嵌入與發(fā)展：社會工作介入社區(qū)治理的現(xiàn)實邏輯與推進策略

劉艷艷

(濱州學(xué)院 乘務(wù)學(xué)院，山東 濱州 256603)

黨的十九大報告提出：“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理中心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！痹谌碌纳鐓^(qū)治理格局中，專業(yè)社會工作介入社區(qū)治理成為社區(qū)建設(shè)實踐發(fā)展中的普遍模式。專業(yè)社會工作參與社區(qū)治理主要通過政府購買服務(wù)的方式實現(xiàn)，社會工作如何有效嵌入基層社區(qū)治理，進而實現(xiàn)嵌入式發(fā)展，成為當前亟須回應(yīng)但尚未解決的核心議題。

一、問題的提出

隨著政府購買社會工作服務(wù)體制及社區(qū)、社會工作者、社會組織協(xié)同合作的“三社聯(lián)動”體制的逐漸成熟，專業(yè)社會工作獲得了嵌入基層社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)性框架。社會工作以其獨特、專業(yè)的方法參與到社區(qū)治理之中，小至一對一的居民服務(wù)，大到推動居民參與和社區(qū)自治，運用個案、小組、社區(qū)組織、政策倡導(dǎo)等多種專業(yè)方法，面向社區(qū)居民尤其是貧困者、老年人、兒童、青少年、婦女、下崗失業(yè)人員、殘疾人、流動人口等社區(qū)弱勢群體開展柔性化、專業(yè)化服務(wù)，形成了與傳統(tǒng)社區(qū)治理迥然不同的工作手法及工作內(nèi)容，為社區(qū)治理內(nèi)容的優(yōu)化與革新做出了突出貢獻。

政府購買社會工作服務(wù)包括購買社會工作崗位與購買社會工作項目兩種形式。

購買工作崗位的操作模式為由政府提供資金為企事業(yè)機構(gòu)、社區(qū)等進行社會工作崗位的購買，通過社會工作機構(gòu)來對社會工作崗位進行競標，這些機構(gòu)在中標之后派遣社會工作者入駐服務(wù)機構(gòu)來提供服務(wù)。如杭州、青島等城市曾采用購買社工崗位的形式向社區(qū)派駐社工，協(xié)助開展養(yǎng)老服務(wù)。[1]崗位購買最大的優(yōu)勢在于確保了服務(wù)的長期性和穩(wěn)定性,其最大的弊端在于由于社會工作主體性弱而易被派駐單位的行政力量同化。購買社工服務(wù)項目的形式源于廣州，后來在全國范圍推開，已經(jīng)形成了較為完善的招投標流程。廣州市政府購買社工項目的具體做法是，街道建立居家養(yǎng)老服務(wù)中心，民政部門向社工機構(gòu)招標，競賣家庭綜合服務(wù)，中標機構(gòu)簽訂合同，提供服務(wù)。項目購買的優(yōu)勢在于：一是項目服務(wù)具有綜合性，能夠滿足社區(qū)居民多層次的服務(wù)需求。二是實現(xiàn)了社區(qū)資源的整合利用。社會工作者可以充分動員社區(qū)內(nèi)的人力、物力、財力資源，為居民提供多種形式上門服務(wù)。三是促進了社區(qū)融合及社區(qū)關(guān)懷。其局限性在于項目的時限性難以保證服務(wù)的穩(wěn)定性。服務(wù)項目的時限一般為1～3年，項目結(jié)束通過評估之后項目工作組通常會撤離社區(qū)，不再為該社區(qū)提供服務(wù)，若沒有新的服務(wù)項目進駐，會導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)供給的中斷。鑒于“崗位購買”破冰難、融入難、易被行政化的弊端，“項目購買”成為當前被政府、學(xué)界較為認可的購買服務(wù)方式。

為探討專業(yè)社會工作嵌入基層社區(qū)治理何以成為可能這一核心議題，筆者對某市多家社會工作機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)中心進行了實地研究，采用參與式觀察、半結(jié)構(gòu)化訪談等方式收集資料，通過實地研究發(fā)現(xiàn)，在復(fù)雜的街居權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之內(nèi)，社會工作“貌似參與”了基層社區(qū)治理，卻面臨著“難進入、難融入、難扎根、難合作”等難題[2]，社會工作懸置于基層社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)不能有效建立自己的專業(yè)地位，未能實現(xiàn)“有效嵌入”，“嵌入而不能發(fā)展”[3]。上述情形的存在，只能說是社會工作參與社區(qū)治理的嵌入失敗?；诖?，本文探討的核心問題在于，導(dǎo)致社會工作未能有效嵌入基層社區(qū)治理的核心障礙是什么？如何重塑基層社區(qū)治理脈絡(luò)及社區(qū)工作與街居權(quán)力關(guān)系？社會工作如何有效嵌入基層治理實踐？

二、表層嵌入與反向嵌入：社會工作參與社區(qū)治理的現(xiàn)實邏輯

王思斌教授提出了社會工作應(yīng)當“嵌入性”發(fā)展的觀點，并認為，從政府主導(dǎo)下專業(yè)弱自主性嵌入到政府—專業(yè)合作性深度嵌入的跨越，是中國社會工作發(fā)展的現(xiàn)實路徑。[4]專業(yè)社會工作作為舶來品，其進入中國社區(qū)治理體系之初，中國基層就已經(jīng)存在著邏輯嚴密的行政化治理體系，即以街居為核心的權(quán)力框架。我國實行計劃經(jīng)濟體制時，政府作為唯一的治理主體，掌握著幾乎所有的政治、經(jīng)濟、社會資源。改革開放之后實行了市場經(jīng)濟體制，在經(jīng)濟領(lǐng)域由市場參與資源配置，但在社會領(lǐng)域，社會力量仍然薄弱，行政全能主義雖然有所弱化，政府仍是權(quán)力、資源的中心。在社區(qū)維度上，行政全能主義管理機制的具體表現(xiàn)為：“政府并未和社會形成清晰的分工，基本上是政府負責(zé)對社區(qū)治理和建設(shè)的所有工作進行大包大攬，這在一定程度上約束了社區(qū)群眾、社會組織積極自覺介入社區(qū)管理與建設(shè)的體制構(gòu)建。”[5]一方面,社區(qū)治理開展過分依賴政府行政力量的推動，社區(qū)組織發(fā)育不完善，社區(qū)居民參與不足，尚未真正形成多元參與的社區(qū)治理格局；另一方面，由于社會工作機構(gòu)獨立性差，過度依賴政府提供的各種資源，制約了其參與社區(qū)治理的廣度和深度。在行政全能主義的制度背景和街居為核心的權(quán)力框架之下，社會工作要獲得生存和發(fā)展，只能“嵌入”到當前成熟的基層治理體制之內(nèi)主動適應(yīng)，形成了社會工作弱自主性——街居強權(quán)力的現(xiàn)實格局。恰恰是這一現(xiàn)實格局，限制了社會工作的深度嵌入，使其懸浮于社區(qū)治理核心議題之外，無法發(fā)揮應(yīng)有的功能，更遑論深度發(fā)展。筆者對某市多個社區(qū)內(nèi)社會工作機構(gòu)的實地研究證實了這一現(xiàn)實困境。以最早通過政府購買項目服務(wù)進入某市D社區(qū)的Z機構(gòu)為例進行分析。

(一)案例簡介

D社區(qū)位于華東地區(qū)某市西部，成立于1990年，當時該社區(qū)內(nèi)有多個破產(chǎn)企業(yè)，社區(qū)總?cè)丝诩s12 000人，其中下崗職工2600人，占總?cè)丝诘?2%;貧困戶1532人，占總?cè)丝?2.8%。下崗職工、貧困人口數(shù)量在該市各個社區(qū)中是最多的。另外，由于該社區(qū)集中了較多的老舊小區(qū)，老年人口比例大，老齡化嚴重。鑒于社區(qū)居民對社區(qū)服務(wù)的迫切需要，2012年通過政府購買服務(wù)，Z機構(gòu)中標獲得該社區(qū)服務(wù)項目運營，正式進入D社區(qū)。Z機構(gòu)是該市第一家社會工作機構(gòu)，成立于2011年，入駐D社區(qū)時有專職社工4人，其中持證中級社工師1人，其余皆為畢業(yè)兩年以內(nèi)的社會工作專業(yè)畢業(yè)生。

Z機構(gòu)進入社區(qū)后，在社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治理中逐漸出現(xiàn)一些矛盾問題,如專業(yè)能力未能有效展現(xiàn)、服務(wù)成效不明顯、高度依附于原有社區(qū)治理主體、組織及資源動員能力微弱、服務(wù)項目推進處處受限與主體性薄弱逐漸被行政化、邊緣化等。Z機構(gòu)在D社區(qū)的實踐表明，專業(yè)社會工作未能有效嵌入原有的社區(qū)治理體制之中，更無法進入社區(qū)治理權(quán)力格局的核心，而是浮于表面，淪為擺設(shè)。

(二)表層嵌入：Z社會工作機構(gòu)的依附式發(fā)展

入駐D社區(qū)之時，Z社會工作機構(gòu)努力試圖嵌入原有的基層社區(qū)治理框架，然而困難重重。傳統(tǒng)行政全能主義的社區(qū)治理體制，難以真正接納作為“新事物”的社會工作，對社會工作機構(gòu)存在隱形排斥，社會工作機構(gòu)與街居組織看似是平等的合作關(guān)系，實則被排斥于基層社區(qū)治理核心之外。

社會工作機構(gòu)人員流動性強、實踐能力不足是當前困擾全國社會工作發(fā)展的普遍問題，作為三線不發(fā)達內(nèi)陸城市的第一家社工機構(gòu)，Z機構(gòu)的這一問題更加突出。三年政府購買服務(wù)合同期內(nèi)，由于人員頻繁流動，Z機構(gòu)項目負責(zé)人換了3次，為彌補人手不足，新畢業(yè)的社會工作畢業(yè)生一入職就被派駐到核心崗位，新人實務(wù)經(jīng)驗不足而又沒有資深督導(dǎo)進行專業(yè)指導(dǎo)，工作中只能摸著石頭過河。上述種種讓居于社區(qū)治理核心的街居組織形成了社會工作專業(yè)度不高的印象，也使社會工作未能在社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治理中有效發(fā)揮作用，逐漸淪為社區(qū)治理體系中可有可無的存在。Z機構(gòu)不能有效嵌入社區(qū)治理的根源在于，社會工作機構(gòu)與傳統(tǒng)街居治理主體關(guān)系極其不對等，社會工作機構(gòu)在社區(qū)治理中缺乏自主性、獨立性、話語權(quán)。

1.工作上缺乏自主性社會工作機構(gòu)與傳統(tǒng)街居主體在關(guān)系上是不平等的，傳統(tǒng)治理主體居于權(quán)力中心地位，社會工作機構(gòu)處于傳統(tǒng)治理主體的變相管轄之下。Z機構(gòu)開展活動需要向社區(qū)居委會申請，有關(guān)活動場地、資金等方面的問題，需要社區(qū)書記同意才能使用，社會工作機構(gòu)完全依附于傳統(tǒng)治理主體，為了生存下去，只能遵循街居主體的意志行動。

2.資源調(diào)動上缺乏獨立性社會工作開展服務(wù)時最重要的能力是資源調(diào)動、整合、鏈接能力。社會工作應(yīng)把社區(qū)內(nèi)的人才、物力、財力、文化、組織等諸多資源，以社區(qū)為平臺整合起來，同時也將社區(qū)居民、社會組織、企事業(yè)單位等多方主體整合到社區(qū)一體化平臺之中。資源調(diào)動、整合能力關(guān)系到社工機構(gòu)社區(qū)服務(wù)活動能否順利推進，決定著社工機構(gòu)有效嵌入社區(qū)治理的成敗，反映社會工作是否真正“扎根”社區(qū)。然而，Z機構(gòu)社工團隊想要調(diào)動社區(qū)內(nèi)的組織、財力、物力等資源，都要聽從社區(qū)居委會的安排。社工需要取得社區(qū)書記的支持和同意，才能順利調(diào)動諸如老年人協(xié)會、婦女或殘疾人組織等社區(qū)自組織，服務(wù)的開展極大依附于社區(qū)居委會，Z機構(gòu)社工團隊獨立開展社區(qū)服務(wù)的能力非常單薄，如果缺乏居委會的場地支持、沒有(被允許)的社區(qū)自組織的配合和居民參與，社工團隊在基層社區(qū)寸步難行。

3.社區(qū)治理決策層面缺乏話語權(quán)表面來看，社會工作機構(gòu)與社區(qū)居委會關(guān)系上是平行的，地位上是對等的，社會工作機構(gòu)是通過政府購買服務(wù)、接受政府委托而進駐社區(qū)的獨立的第三方社會組織。事實上，街居治理主體處于社區(qū)治理框架的權(quán)力核心，掌握著最多的資源并擁有社區(qū)事務(wù)的決策權(quán)。社會工作機構(gòu)“寄人籬下”的現(xiàn)實處境，使其難以站在平等地位上與街居組織進行對話、博弈、合作。社區(qū)居委會對駐區(qū)社工的管理權(quán)限延伸到社區(qū)服務(wù)的方方面面，D社區(qū)會干涉Z機構(gòu)社工的具體服務(wù)，如規(guī)定社工的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)范圍、服務(wù)指標、外出工作的時間安排，甚至隨意向社工指派超出服務(wù)范圍的行政性任務(wù)，導(dǎo)致社工團隊在社區(qū)內(nèi)極為被動。

(三)反向嵌入：Z社會工作機構(gòu)的邊緣化

在Z社工機構(gòu)入駐D社區(qū)開展服務(wù)期間，街居等傳統(tǒng)治理主體并非被動接受或執(zhí)行上級指令，而是“主動出擊”、順勢而為，工具性地與社會工作開展合作，目的是利用社工團隊為其完成一些工作任務(wù)。例如社區(qū)居委會有時會將基層政府委派的項目、活動交托給Z機構(gòu)社工團隊去做，以借助社工機構(gòu)來完成社區(qū)居委會不想做或難以完成的任務(wù)?？梢?，D社區(qū)傳統(tǒng)治理主體為完成社區(qū)治理目標對Z社工機構(gòu)進行了“反向嵌入”[2]。街居等傳統(tǒng)治理主體通過其居于權(quán)力、資源中心的治理主導(dǎo)地位，將部分規(guī)則、資源等要素嵌入到社會工作機構(gòu)，使其更好地“為我所用”。

1.難以落地的“外來者”專業(yè)社工始終難以打破“外來者”身份，未能實現(xiàn)扎根于社區(qū)。一方面,Z機構(gòu)社工團隊在D社區(qū)沒有群眾基礎(chǔ)，不能與社區(qū)居民建立良好的關(guān)系，無法有效融入社區(qū)，而Z機構(gòu)社工團隊頻繁的人員流動加劇了這一困境。另一方面，社會工作雖然具有專業(yè)的價值理念和科學(xué)的實務(wù)方法，但Z機構(gòu)社工團隊多數(shù)為剛畢業(yè)不久的大學(xué)生，實務(wù)工作經(jīng)驗和社會經(jīng)驗雙重缺乏，相比D社區(qū)資深的工作人員，開展社區(qū)工作并無優(yōu)勢，反而D社區(qū)資深的工作人員與社區(qū)居民之間相互配合度、信任度更高，開展工作更順暢，工作手法更嫻熟。Z機構(gòu)工作團隊對于居民、社區(qū)工作者而言始終是“外來者”，社會工作懸浮于社區(qū)，難以深度嵌入本土社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)之中。

2.為我所用的“外來者”Z社工團隊入駐D社區(qū)后，往往被認為D社區(qū)的工作人員或社區(qū)居委會的下屬，共同為社區(qū)居民服務(wù)且服從于社區(qū)居委會的安排與指揮。D社區(qū)需要完成上級委派的工作任務(wù)，但囿于人手不足或習(xí)慣于選擇性應(yīng)付[6]，Z機構(gòu)社工團隊的入駐，為社區(qū)增加了“人手”，D社區(qū)可以把難以完成或不愿意做的工作交給社工團隊，而社工團隊由于在資源、權(quán)力方面高度依附于社區(qū)居委會，對于居委會交辦的工作常常無力拒絕。Z機構(gòu)社工團隊一邊被作為“外來者”排斥于社區(qū)核心治理網(wǎng)絡(luò)之外，一邊作為可以被街居治理主體指揮調(diào)動的人力資源，基本沒有與街居治理主體平等對話、平等合作的可能。

綜上，社會工作難以有效嵌入社區(qū)治理有兩個原因：一是街居等傳統(tǒng)社區(qū)治理主體未能真正“接納”社會工作，在資源、權(quán)力等方面有形無形對社會工作的排斥、疏離使社會工作難以有效進入社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)；二是社工機構(gòu)先天能力不足，不能發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，有效開展社區(qū)服務(wù)。雙重困境使社工機構(gòu)、傳統(tǒng)社區(qū)治理主體之間處于不平等的權(quán)力狀態(tài)，此種治理格局社工機構(gòu)難以獲得有效發(fā)展的空間。

三、有效嵌入：社會工作介入社區(qū)治理的推進策略

要破解社會工作有效嵌入的難題，需要解決上述社會工作嵌入社區(qū)治理的雙重困境，對外重塑社工機構(gòu)與傳統(tǒng)街居治理主體的權(quán)力格局，重建平等關(guān)系；對內(nèi)重塑社會工作機構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢，提高自主性。

(一)身份合法性：重塑社區(qū)治理格局

作為社區(qū)“外來者”，專業(yè)社會工作需要合法的身份和地位參與到社區(qū)治理當中。只有賦予社會工作“身份合法性”，才能打破傳統(tǒng)街居主體在治理結(jié)構(gòu)中的壟斷地位，重塑治理格局，重建平等關(guān)系。徐選國等對深圳市M社區(qū)的實地研究發(fā)現(xiàn)，通過黨建核心引領(lǐng)，“將社工項目團隊與社區(qū)工作站、社區(qū)居委會等共同納入社區(qū)黨群服務(wù)中心的架構(gòu)當中，由社區(qū)綜合黨委書記進行統(tǒng)一整合與管理”[2]，這種調(diào)整解決了社工機構(gòu)的“身份合法性”問題，社工機構(gòu)項目團隊與社區(qū)居委會一起，被納入社區(qū)綜合黨委書記的核心領(lǐng)導(dǎo)之下，某種程度上獲得“準體制”身份，這種“準體制”身份使社會工作機構(gòu)獲得了政治合法性，有利于社會工作機構(gòu)在社區(qū)內(nèi)獲得社區(qū)居民、服務(wù)對象、社區(qū)工作者等的信任、支持，也重塑了社會工作機構(gòu)與社區(qū)居委會等傳統(tǒng)治理主體的關(guān)系，將之置于黨委書記領(lǐng)導(dǎo)的平等地位之中。黨建核心引領(lǐng)一定意義上重塑了社區(qū)治理格局，使社會工作機構(gòu)與傳統(tǒng)街居治理主體的平等合作成為可能。社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織、社工項目團隊能在“黨委領(lǐng)導(dǎo)”之下相互協(xié)作，共同推動社區(qū)發(fā)展。黨建引領(lǐng)下重塑社區(qū)治理格局，實質(zhì)上是黨組織打破原先治理主體之間的隔閡，基于社區(qū)治理、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)居民美好生活需要等共同目標，建立共建共治共享的多主體社會治理格局。[2]

(二)社會合法性：重塑社會工作機構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢

社區(qū)治理格局的重塑賦予了社會工作機構(gòu)身份合法性，而社會工作機構(gòu)通過專業(yè)服務(wù)獲得社會認同，有效參與社區(qū)治理，關(guān)系到社會工作機構(gòu)“社會合法性”的建立。社會工作機構(gòu)應(yīng)深入社區(qū)開展廣泛調(diào)研，以社區(qū)需求為導(dǎo)向，確定專業(yè)服務(wù)的內(nèi)容和重點，并注重與社區(qū)綜合黨委、社區(qū)居委會、社區(qū)居民建立良好關(guān)系，在治理體系中有效發(fā)揮作用。積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，是社會工作得以有效嵌入社區(qū)的基礎(chǔ)。社會工作專業(yè)團隊應(yīng)努力提升自身的資源整合能力、服務(wù)提供能力，使自身自主性不斷發(fā)展，服務(wù)持續(xù)深化，進而在社區(qū)內(nèi)獲得更廣泛的認可和支持。由此可在社區(qū)治理格局內(nèi)實現(xiàn)良性循環(huán)，社會工作機構(gòu)提供的專業(yè)化服務(wù)既契合了社區(qū)居民的實際需要，又深度契合了社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)的“民生關(guān)切”，雙重契合反過來又提高了社會工作機構(gòu)參與社區(qū)治理的底氣、資本和能力，極大拓寬了其在社區(qū)中的生存發(fā)展空間。

四、結(jié)語

在社區(qū)治理新格局中，社會工作既作為參與主體發(fā)展著其治理作用，又作為多主體之間的連接紐帶或“橋梁”，扮演著溝通協(xié)調(diào)的中介人角色，發(fā)揮著信息溝通、關(guān)系協(xié)調(diào)、資源鏈接等多種作用。社會工作的工作手法專業(yè)而綜合，既有微觀層面的個案服務(wù)，又有宏觀層面的社區(qū)組織、政策倡導(dǎo)等，是社區(qū)工作領(lǐng)域的“多面手”，在化解社會矛盾、解決社會問題、鏈接社會資源、發(fā)動社會參與等方面具有獨特的優(yōu)勢。從長遠來看，如若能夠有效破除社會工作介入社區(qū)治理的現(xiàn)實困境，其必將成為社區(qū)治理的“有力幫手”。打破傳統(tǒng)社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)，塑造社會工作機構(gòu)、街居治理主體平等協(xié)作的新型格局，必須對外重塑社會工作“身份合法性”，對內(nèi)重塑社會工作“社會合法性”，才能真正破解“嵌入而不能發(fā)展”的現(xiàn)實困境。