集中連片特困區(qū)“空心村”的特征、面臨的困境及治理策略

韓 堤 朱緣圓 陳 晨

（吉首大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 吉首 416007）

我國有14個(gè)集中連片特困區(qū)，是鄉(xiāng)村振興和精準(zhǔn)扶貧工作重點(diǎn)關(guān)注的地區(qū)，國家頒發(fā)多個(gè)優(yōu)惠政策助力集中連片特困區(qū)的發(fā)展。武陵山片區(qū)是我國14 個(gè)集中連片特困區(qū)率先啟動的試點(diǎn)地區(qū)，其涵蓋湖南、湖北、貴州、重慶4省市毗鄰交界區(qū)的71個(gè)縣市［1］。中共中央國務(wù)院印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，將這14個(gè)特困區(qū)作為國家開展精準(zhǔn)扶貧工作的主陣地。2020年10月，黨的十九屆五中全會提出了我國新時(shí)期發(fā)展的12大主張，其中包括“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。我國“空心村”現(xiàn)象出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代，“空心村”的誕生問題紛繁雜亂，而武陵山片區(qū)空心化現(xiàn)象嚴(yán)重，大量的“空心村”通常存在于少數(shù)民族聚居的村寨。國家印發(fā)《武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃（2011—2020 年）》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等相關(guān)策略，促進(jìn)“空心村”問題的解決。本文在符合國家政策發(fā)展方向上，研究武陵山片區(qū)“空心村”現(xiàn)狀、特征、面臨的困境并提出相關(guān)治理策略，有助于推動片區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

1 武陵山片區(qū)“空心村”特征和現(xiàn)狀

近幾年，武陵山片區(qū)農(nóng)村呈現(xiàn)良好的發(fā)展趨勢。從2011 年到2015 年，武陵山片區(qū)消除貧困人口超過300 萬人，貧困率下降約10個(gè)百分點(diǎn)。以旅游業(yè)為特色優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)正在飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了新的成效和新突破，片區(qū)內(nèi)基本形成了良性的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。但是，片區(qū)空心化現(xiàn)象十分嚴(yán)峻，急需解決。其具體表現(xiàn)在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展單一，有效資源利用率低，青壯年勞動力大量外出；村寨留守人口呈老齡化、貧困化趨勢，留守兒童教育滯后；人口、資金、資源等要素外流嚴(yán)重，從而導(dǎo)致村寨經(jīng)濟(jì)衰退和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化；基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共服務(wù)停滯不前，村莊整體格局和景觀風(fēng)貌受到極大破壞；受當(dāng)?shù)刈匀坏乩憝h(huán)境的影響，產(chǎn)業(yè)開發(fā)需要克服眾多困難［2］。

2 武陵山片區(qū)“空心村”面臨的困境

2.1 “空心村”基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)不完善

武陵山片區(qū)群山環(huán)繞，“空心村”道路建設(shè)工程質(zhì)量較差，地區(qū)通達(dá)、通暢難度大，交通極其不便；“空心村”電網(wǎng)設(shè)備落后且用電成本較高，農(nóng)村電力設(shè)備陳舊、落后，平均電價(jià)普遍比城鎮(zhèn)平均電價(jià)高，農(nóng)民用電成本高使得村民棄電現(xiàn)象十分普遍；“空心村”自來水供水穩(wěn)定性差，因山地地形原因，自來水覆蓋率未達(dá)到百分百，水質(zhì)相對較低；“空心村”流通設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，綜合型購物平臺缺乏，商鋪簡陋、商品品類單一以及商品品質(zhì)低下；農(nóng)貿(mào)市場和批發(fā)市場缺少專業(yè)的儲存地點(diǎn)，銷售場所衛(wèi)生環(huán)境問題嚴(yán)重，“空心村”缺少統(tǒng)一的快遞點(diǎn)。農(nóng)民生活保障水平低，因此越來越多的人外出謀求更加高質(zhì)量的生活環(huán)境。

2.2 村民文化素質(zhì)低，傳統(tǒng)觀念影響深刻

“空心村”農(nóng)民接受教育程度低，見識面狹窄，利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的能力低，并且小農(nóng)思想比較濃厚，對土地所有權(quán)等法律知識認(rèn)識淺薄，將自家房屋所占用的土地作為個(gè)人私有物。農(nóng)村新房建設(shè)問題嚴(yán)重，如搶建、大建、偷建、亂建等現(xiàn)象，占用田地和道路建筑新房的現(xiàn)象屢見不鮮［3］。此外，村民在修建新房的過程中存在相當(dāng)大的盲目性、隨意性、個(gè)人自主性及跟風(fēng)現(xiàn)象等，加之部分農(nóng)民缺乏遠(yuǎn)見和思考，住宅設(shè)計(jì)缺乏合理性。大部分戶主建立新房后，忽略對舊房的使用和安全改造。閑置舊房屋，任其占領(lǐng)土地和閑置資源，甚至產(chǎn)生房屋土地糾紛，從而影響村莊的整體發(fā)展規(guī)劃。

2.3 以傳統(tǒng)農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)為主，多元化產(chǎn)業(yè)缺乏

武陵山片區(qū)以山地地形為主，可耕種的田地資源稀少。農(nóng)業(yè)資源匱乏，自然生態(tài)環(huán)境脆弱，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的潛力受到一定限制。在水利方面，當(dāng)?shù)貨]有大型水利設(shè)施，田地灌溉率不足，人均旱澇保收農(nóng)田面積不足333.35 m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國最低標(biāo)準(zhǔn)。并且村民很少引進(jìn)經(jīng)濟(jì)作物進(jìn)行種植。村民因?qū)W歷和眼界受限，了解的農(nóng)作物品種相對較少，對于當(dāng)?shù)剡m合種植農(nóng)作物類型缺乏一定的認(rèn)識。武陵山片區(qū)不僅農(nóng)業(yè)發(fā)展受限，其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展也十分困難。產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方式落后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)總量小，不能很好地容納農(nóng)民就業(yè)及實(shí)現(xiàn)增收，導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入較低。

2.4 村莊建設(shè)規(guī)劃缺乏，社會安全問題突出

隨著村民外出務(wù)工經(jīng)濟(jì)收入的增加，越來越多的人回鄉(xiāng)修建新房，鄰里之間土地紛爭問題日漸嚴(yán)重。并且大部分農(nóng)戶舍棄舊房屋，另占地修建大規(guī)模新房，閑置資源，破壞了村寨的整體風(fēng)貌。隨之產(chǎn)生通過購買、賄賂村干部方式獲取宅基地等不良行為，或者在自己的田間地頭開辟宅基地，修建新居?！翱招拇濉鄙鐣栴}突出，農(nóng)村社會風(fēng)險(xiǎn)增加，農(nóng)民生活穩(wěn)定性較低，農(nóng)民的法律知識欠缺，法律意識有待提高。并且“空心村”法制不健全，新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)的法律存在空白，不利于“空心村”發(fā)展。

3 武陵山片區(qū)“空心村”治理措施

依據(jù)對武陵山片區(qū)實(shí)地調(diào)研和考察，本文提出了武陵山片區(qū)“空心村”發(fā)展的相關(guān)策略?！翱招拇濉卑l(fā)展和脫貧開發(fā)重點(diǎn)在于要有新視野、新思路、新手段，應(yīng)著力打造優(yōu)勢區(qū)域布局以及產(chǎn)業(yè)格局，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，從而保證經(jīng)濟(jì)可持續(xù)開發(fā)，增加村民收入。

3.1 加強(qiáng)“空心村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一方面，加強(qiáng)對“空心村”電力資源、道路以及飲水等基礎(chǔ)設(shè)施的改造和建設(shè)。電路和信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)要不斷加以完善，全面普及通電到戶、聯(lián)網(wǎng)到家，保障電力資源的穩(wěn)定性，并減小農(nóng)村平均電費(fèi)和城鎮(zhèn)的差距。道路建設(shè)要最大化地便于村民出行，保障道路質(zhì)量，道路硬化要“到村”又“到戶”。加強(qiáng)自來水設(shè)施的建設(shè)，保障水力資源的穩(wěn)定性，確保村民能夠喝上安全衛(wèi)生的飲用水。另一方面，要加強(qiáng)對村寨整體形象的改造。增設(shè)村內(nèi)垃圾桶，修建統(tǒng)一的垃圾處理站，對村寨垃圾進(jìn)行無污染處理，對于亂扔垃圾等不良行為進(jìn)行罰款處理［4］。

3.2 提高村民自主發(fā)展的思想意識

首先，加強(qiáng)村民的農(nóng)業(yè)知識培訓(xùn)，向農(nóng)民普及專業(yè)知識，提高農(nóng)民自身素質(zhì)。讓村民明白只有掌握了農(nóng)業(yè)科技知識，學(xué)會專業(yè)技能，才能獲得良好的收益和回報(bào)。通過村委會廣播設(shè)施、村委展示欄等宣傳農(nóng)業(yè)知識，鼓勵(lì)農(nóng)民多參加培訓(xùn)。不僅在線下開展集中培訓(xùn)，而且可以利用電視和微信客戶端等渠道開展線上培訓(xùn)活動。其次，要培養(yǎng)親密的干部和群眾關(guān)系。在基層工作的黨員干部，擔(dān)負(fù)著為人民服務(wù)的重要使命，要與人民群眾保持親密的關(guān)系，耐心細(xì)致地聽取農(nóng)民群眾的心聲。并依據(jù)國家的政策和規(guī)定，將國家和政府對農(nóng)民的補(bǔ)助落實(shí)到位。最后，樹立優(yōu)秀人才模范榜樣作用。農(nóng)村存在具有敏銳市場意識和具有發(fā)展眼光的能人，他們對農(nóng)業(yè)知識應(yīng)用熟練、行動力強(qiáng)、能吃苦耐勞，政府應(yīng)積極培養(yǎng)這部分人，讓模范帶動整個(gè)村寨的發(fā)展。

3.3 利用已有資源，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

武陵山片區(qū)可利用的土地資源有限，應(yīng)根據(jù)其獨(dú)特的地形特征和土地水平，通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)助力“空心村”發(fā)展。通過調(diào)研分析，片區(qū)農(nóng)業(yè)應(yīng)加大力度引進(jìn)機(jī)械作業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，減輕當(dāng)?shù)剞r(nóng)民負(fù)擔(dān)，形成農(nóng)機(jī)結(jié)合的良好發(fā)展態(tài)勢。片區(qū)可將種植茶葉、油茶、柑橘、煙草、獼猴桃、蔬菜和養(yǎng)殖等特色產(chǎn)業(yè)作為主要發(fā)展方向，并朝著專業(yè)化、規(guī)?；C(jī)械化方向發(fā)展，在此基礎(chǔ)上開放特色產(chǎn)業(yè)園吸引游客觀光和采摘農(nóng)產(chǎn)品，推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。政府加大產(chǎn)業(yè)扶持力度，為特色產(chǎn)業(yè)種植戶提供無息貸款和資金補(bǔ)助，聘請專家培訓(xùn)和實(shí)地指導(dǎo)。此外，村集體所有的自然景觀和人文景觀均可轉(zhuǎn)換為資產(chǎn)，形成獨(dú)特的品牌，帶動當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)發(fā)展，將綠色資源變成綠色“資金”［5］。

3.4 堅(jiān)持科學(xué)立法，建立健全農(nóng)村法制體系

“空心村”大量人口外流，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，為對鄉(xiāng)村治理環(huán)節(jié)各要素、各流程、各階段進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，集中村寨可利用資源實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的愿景和目標(biāo)，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系刻不容緩。并且需要加強(qiáng)村寨內(nèi)部法律知識普及。在村委會設(shè)立一個(gè)普法平臺，每周通過村廣播和村會議有意識地向村民普及法律知識。重點(diǎn)宣傳農(nóng)村銀行存款、保險(xiǎn)購買、土地所有權(quán)、土地轉(zhuǎn)讓權(quán)和房屋拆遷等與農(nóng)民根本利益相關(guān)的法律知識。