土地資源的宏觀管理和獲取途徑研究

郭鳳霞

摘? 要：構(gòu)建我國土地資源管理的宏觀戰(zhàn)略，必須結(jié)合土地利用的現(xiàn)實狀況，把我國土地資源管理的戰(zhàn)略主體定位為經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、入地和諧、生態(tài)友好和持續(xù)發(fā)展。要在充分尊重我國土地資源基本條件的基礎(chǔ)上優(yōu)化配置土地資源，改革不合理的土地利用方式，增強土地資源的可更新能力和使用效率，以促進經(jīng)濟社會的科學(xué)、協(xié)調(diào)發(fā)展。保持一定數(shù)量的耕地，確保糧食安全;提高土地資源的生產(chǎn)能力，保障工業(yè)化和城市化所必需的各項用地，保護和改善生態(tài)環(huán)境;構(gòu)建良好的土地利用結(jié)構(gòu)和布局。

關(guān)鍵詞：土地資源;宏觀管理;獲取途徑

構(gòu)建我國土地資源管理的宏觀戰(zhàn)略，必須結(jié)合土地利用的現(xiàn)實狀況，把我國土地資源管理的戰(zhàn)略主體定位為經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、入地和諧、生態(tài)友好和持續(xù)發(fā)展。要在充分尊重我國土地資源基本條件的基礎(chǔ)上優(yōu)化配置土地資源，改革不合理的土地利用方式，增強土地資源的可更新能力和使用效率，以促進經(jīng)濟社會的科學(xué)、協(xié)調(diào)發(fā)展。保持一定數(shù)量的耕地，確保糧食安全;提高土地資源的生產(chǎn)能力，保障工業(yè)化和城市化所必需的各項用地，保護和改善生態(tài)環(huán)境;構(gòu)建良好的土地利用結(jié)構(gòu)和布局。

一、我國土地資源管理戰(zhàn)略重點

（一）耕地保護戰(zhàn)略

耕地是糧食生產(chǎn)的載體，是糧食安全的根本保障。為避免耕地減少，糧食需求過多依賴國際市場，首先，要保證足夠的糧食生產(chǎn)能力和可耕地面積，即由保護糧食產(chǎn)量變?yōu)楸Ｗo糧食生產(chǎn)能力，由保護耕地面積變?yōu)楸Ｗo可耕地面積;其次，耕地的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整以不破壞耕作層為前提，更不能搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)，以保證足夠的糧食生產(chǎn)能力。第三，把土地整理逐步作為未來補充耕地的主要途徑。通過田、水、路、林、村的綜合整治，提高土地利用率，增加有效耕地面積，增加其他農(nóng)用地和建設(shè)用地面積，緩解各業(yè)用地矛盾，促進各業(yè)的發(fā)展實施耕地總量動態(tài)平衡戰(zhàn)略，要堅持建設(shè)占用耕地的占補平衡制度，按建設(shè)項目考核實現(xiàn)占補平衡，確保通過土地開發(fā)整理復(fù)墾補充耕地數(shù)量不低于建設(shè)占用和災(zāi)害損毀耕地面積。要根據(jù)保護耕地糧食生產(chǎn)能力的戰(zhàn)略要求，建立糧食安全和耕地數(shù)量預(yù)警系統(tǒng)，需要對國內(nèi)和國外的糧食生產(chǎn)進行有效的監(jiān)控，及時進行預(yù)測，并采取相應(yīng)的對策。只有這樣，才能保證我國可以及時按國際糧食生產(chǎn)狀況調(diào)整耕地數(shù)量和糧食產(chǎn)量，實現(xiàn)糧食安全。

（二）土地節(jié)約集約利用戰(zhàn)略

切實保護耕地，大力促進節(jié)約集約用地，探索出一套建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用管理新模式。無論是對存量用地，還是新增建設(shè)用地，都要節(jié)約和集約使用。具體應(yīng)當(dāng)落實以下幾個方面的措施：

1.農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中。主要內(nèi)容包括：一是合理調(diào)整行政區(qū)劃，適當(dāng)擴大行政區(qū)域規(guī)模。這有利于集約利用土地，減少重復(fù)建設(shè);有利于城鎮(zhèn)的合理布局和發(fā)展及區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。二是逐步停止零星分散的農(nóng)民建房用地審批。鼓勵農(nóng)民到集鎮(zhèn)購房，到集鎮(zhèn)按規(guī)劃和規(guī)定的用地標準建房。三是農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，其土地承包經(jīng)營權(quán)可有償轉(zhuǎn)讓。

2.工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中：新上的工業(yè)項目一律入駐新城和中心鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)，并停止向鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)點供地;與工業(yè)園區(qū)規(guī)劃的功能、目標相一致的項目，只要符合環(huán)境保護要求，要優(yōu)先安排土地;引入土地使用權(quán)入股制度。工業(yè)園區(qū)由相鄰多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)入股，合力開發(fā)、權(quán)屬共有，收益按投資比例分配;引入用地調(diào)劑使用制度。鼓勵非工業(yè)園區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)將原有企業(yè)的占地面積按一定比例調(diào)劑換入業(yè)園區(qū)內(nèi)，擴大合股制的工業(yè)園區(qū)規(guī)模。

3.農(nóng)田向適度規(guī)模經(jīng)營集中。目前以家庭承包土地兼業(yè)經(jīng)營的規(guī)模過小，使得低層次的兼業(yè)農(nóng)民難以向高層次轉(zhuǎn)化。要實現(xiàn)農(nóng)田的規(guī)模經(jīng)營，首先要根據(jù)土地集體所有制不變和所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，建立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)有償使用和承包地有償轉(zhuǎn)讓制度，推進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化。其次通過實行土地流轉(zhuǎn)制度改革，使集體土地承包者之間，不同集體經(jīng)濟組織之間經(jīng)批準可置換不同區(qū)位、等級、類型的土地。要積極、穩(wěn)妥地推行土地股份制，促進土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，把農(nóng)村剩余勞動力從土地上解放出來，使農(nóng)田得以適度規(guī)模經(jīng)營。

（三）土地生態(tài)建設(shè)戰(zhàn)略

1.積極開展國土綜合整治。一是要加強土地退化的防治，對過度開墾、圍墾的地區(qū)，有計劃、有步驟地退耕還林、還草、還湖，積極推進大江大河流域的治理及其他重點區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)。二是積極開展土地整理和復(fù)墾，適度開發(fā)耕地后備資源。三是要搞好國土綜合整治規(guī)劃，統(tǒng)籌安排土地退化防治與生態(tài)環(huán)境建設(shè)、國土整治、地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等各項工作。

2.積極開展各個地區(qū)土地生態(tài)保護和建設(shè)。長江中上游流域、松花江、黑龍江中下游流域的耕地以旱坡耕地為主，水土流失嚴重，不合理的土地開發(fā)利用，特別是森林的濫砍亂伐等人為破壞，造成土地退化和持水能力大幅度衰減，將人為增加洪水災(zāi)害發(fā)生頻率，破壞生物棲息環(huán)境，加速生物物種的減少。黃河流域中游的黃土高原地區(qū)是生態(tài)環(huán)境最為嚴峻的地區(qū)，必須通過各種有效的措施恢復(fù)與治理生態(tài)環(huán)境。

二、我國土地資源管理的宏觀體系建設(shè)

我國土地資源管理的基本目標是充分利用經(jīng)濟、生態(tài)、規(guī)劃和行政及法律手段優(yōu)化土地資源配置;深化行政管理體制改革，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控和市場機制的作用。

（一）加速土地資源管理體制建設(shè)，改革土地管理的經(jīng)濟運行機制

1.土地市場制度改進與創(chuàng)新目前我國的土地市場分為二級：政府通過土地使用權(quán)出讓、租賃和作價入股方式向土地使用者供應(yīng)土地形成土地一級市場;通過一級市場取得的土地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股等交易行為形成土地二級市場。要壟斷土地一級市場，放開搞活二級市場。

有兩種路徑選擇：是打破現(xiàn)有土地市場制度框架，以農(nóng)入市為突破口，進而形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場體系進行創(chuàng)新。二是建立以市場配置為主的政府供地方式，明確除對行政辦公用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共公益事業(yè)用地可以行政劃撥方法供地外，對其余經(jīng)營性用地一定要通過土地出讓、租賃等方式供應(yīng)土地。

2.按照55號令和房地產(chǎn)法的規(guī)定，在繳納了土地出讓金之后，土地可以合法的進行轉(zhuǎn)讓和買賣，這種轉(zhuǎn)讓的行為在國家法律上是有前提條件規(guī)定的，在符合這個前提條件之后，就變成了一個土地二級市場的正常的經(jīng)營行為。這種經(jīng)營行為可以不用掛牌、拍賣和招標的方式來確定，因為它已經(jīng)不是一個出讓的過程，而是一個轉(zhuǎn)讓的過程。實際上，是形成土地二級市場交易的一個過程。

在現(xiàn)有的市場中，很多原有的土地已經(jīng)大量的保留在開發(fā)公司手里，或者說叫做有主了。所以，11號令實行之前，從全國來統(tǒng)計，大概有一半以上的可開發(fā)土地都在一些開發(fā)公司手里，已經(jīng)被用各種不同的形式進行了分配。當(dāng)它符合條件的時候，它可以用各種方式來進行轉(zhuǎn)讓。我個人認為，在土地歸企業(yè)所有的時候，實際上就變成了一種資產(chǎn)。因此，我把它列為資本市場的一種運作方式。

三、怎樣獲得土地資源：

（一）投資參股。在投資參股里面包括用資金入股也包括用土地入股。由于11號令以后，要求在限期之內(nèi)，必須把原來協(xié)議出讓的土地出讓金補齊，很多開發(fā)公司的土地儲備又滿足不了這樣一個資金需求。因此，就尋找了一些有資金的公司和他合作，然后轉(zhuǎn)換成為了前期開發(fā)。

（二）土地收購。應(yīng)該說這是一個合法的土地轉(zhuǎn)讓工作。在這里土地權(quán)益發(fā)生了改變，土地所有權(quán)會發(fā)生改變。因此，涉及到交易契稅的問題。投資是公司的組合行為，和第三個所說的開發(fā)公司的收購差不多。在股權(quán)的交易過程中是沒有稅的，因為它還維持土地權(quán)證的原有公司的名稱，無非就是主人變了，股東變了，合作方和操作方變了，經(jīng)理人變了。但是，在土地收購中，一般會改變土地的權(quán)屬，當(dāng)土地權(quán)屬改變的時候，會出現(xiàn)按國家規(guī)定所征納契約稅的問題，等于你是買賣土地，對另外一方面來說還有很大一部分營業(yè)稅，這兩個加起來相當(dāng)于10%左右，有的地區(qū)是5.5%的營業(yè)稅，百分之三點幾或者是四點幾的契稅，無形中土地的收購會使土地的成本提高10%，在完全按合法的繳納土地出讓金之后，進行土地權(quán)屬的改變，對土地進行收購，通常會出現(xiàn)類似的情況。

（三）收購擁有大量土地的企業(yè)。這些企業(yè)可能不是開發(fā)企業(yè)。但是，他的用地可能事后會轉(zhuǎn)為開發(fā)用地，可以改變土地用地性質(zhì)，這種情況在土地收購過程中也大量出現(xiàn)了，很多企業(yè)用這種方式去擁有土地。比如說對一些工廠，有些是人員很少而資源很多的工廠，土地資源多的工廠，可能就拿出一半土地進行開發(fā)，而另外一半土地維持了原有的情況，這時候他也是先變更土地所有，后進行開發(fā)，就不再實行土地的轉(zhuǎn)讓過程，因此，先通過擁有一個企業(yè)而擁有地產(chǎn)的情況在北京的工商改造過程當(dāng)中也是大量出現(xiàn)的，這也是獲得土地的方式。等于開發(fā)公司先買工業(yè)或者商業(yè)的企業(yè)，然后我再轉(zhuǎn)為開發(fā)，就等于我自己用我自己的土地開發(fā)，就避免了協(xié)議出讓掛牌等其他相關(guān)的手續(xù)。

這種土地都不是屬于政府行政劃撥的或者政府批準以后獲得的，也不屬于公開市場中拍賣的，而應(yīng)該說是用一種資本運作的方式。比如說資產(chǎn)換資產(chǎn)，如果是國有對國有的話，是在國資部門的批準下實現(xiàn)的，實現(xiàn)完了以后，土地部門就自然給你轉(zhuǎn)換土地了，等土地轉(zhuǎn)換完了以后，你再去進行開發(fā)，等于土地在自己名下你再進行開發(fā)，這是兩種不同的情況，也不違反現(xiàn)行的國家對土地的法律規(guī)定。

參考資料：

[1]鄧大才 農(nóng)村家庭承包土地轉(zhuǎn)讓的價格研究 《改革》 2001/2 ：107—111

[2]土地資源保護與民事立法研究/郭潔著---北京：法律出版社，2002/4