洪江市自然保護(hù)地整合優(yōu)化思路探究

舒 勇，彭泰來，趙宇婷，王志海

(1.國(guó)家林業(yè)和草原局中南調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，長(zhǎng)沙 410014；2.中國(guó)電建集團(tuán)中南勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，長(zhǎng)沙 410014)

1982年，湖南省人民政府批準(zhǔn)建立全省首批18個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū)[1]，隨后逐步建立了風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等多種類型的自然保護(hù)地。全省多數(shù)自然保護(hù)地在原國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)上，輻射周邊鄉(xiāng)村集體土地，為保護(hù)野生動(dòng)植物資源、風(fēng)景資源、人文資源、濕地資源、地質(zhì)資源等奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[2-3]。

湖南省共有122個(gè)縣級(jí)行政單位，自然保護(hù)地?cái)?shù)量多達(dá)500余處，部分縣級(jí)單位內(nèi)的自然保護(hù)地類型較廣、數(shù)量較多。但由于受到多頭管理、權(quán)屬不明、邊界不清等因素影響[4]，一些保護(hù)地內(nèi)涉及的永久基本農(nóng)田、成片集體人工商品林、村莊等矛盾沖突和歷史遺留問題尚未得到解決。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱42號(hào)文)，以及自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局印發(fā) 《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》(以下簡(jiǎn)稱71號(hào)函)均對(duì)自然保護(hù)地體系建設(shè)及解決自然保護(hù)地現(xiàn)存問題提出明確要求[5]，2020年9月，《中共湖南省委辦公廳 湖南省人民政府辦公廳印發(fā)<關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的實(shí)施意見>的通知》(湘辦發(fā)〔2020〕18號(hào))，為湖南省自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作提供了政策支持。本文以湖南省洪江市自然保護(hù)地整合優(yōu)化為例，探究縣級(jí)單位自然保護(hù)地整合優(yōu)化思路，為同類型單位自然保護(hù)地整合優(yōu)化提供參考。

1 區(qū)域及保護(hù)地概況

洪江市位于湖南省西南部、沅水上游、云貴高原東部邊緣的雪峰山區(qū)。地勢(shì)受雪峰山脈影響，東南高、西北低；屬中亞熱帶季風(fēng)性濕潤(rùn)氣候區(qū)，四季分明，光熱資源豐富，雨量充沛，且雨熱同步，對(duì)農(nóng)作物生長(zhǎng)有利。但受地形影響，地域差異和垂直差異明顯，氣候類型多種多樣。

根據(jù)洪江市最新土地利用數(shù)據(jù)，洪江市國(guó)土總面積216 874 hm2[6]，有3個(gè)自然保護(hù)地，總面積18 930.56 hm2，占國(guó)土總面積的8.7%。3個(gè)自然保護(hù)地分別為湖南雪峰山國(guó)家森林公園、湖南洪江清江湖國(guó)家濕地公園和洪江雪峰山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)，均參與湖南省保護(hù)地整合優(yōu)化。各保護(hù)地具體情況詳見表1。

表1 自然保護(hù)地現(xiàn)狀表保護(hù)地名稱保護(hù)地類型保護(hù)地級(jí)別主要保護(hù)對(duì)象批復(fù)面積/hm2落圖面積/hm2管理機(jī)構(gòu)設(shè)置湖南雪峰山國(guó)家森林公園森林公園國(guó)家級(jí)中亞熱帶典型性常綠闊葉林北部植被及其森林生態(tài)系統(tǒng)、珍稀動(dòng)物棲息地、保護(hù)價(jià)值較高的景觀資源3 478.13 517.22有湖南洪江清江湖國(guó)家濕地公園濕地公園國(guó)家級(jí)清江湖水體3 032.03 111.83有洪江雪峰山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)自然保護(hù)區(qū)縣級(jí)森林生態(tài)系統(tǒng)12 301.412 301.51無

2 自然保護(hù)地整合優(yōu)化思想及原則

2.1 總體思想

以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)持以生態(tài)文明體制改革為主線，推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，充分發(fā)揮自然保護(hù)地在國(guó)土生態(tài)安全中的主體作用。牢牢把握42號(hào)文和71號(hào)函的文件要求，堅(jiān)持科學(xué)評(píng)估，合理調(diào)整；應(yīng)劃盡劃，應(yīng)保盡保；實(shí)事求是，簡(jiǎn)便易行；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好銜接的原則，解決自然保護(hù)地矛盾沖突顯著的問題。將保護(hù)價(jià)值低的建制城鎮(zhèn)、村屯或人口密集區(qū)域、社區(qū)民生設(shè)施等調(diào)整出自然保護(hù)地范圍。

2.2 基本原則

整合優(yōu)化過程中堅(jiān)持以下基本原則：

1)對(duì)自然保護(hù)地自然屬性和資源價(jià)值、主要矛盾及歷史遺留問題等的評(píng)估論證工作要堅(jiān)持做到科學(xué)、準(zhǔn)確、客觀、公正?？茖W(xué)優(yōu)化自然保護(hù)地邊界和分區(qū)管控，分類有序解決歷史遺留問題，建立布局合理、保護(hù)有力、管理有效、可持續(xù)發(fā)展的自然保護(hù)地體系。

2)將保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性和生物多樣性等放在突出位置，整合優(yōu)化、歸并現(xiàn)有自然保護(hù)地，根據(jù)縣域?qū)嶋H情況補(bǔ)充具有高保護(hù)價(jià)值的空缺區(qū)域和生態(tài)廊道，完善自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)，確保重要自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護(hù)，促進(jìn)人與自然和諧共生。

3)本著對(duì)歷史負(fù)責(zé)的態(tài)度，妥善協(xié)調(diào)處理好保護(hù)與發(fā)展、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)等多重關(guān)系。

3 自然保護(hù)地整合優(yōu)化

3.1 摸底調(diào)查保護(hù)地資源現(xiàn)狀

縣級(jí)單位開展整合優(yōu)化工作，首先要確定縣域內(nèi)自然保護(hù)地矢量范圍與功能分區(qū)，主要方法是收集和整理縣域內(nèi)自然保護(hù)地的批準(zhǔn)建立、晉升及調(diào)整保護(hù)地系列文件、規(guī)劃文本、自然保護(hù)地《科學(xué)考察報(bào)告》及其它專項(xiàng)調(diào)查報(bào)告、申請(qǐng)建立保護(hù)地的《可行性研究報(bào)告》及批復(fù)等相關(guān)材料，以及國(guó)土三調(diào)矢量圖、生態(tài)紅線矢量圖、野生動(dòng)植物資源等相關(guān)矢量數(shù)據(jù)資料。研究保護(hù)地內(nèi)典型生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危保護(hù)動(dòng)植物資源分布情況等，對(duì)縣域自然保護(hù)地范圍內(nèi)的國(guó)土三調(diào)、生態(tài)紅線和森林資源管理“一張圖”數(shù)據(jù)等進(jìn)行科學(xué)分析，確定保護(hù)地內(nèi)土地資源及利用現(xiàn)狀、森林資源現(xiàn)狀等，梳理縣域內(nèi)各保護(hù)地存在的主要矛盾沖突與歷史遺留問題，了解在保護(hù)地內(nèi)生活的居民的訴求，明確接下來的初步整合優(yōu)化方向。

3.2 評(píng)估論證保護(hù)地資源價(jià)值

依據(jù)《湖南省自然保護(hù)地評(píng)估技術(shù)規(guī)范》中自然保護(hù)地自然屬性和生態(tài)價(jià)值的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[7]，對(duì)湖南雪峰山國(guó)家森林公園、湖南洪江清江湖國(guó)家濕地公園、洪江雪峰山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行評(píng)估論證，詳見表2。評(píng)估論證結(jié)果表明，湖南雪峰山國(guó)家森林公園和湖南洪江清江湖國(guó)家濕地公園的自然屬性與生態(tài)價(jià)值分別為57和58分，仍然維持原有的國(guó)家級(jí)，保護(hù)地類型確定為自然公園；洪江雪峰山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)自然屬性與生態(tài)價(jià)值分值為47分，其中自然屬性評(píng)分為31分，不符合晉升為國(guó)家級(jí)或省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的要求，可轉(zhuǎn)成省級(jí)自然公園。

表2 洪江市自然保護(hù)地評(píng)估結(jié)果統(tǒng)計(jì)表保護(hù)地名稱評(píng)估 面積/hm2自然屬性生態(tài)價(jià)值評(píng)估結(jié)果原真性生物多樣性典型性稀有性完整性脆弱性生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)科研觀賞文化分值類型等級(jí)湖南雪峰山國(guó)家森林公園3 517.221244886633357自然公園國(guó)家級(jí)湖南洪江清江湖國(guó)家濕地公園3 111.83488486935358自然公園國(guó)家級(jí)洪江雪峰山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)12 301.51444883335547自然公園省級(jí)

3.3 保護(hù)地內(nèi)存在的主要矛盾沖突

通過系統(tǒng)的摸底調(diào)查和各方面專家評(píng)估論證后，依據(jù)71號(hào)函對(duì)洪江市自然保護(hù)地主要矛盾沖突進(jìn)行分類，其現(xiàn)有主要矛盾沖突為城鎮(zhèn)建成區(qū)、永久基本農(nóng)田、成片集體人工商品林、村莊等四類。洪江市自然保護(hù)地主要矛盾面積統(tǒng)計(jì)，詳見表3。

1)城鎮(zhèn)建成區(qū)：面積0.47 hm2，分布范圍較窄，對(duì)洪江市保護(hù)地管理影響不大。

2)村莊：面積109.24 hm2，主要分布于花園村、羅翁村、翁野村等，村莊對(duì)自然保護(hù)地管理會(huì)造成一定程度的影響，同樣的自然保護(hù)地管理也將在一定程度上影響到村莊內(nèi)村民們的生產(chǎn)生活，保護(hù)地與村莊之間的矛盾相對(duì)明顯。

3)集體人工商品林：面積1 219.52 hm2，此類矛盾面積最大，占矛盾總面積的57.45%，主要分布于蘇寶頂村、羅翁村和翁野村等周邊的杉木人工林。集體人工商品林主要為租賃造林，這部分林木按合同要求到期后可進(jìn)行砍伐銷售，但劃入保護(hù)地后被禁止采伐，林農(nóng)經(jīng)濟(jì)效益受到損失，易引發(fā)相關(guān)訴訟。

4)永久基本農(nóng)田：面積793.6 hm2，占矛盾沖突總面積的37.38%，是保護(hù)地內(nèi)最棘手的歷史遺留問題之一，永久基本農(nóng)田紅線與自然保護(hù)地范圍紅線之間的沖突問題亟待解決，依據(jù)71號(hào)函“位于自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)或?qū)ι鷳B(tài)功能造成明顯影響的永久基本農(nóng)田需逐步退出保護(hù)地，對(duì)生態(tài)功能影響較小的永久基本農(nóng)田原則上可調(diào)出自然保護(hù)地”的原則，需要科學(xué)評(píng)估和論證洪江市保護(hù)地內(nèi)永久基本農(nóng)田對(duì)生態(tài)功能的影響情況。

3.4 妥善解決保護(hù)地歷史遺留問題

為科學(xué)解決自然保護(hù)地中的各類矛盾沖突，依據(jù)中42號(hào)文第四部分第(十六)款以及71號(hào)函第三部分第(二)款和第(三)款。擬調(diào)出地塊32塊，總面積2 169.2 hm2，共調(diào)出矛盾地塊面積1 633 hm2，因矛盾因素調(diào)出的面積占總調(diào)出面積的比例高達(dá)75.28%，其余調(diào)出地塊是為保證保護(hù)地完整性，減少“天窗”，降低破碎化程度，根據(jù)地形地勢(shì)等修邊調(diào)出。調(diào)出地塊均屬于人口密集活動(dòng)區(qū)，主要矛盾為村莊、部分永久基本農(nóng)田和成片集體人工商品林，不利于開展保護(hù)地內(nèi)的保護(hù)管理工作。居民點(diǎn)、農(nóng)田、集體人工商品林在保護(hù)地批準(zhǔn)建立之前多已存在，調(diào)出區(qū)域的現(xiàn)狀植被多為人工杉木林，林分結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，保護(hù)價(jià)值較低。

由于歷史原因，整合優(yōu)化前自然保護(hù)地內(nèi)將部分的行政村劃入了自然保護(hù)地范圍內(nèi)，如羅翁村等，有人口約8 327人，還有村莊建設(shè)用地109.24 hm2、永久基本農(nóng)田793.6 hm2、集體人工商品林1 219.52 hm2。按現(xiàn)有思路整合優(yōu)化后，自然保護(hù)地內(nèi)有人口約為1 458人，有村莊建設(shè)用地33.68 hm2、永久基本農(nóng)田29.14 hm2、集體人工商品林為426.54 hm2，大幅度減少了村莊建設(shè)用地、永久基本農(nóng)田、集體人工商品林和常住人口。通過科學(xué)調(diào)整范圍，將原住居民生產(chǎn)生活區(qū)調(diào)出自然保護(hù)地，釋放出一定的發(fā)展空間，有利于解決民生問題，促進(jìn)自然保護(hù)地與社區(qū)和諧發(fā)展。

4 結(jié)語

1) 按現(xiàn)有思路對(duì)縣級(jí)單位保護(hù)地進(jìn)行整合優(yōu)化，能夠有效解決自然保護(hù)地內(nèi)矛盾沖突嚴(yán)重等問題，為解決縣域內(nèi)保護(hù)與民生之間的矛盾奠定基礎(chǔ)。依據(jù)71號(hào)函第三部分第(七)款，擬將原洪江雪峰山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)化為湖南洪江蘇寶頂省級(jí)森林自然公園，并將矛盾沖突明顯、保護(hù)價(jià)值低的區(qū)域調(diào)整出保護(hù)地范圍，調(diào)整后，優(yōu)化了洪江市自然保護(hù)地體系，做到了應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡保，確保了保護(hù)強(qiáng)度提高、保護(hù)性質(zhì)不改變，完善了全市生態(tài)格局。

2) 確定縣級(jí)單位保護(hù)地中具有高價(jià)值的保護(hù)區(qū)域。洪江市屬于《湖南省生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃(2013—2030)》大湘西山地優(yōu)先保護(hù)區(qū)域中的雪峰山區(qū)域，是中亞熱帶典型常綠闊葉林北部植被。對(duì)縣域內(nèi)保護(hù)地進(jìn)行整合優(yōu)化保障了生態(tài)系統(tǒng)的原真性，加強(qiáng)了生物多樣性的保護(hù)，有益于白頸長(zhǎng)尾雉、云豹等珍稀動(dòng)物，銀杏、南方紅豆杉、鐘萼木等珍稀植物及其重要棲息地的保護(hù)。繼續(xù)保持對(duì)生態(tài)公益林和天然林保護(hù)的力度，可有效預(yù)防沅水兩岸水土流失，降低頻繁人為活動(dòng)對(duì)脆弱生態(tài)系統(tǒng)的干擾。

3) 研究縣級(jí)單位保護(hù)地管理存在的問題并給出相關(guān)建議。原洪江雪峰山縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)未成立專門的管理機(jī)構(gòu)，其工作人員、編制、資金均未落實(shí)，建議在整合優(yōu)化后盡快完善縣域內(nèi)自然保護(hù)地機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)配置和人員編制管理辦法，提高管理效率。