縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付下單位支出管理策略分析

茆春華

（蒙城縣財(cái)政局 國(guó)庫(kù)支付中心，安徽 亳州 233500）

一、前言

2001年，我國(guó)為了解決基層企事業(yè)以及行政單位在支付層面存在的缺陷，確立了以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)，以資金繳撥國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的國(guó)家財(cái)政管理制度改革目標(biāo)，確立了“先支付、后清算”的支付模式。這種制度改革是參考其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在進(jìn)行財(cái)政資金管理時(shí)采用的主要模式，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行本土化的改良形成的，在一定程度上提升了財(cái)政資金收付過(guò)程的透明度，解決了財(cái)政性資金截留、擠占、挪用問(wèn)題，提高了財(cái)政資金的撥付效率，對(duì)防止腐敗、提高預(yù)算編制質(zhì)量，具有非常重要的意義。

二、國(guó)庫(kù)集中支付概述

國(guó)庫(kù)集中支付又被稱為國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，其具體含義是對(duì)政府所有財(cái)政資金進(jìn)行整合，相關(guān)單位支出資金必須經(jīng)過(guò)重重審批。將資金整合到一起意味著政府必須重新建立一個(gè)統(tǒng)一的金融賬戶，而其他支出部門(mén)、支出單位單獨(dú)開(kāi)設(shè)的資金賬戶必須取消。在國(guó)庫(kù)集中支付這一財(cái)政支出方式的影響下，可以直接從國(guó)庫(kù)統(tǒng)一賬戶中將各部門(mén)各單位的支出撥付給實(shí)際商品、服務(wù)提供者，取消了相關(guān)單位單獨(dú)進(jìn)行支付的環(huán)節(jié)，極大地提升了資金調(diào)配的靈活性以及資金支付的安全性。

三、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的作用

（一）提升財(cái)政支出的透明度

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度能夠堵塞支出漏洞。具體而言，國(guó)庫(kù)集中支付制度取消了原本由各單位單獨(dú)負(fù)責(zé)的支付賬戶，改由國(guó)家設(shè)立單獨(dú)賬戶對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)一支配。這種方式能夠?qū)⒏鲉挝坏馁Y金使用情況全面置于財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)一掌控之下，保證財(cái)政支出的透明性與規(guī)范性，提升在財(cái)政支出過(guò)程中進(jìn)行違紀(jì)違法行為的操作難度，滿足反腐倡廉政策的相關(guān)需求［1］。

（二）節(jié)約財(cái)政資金

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度能夠提高財(cái)政部門(mén)的資金調(diào)度能力，進(jìn)而節(jié)約財(cái)政資金。具體而言，集中支付制度能夠減少資金占用，提升資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率，增強(qiáng)財(cái)政部門(mén)調(diào)度資金的靈活性，減少傳統(tǒng)支付制度過(guò)程中需要的財(cái)務(wù)人員數(shù)量，從而節(jié)省財(cái)政資金，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。

（三）強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控能力

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度能夠增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力。具體而言，國(guó)庫(kù)集中支付制度將大量資金統(tǒng)一交由財(cái)政部門(mén)處理，有利于國(guó)家對(duì)財(cái)政資金消耗及使用情況進(jìn)行把握，從而提升國(guó)家財(cái)經(jīng)貨幣政策制定的科學(xué)性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的宏觀經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)。

四、當(dāng)前國(guó)庫(kù)支付制度背景下單位支出管理過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

（一）預(yù)算編制不科學(xué)

預(yù)算編制不科學(xué)是當(dāng)前部分單位在國(guó)庫(kù)支付制度背景下支出管理存在的主要問(wèn)題。首先，預(yù)算單位編制的預(yù)算通常欠缺一定的科學(xué)性與完整性。一些部門(mén)、單位在編制預(yù)算時(shí)，想盡辦法多要錢(qián)，找各種理由多要錢(qián)，與其實(shí)際支出需要不相符。而財(cái)政部門(mén)很難根據(jù)這種低質(zhì)量的預(yù)算編制進(jìn)行款項(xiàng)撥付，在實(shí)踐中難以滿足行政事業(yè)單位的資金需求。其次，相關(guān)單位編制的預(yù)算指標(biāo)項(xiàng)目不夠細(xì)化與具體化，在這種情況下，為了保證財(cái)政安全，受理與支付活動(dòng)的流暢性自然也會(huì)受到影響。此外，這也給不法分子違規(guī)支付提供了一定的操作空間，不利于國(guó)家相關(guān)單位對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管［2］。

（二）支出主體責(zé)任不清

預(yù)算單位發(fā)出支付申請(qǐng)時(shí)，財(cái)政部門(mén)要通過(guò)一體化管理平臺(tái)對(duì)單位的支付申請(qǐng)進(jìn)行審核。審核通過(guò)后，再通過(guò)商業(yè)銀行將財(cái)政資金支付給商品、勞務(wù)的供應(yīng)商。在這一支付過(guò)程中，若出現(xiàn)問(wèn)題，單位會(huì)把責(zé)任推給財(cái)政部門(mén)，認(rèn)為財(cái)政部門(mén)已經(jīng)審核了。而財(cái)政部門(mén)難以對(duì)預(yù)算單位的所有支出都進(jìn)行詳細(xì)的審核，不能保證每筆支出的正確性，易出現(xiàn)責(zé)任不清、支出責(zé)任主體不明的問(wèn)題。

（三）陳舊的財(cái)政立法無(wú)法指導(dǎo)當(dāng)前單位支付實(shí)踐

陳舊的財(cái)政立法并不能夠指導(dǎo)當(dāng)前單位進(jìn)行支付活動(dòng)。具體而言，在新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，進(jìn)行國(guó)庫(kù)集中支付改革需要有完善的法律體系、會(huì)計(jì)制度等因素作為保障。但是，當(dāng)前我國(guó)相關(guān)單位在支付管理的過(guò)程中主要依據(jù)的法律條文均是于2000年之前公布的，其時(shí)效性較差，具體包括1995年頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》以及1986年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》等。這些法律條文不僅比較老舊，其具體內(nèi)容也普遍偏向于理論指導(dǎo)層面，并沒(méi)有較多的具體實(shí)施策略，在實(shí)踐中的可操作性不強(qiáng)，無(wú)法指導(dǎo)當(dāng)前單位進(jìn)行支付實(shí)踐。例如，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》對(duì)國(guó)庫(kù)的概念以及部分相關(guān)制度的規(guī)定已經(jīng)明顯與當(dāng)前時(shí)代脫節(jié)，必須重新修訂，以滿足相關(guān)單位的實(shí)踐需求［3］。

（四）財(cái)政資金與非財(cái)政資金混合使用

部分單位，尤其是事業(yè)單位，由于需要進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)獲取一定的資金收益，一般都會(huì)設(shè)置獨(dú)立的存款賬戶，除此之外，國(guó)庫(kù)授權(quán)支付零余額賬戶也可以實(shí)現(xiàn)資金取現(xiàn)的目的。在這種情況下，單位內(nèi)部很容易出現(xiàn)資金混同的情況，不利于政府相關(guān)單位對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。

（五）復(fù)雜的手續(xù)容易消耗大量人力、時(shí)間成本

國(guó)庫(kù)支付制度是保證國(guó)家財(cái)政安全的重要制度，管理比較嚴(yán)格。因此，相關(guān)單位在支付過(guò)程中，要向國(guó)家有關(guān)單位出示發(fā)票、合同等材料，并經(jīng)過(guò)重重審核。此外，國(guó)庫(kù)授權(quán)支付需要單位用款計(jì)劃獲得批復(fù)后才能實(shí)現(xiàn)，相關(guān)單位必須派出專門(mén)人員到財(cái)政部門(mén)進(jìn)行多次現(xiàn)場(chǎng)辦理，這會(huì)在一定程度上消耗單位的人力、時(shí)間成本。

五、優(yōu)化當(dāng)前國(guó)庫(kù)支付制度背景下單位支出管理策略的具體措施

（一）提高預(yù)算編制的科學(xué)性

針對(duì)預(yù)算制定方面的問(wèn)題，預(yù)算單位建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算、評(píng)價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度。做到收入合法合規(guī)，內(nèi)容全面完整，數(shù)字真實(shí)準(zhǔn)確。支出與其履行職能需要相適應(yīng)，支出范圍及開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)合法合規(guī)等，以提高預(yù)算的科學(xué)性、完整性、準(zhǔn)確性。

（二）加強(qiáng)預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算工作

針對(duì)編制預(yù)算難度較大的問(wèn)題，相關(guān)單位應(yīng)該通過(guò)以下措施加強(qiáng)預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算工作，進(jìn)而提升預(yù)算管理的科學(xué)性。首先，財(cái)政部門(mén)應(yīng)該對(duì)預(yù)算單位的會(huì)計(jì)核算科目進(jìn)行審核，確保其具體收支內(nèi)容更加清晰、明確。其次，上級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)該結(jié)合國(guó)家對(duì)會(huì)計(jì)以及預(yù)算科目設(shè)置的相關(guān)要求，對(duì)會(huì)計(jì)核算科目進(jìn)行統(tǒng)一，進(jìn)而提升預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算工作的規(guī)范性與科學(xué)性。

（三）依法推進(jìn)國(guó)庫(kù)制度改革

對(duì)單位基本的、日常的支出，要通過(guò)信息系統(tǒng)提出支付申請(qǐng)，通過(guò)平臺(tái)送審，國(guó)庫(kù)支付中心受理后，及時(shí)發(fā)送商業(yè)銀行，將款項(xiàng)打給商品、服務(wù)的供應(yīng)商。對(duì)金額較大的項(xiàng)目支出和政府采購(gòu)項(xiàng)目，國(guó)庫(kù)支付部門(mén)要嚴(yán)格審核、把關(guān)，不僅要在網(wǎng)上審核，還需要單位配合提供必要的支出手續(xù)及紙質(zhì)材料，保證資金支出的安全性、正確性。要強(qiáng)化預(yù)算單位的支出主體責(zé)任，加強(qiáng)預(yù)算單位支出審核，對(duì)單位支出的真實(shí)性、合法性、手續(xù)是否齊全等進(jìn)行審核，以避免出現(xiàn)預(yù)算單位和財(cái)政部門(mén)互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象。同時(shí)，在網(wǎng)上進(jìn)行申報(bào)審批，不僅能減少大量人力、時(shí)間資源的消耗，還能夠進(jìn)一步提升相關(guān)單位申報(bào)支付的效率。

（四）擴(kuò)大財(cái)政直接支付范圍

針對(duì)實(shí)踐過(guò)程中存在的資金混合使用風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)單位應(yīng)該采取擴(kuò)大財(cái)政直接支付范圍、強(qiáng)化監(jiān)督的方式進(jìn)行處理。具體而言，財(cái)政國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付制度能夠使國(guó)家對(duì)財(cái)政支出的整體流程實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)控，進(jìn)而提升資金使用的安全性，降低操作過(guò)程中的各種資金使用風(fēng)險(xiǎn)。因此，資金混合使用風(fēng)險(xiǎn)只能通過(guò)提升財(cái)政直接支付在國(guó)庫(kù)支付中的比例進(jìn)行解決，還要適當(dāng)加大監(jiān)管力度，避免資金挪用及腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

六、結(jié)語(yǔ)

國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付制度能夠在一定程度上提升財(cái)政資金使用的安全性，具有堵塞支出漏洞、節(jié)約財(cái)政資金、強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控能力等優(yōu)勢(shì)，但是在實(shí)踐中，部分單位普遍存在傳統(tǒng)體制遺留而導(dǎo)致的諸多問(wèn)題。針對(duì)這些缺陷，相關(guān)單位應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際情況，以本文所提出的意見(jiàn)為參考，最終采取適當(dāng)方式對(duì)內(nèi)部制度進(jìn)行改善，在一定程度上優(yōu)化我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付制度的應(yīng)用效果。