轉(zhuǎn)型之道：莫里斯總督制的建立與影響

蘇 聰，石 旭

(貴州師范大學(xué) 歷史與政治學(xué)院，貴州 貴陽 550001)

莫里斯統(tǒng)治的二十年被視為早期拜占庭的最后階段，此后帝國從危機(jī)中進(jìn)入一個完全不同的階段，逐漸擺脫自“三世紀(jì)危機(jī)”以來的不利局面，向中期拜占庭邁進(jìn)。莫里斯的統(tǒng)治是早期拜占庭國家向中期拜占庭國家過渡和轉(zhuǎn)型的重要時期，他在任內(nèi)所推行的行政和軍事領(lǐng)域的改革對當(dāng)時或后世產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，其中最重要的改革為在意大利和北非推行的總督制，它奠定了中期拜占庭的基本制度軍區(qū)制的基礎(chǔ)，這一改革措施表明莫里斯意識到自晚期羅馬時代延續(xù)至早期拜占庭的政治遺產(chǎn)不符合時代需求，他必須推動國家向更能適應(yīng)時代要求的方向轉(zhuǎn)型。

總督制受到研究晚期羅馬帝國、古代晚期與早期拜占庭的學(xué)者的重視，諸如布瑞、查爾斯·迪爾、瓦西列夫、奧斯特洛格爾斯基、康納特、弗蘭茲思卡等，他們進(jìn)行了卓有成效的研究。布瑞在研究中首次注意到總督制建立的重要作用，考證了“總督”的內(nèi)涵；[1]奧斯特洛格爾斯基認(rèn)為總督區(qū)是地方管理機(jī)構(gòu)軍事化的發(fā)展方向，為國家轉(zhuǎn)型提供一種選擇路徑；[2]查爾斯·迪爾細(xì)致探究了總督制的起源與運行，對北非與意大利總督區(qū)的運行環(huán)境進(jìn)行對比分析，認(rèn)為軍政合一管理效能的提升并不必然導(dǎo)致民眾的認(rèn)同與地方治理的有效性，在轉(zhuǎn)型時期國家需要加強(qiáng)地方的文化建設(shè)；[3]弗蘭茲思卡的研究則著重分析總督制的起源與影響，認(rèn)為總督制來源于羅馬的政治傳統(tǒng)、哥特的治理體系與地方實踐的需要。[4]本文以帝國治理模式的轉(zhuǎn)型為主要切入點，探討總督制的歷史背景，考證該項制度是否為莫里斯所創(chuàng)建，并進(jìn)一步勾勒總督區(qū)內(nèi)的政治與經(jīng)濟(jì)生活圖景。

一、查士丁尼時期的“軍政合權(quán)”

為了理解莫里斯統(tǒng)治期間帝國行政管理的特征，首先要注意這一時期管理制度上的變化，即建立拉文納和迦太基總督區(qū)。首先追溯一下自查士丁尼征服西部以來北非和意大利的情況，以便了解自查士丁尼時代以來帝國的管理究竟發(fā)生了哪些變化，進(jìn)而合理地評價其重要性。

早期拜占庭時期，國家在地方治理上實行嚴(yán)格的軍政分權(quán)制，查士丁尼上臺以后，對戴克里先和君士坦丁所確定的軍政嚴(yán)格分權(quán)的制度做了一些調(diào)整，使之適應(yīng)各地區(qū)出現(xiàn)的新形勢。他首先撤銷了政區(qū)這一行政建制，以便中央集權(quán)管理。這一舉措是為了應(yīng)對邊境地區(qū)蠻族威脅和加強(qiáng)皇權(quán)對地方的控制，對莫里斯皇帝在意大利和北非正式實行總督制奠定了基礎(chǔ)。534年貝利撒留率領(lǐng)軍隊征服北非汪達(dá)爾王國，隨后查士丁尼皇帝發(fā)布命令，確立帝國在該地區(qū)的行政管轄與治理體系，“新建非洲大政區(qū)，設(shè)立大政區(qū)總督，首任大政區(qū)總督為阿切勞斯”；貝利撒留則被任命為“東方大區(qū)將軍”[5]10。前者負(fù)責(zé)行政事務(wù)，后者負(fù)責(zé)保衛(wèi)非洲大區(qū)的安全。非洲大區(qū)總督與東方大區(qū)和伊利里亞大區(qū)總督的地位和權(quán)力是一樣的，負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)的行政司法事務(wù)，其官邸坐落在迦太基最繁華的地區(qū)。非洲大區(qū)行政機(jī)構(gòu)擁有約四百名行政人員，他們分屬在不同的民事和軍事部門，其下屬官員大體可以分為行政司法事務(wù)官吏和財政官吏兩大類，大政區(qū)總督制始于君士坦丁大帝的改革，他廢止了戴克里先時期的四帝共治制度，在行省—政區(qū)管理結(jié)構(gòu)之上，設(shè)立了大政區(qū)制度，大政區(qū)總督也由此成為皇權(quán)在地方上的最高代表。[5]13據(jù)《查士丁尼法典》記載，查士丁尼不止一次告誡非洲大區(qū)總督要誠實地履行身上所肩負(fù)的重要責(zé)任，不要玩忽職守和貪婪奢靡。他認(rèn)為，“如果羅馬的官員能秉行公義，善待民眾，那么上帝也會由此高興，長時間在野蠻人殘暴統(tǒng)治下的民眾也終將得到自由”[5]15。此外，《查士丁尼法典》還規(guī)定駐守非洲官員的薪酬待遇和升遷路徑，明確了不同官員級別的薪酬待遇。

在軍事建制方面，貝利撒留大區(qū)將軍之下，組建了若干戰(zhàn)區(qū)，戰(zhàn)區(qū)軍事首腦由邊防長官擔(dān)任，戰(zhàn)區(qū)由若干兵團(tuán)組成。軍情傳遞的路徑是這樣的：兵團(tuán)指揮將軍情傳遞至邊防長官，邊防長官上報至大區(qū)將軍。[6]263普羅柯比在《建筑》中詳細(xì)記載了軍事設(shè)施的分布和修筑過程，他還要求軍隊加強(qiáng)軍事訓(xùn)練，嚴(yán)防死守，邊防士兵需要一邊從事軍事防御，一邊耕作土地，將耕種的糧食用于日后戰(zhàn)爭的需要。從理論上說，邊防軍隊無須依靠外來補(bǔ)給便可供應(yīng)軍隊后勤。在加強(qiáng)軍隊紀(jì)律方面，也有諸多立法措施，諸如“邊防軍隊的各級將士必須嚴(yán)守自己的領(lǐng)地，不得隨意向外拓展”，“軍事長官們必須讓士兵們時刻保持備戰(zhàn)的姿態(tài)，使他們經(jīng)常處于嚴(yán)格的軍事訓(xùn)練當(dāng)中”，“軍事長官們要經(jīng)常清查士兵的人數(shù)，防止士兵逃亡或外出掙錢”等。[5]20當(dāng)貝利撒留向軍隊公布了這些查士丁尼指令之后，他回到了君士坦丁堡。在他離開之后，很多軍事長官齊聚大區(qū)將軍官邸，他們希望改變發(fā)布的法令，制定新的條款，即政府有責(zé)任供養(yǎng)軍隊，向他們支付軍費和提供后勤補(bǔ)給。

從以上指令中我們大致可以明晰查士丁尼治理非洲的初衷，他希望建立大政區(qū)總督與將軍軍政分權(quán)治理的體制，通過種種努力恢復(fù)昔日羅馬帝國的榮光，使其臣民恢復(fù)古老的生活方式，沒有任何證據(jù)表明查士丁尼試圖改變昔日國家對非洲的治理方式。然而，新設(shè)的非洲大區(qū)面臨的形勢并不樂觀，與此同時，東方波斯戰(zhàn)局僵持不下，貝利撒留被派往東方戰(zhàn)場，此后摩爾人掀起日趨嚴(yán)重的反叛。查士丁尼于是派遣貝利撒留的部將所羅門前往非洲，擔(dān)任非洲大區(qū)將軍。[7]284在大敵當(dāng)前的情況下，查士丁尼不得不調(diào)整對非洲的治理政策，實行軍政合權(quán)的行政體制。所羅門被賦予擁有大政區(qū)總督的職權(quán)，加上他此前擁有的軍事權(quán)力，現(xiàn)在他集軍政大權(quán)于一身。這是帝國境內(nèi)首次實行軍政合權(quán)，此舉為提升行政與軍事領(lǐng)域內(nèi)的運行效率、迅速調(diào)動資源以應(yīng)對摩爾人的反叛提供了制度保障。

中央政府通過細(xì)化地方政府層級、削弱行省長官權(quán)力的方式來加強(qiáng)對意大利的統(tǒng)治。查士丁尼希望由民眾選舉出來的行省長官忠誠、可靠地履行自身職責(zé)，避免徇私枉法，使中央政府的政策在地方得以順利實施。查士丁尼希冀教會作為獨立的第三方可以發(fā)揮監(jiān)督地方政府的責(zé)任，但由于國家形勢的復(fù)雜，這類政策一直停留在商討的層面。除了法律典籍，在其他的文獻(xiàn)中仍然可以看到查士丁尼尋求為國家奉獻(xiàn)的第三方或者個人的努力，旨在抑制地方政府權(quán)力，擴(kuò)大中央政府的權(quán)威。

然而因為根據(jù)文獻(xiàn)記載，自從584年以來，在意大利出現(xiàn)了“總督”，地方行政長官也不是由選舉產(chǎn)生。568年，查士丁二世試圖在意大利恢復(fù)選舉官員的做法，但是他最終失敗了，因為捐官傭金制度已經(jīng)在整個羅馬世界得到推行。[8]執(zhí)事保羅的作品中有一段關(guān)于納爾西斯的記載，查士丁二世統(tǒng)治時期，索菲亞皇后派人給納爾西斯送去一根金色的紡紗桿，暗示年邁的納爾西斯不適合繼續(xù)擔(dān)任行政職務(wù)，應(yīng)該告老還鄉(xiāng)，紡紗種地。據(jù)說納爾西斯果真決定告老還鄉(xiāng)，他于568年從意大利大區(qū)總督的職位上退下來，回到羅馬，卒于573年，據(jù)此推算，他統(tǒng)治意大利長達(dá)十多年。[9]納爾西斯這個大政區(qū)總督在意大利行使的是總督之實，但缺乏“exarch”這樣一個名稱。因此，帝國在非洲和意大利實行的大政區(qū)總督主導(dǎo)的軍政合權(quán)體制為莫里斯時期推行的總督制改革奠定了重要基礎(chǔ)，

二、總督區(qū)的建立與運行

第一次出現(xiàn)“拉文納總督”字眼的文獻(xiàn)記載是在584年羅馬大主教貝拉吉烏斯二世的一封書信中，而“迦太基總督”則出現(xiàn)在591年的歷史文獻(xiàn)中。關(guān)于總督制由哪位皇帝創(chuàng)建，學(xué)術(shù)界已基本達(dá)成一致，認(rèn)為總督制由6世紀(jì)末期的莫里斯皇帝分別在拉文納和迦太基創(chuàng)建?？偠街频暮诵氖穷I(lǐng)有兵權(quán)的總督統(tǒng)領(lǐng)地方行政官員，使地方官服從總督的權(quán)力，行政官員必須為軍隊的行動提供一切便利，以便在戰(zhàn)爭時期減少指令傳達(dá)環(huán)節(jié)、提供行政運行效率。相比查士丁尼時期的軍政合權(quán)制，其區(qū)別在于總督制是軍事權(quán)與行政權(quán)分置，由總督與行政長官分別擔(dān)任，然職位上略有高低之分，由總督來統(tǒng)領(lǐng)管轄地方行政事務(wù)，而軍政合權(quán)則是地方軍政職責(zé)與權(quán)力合在大政區(qū)總督一人身上，由大政區(qū)總督行使地方軍政管轄權(quán)力。

記錄總督制的主要文獻(xiàn)是《格里高利書信集》和執(zhí)事保羅《倫巴德人的歷史》，前者記載了羅馬大主教格里高利與拜占庭莫里斯皇帝的書信交往，雙方談?wù)撛谝獯罄捅狈切陆鼘嵤┑目偠街频囊恍┲匾獑栴}，比如如何界定總督的權(quán)力范圍、總督是否對教會具有管轄權(quán)以及總督與教會之間的關(guān)系等。后者在記述倫巴德人對意大利北部威脅的同時，也關(guān)注到了拉文納總督區(qū)內(nèi)的行政治理和社會生活，然而著墨并不多。除此以外，塞奧非拉克特·西摩卡塔的《歷史》為我們提供了重要線索，該文獻(xiàn)主要記述莫里斯時期國家的軍政要務(wù)，理應(yīng)對莫里斯創(chuàng)建的總督制有所述及，然而，在這部作品中卻沒有留下“總督”的蛛絲馬跡?！稓v史》中記述了伊拉克略皇帝的父親在軍事上的豐功偉績，后被擢升為迦太基的軍事長官，但他的頭銜沒有被冠以“總督”。然而很多史書上都記錄了610年迦太基“總督”小伊拉克略從北非起事，一舉推翻?？ㄋ沟慕y(tǒng)治，建立伊拉克略王朝。

莫里斯皇帝于584年和591年分別創(chuàng)建拉文納和迦太基總督區(qū)，它的興起不僅根植于晚期羅馬帝國地方政治治理的傳統(tǒng)，同時也結(jié)合東哥特王國與汪達(dá)爾王國逐漸形成的“蠻族”治理軍事化的因素，在倫巴德人和摩爾人等“蠻族”侵襲浪潮肆虐的情況下，帝國首先在意大利和北非實行軍政合一的總督制改革。莫里斯時期建立的總督區(qū)是建立在此前意大利所實行的大政區(qū)總督制的基礎(chǔ)上，自晚期羅馬帝國直至哥特人統(tǒng)治，意大利始終實行大政區(qū)總督制。然而，莫里斯時期總督的權(quán)力與職責(zé)范圍類似于一種戰(zhàn)時軍事體制。這一制度的核心在于行政司法權(quán)與軍事權(quán)的合并，然而這種合并并不意味著直接取締行政官員，行政官員仍與軍事管理者同時存在，只是在軍事總督下工作，后來，行政官員才似乎被軍事官員所取代。[6]272

而東哥特首領(lǐng)塞奧多里克被拜占庭中央政府任命為“高級軍事長官”，后來又從元老院獲得“貴族“頭銜，拜占庭皇帝在此后不久雙方的通信往來中稱呼東哥特首領(lǐng)為“王”。顯然，東哥特是拜占庭的附屬政權(quán)。自此以后，東哥特“王”具有軍政合一的權(quán)力，對拜占庭的依附僅是形式上的，東哥特在意大利的統(tǒng)治自成體系，其政治和經(jīng)濟(jì)中心在意大利中北部，對南部拉文納地區(qū)統(tǒng)治薄弱，拉文納與拜占庭的聯(lián)系趨于緊密。自查士丁尼統(tǒng)治以來，哥特人則試圖與君士坦丁堡恢復(fù)先前的密切關(guān)系，國王托提拉希冀憑借其在軍事上取得的成功使他有資本與拜占庭皇帝達(dá)成協(xié)議，使皇帝同意四處飄散的哥特人余部定居在意大利，[7]334但是他的計劃最終落空了，查士丁尼在新頒布的法令中規(guī)定，從塞奧達(dá)哈德以后的東哥特繼位者所制定的法律一概無效。在查士丁尼皇帝看來，“從維蒂吉斯到德亞的東哥特王國都是暴君統(tǒng)治，是未經(jīng)拜占庭授權(quán)的非法統(tǒng)治”[5]101。

拜占庭帝國征服意大利之后，他們發(fā)現(xiàn)此前東哥特人在拉文納的影響較小，而羅馬帝國的大一統(tǒng)觀念已然深入人心。于是查士丁尼決定將帝國在意大利的行政中心建立在拉文納。行政長官不是由選舉產(chǎn)生，而是由皇帝任命，他甚至可以不是意大利人，但是由皇帝任命的拉文納行政長官與中央的關(guān)系并不比哥特國王密切多少。自568年納爾西斯征服東哥特以來，拜占庭人優(yōu)先考慮的是如何穩(wěn)定意大利政局與保持社會的持續(xù)發(fā)展，而當(dāng)時倫巴德人盤踞意大利北部地區(qū)，對帝國新收復(fù)地區(qū)形成威懾之勢，至莫里斯時期，倫巴德人的威脅愈發(fā)嚴(yán)重。此外，羅馬教會的受困及尋求中央政府的幫助和法蘭克人要求結(jié)盟等因素共同促使莫里斯皇帝在拉文納首先推行總督制。

莫里斯在意大利推行軍政權(quán)力合一的總督制，繼承了戴克里先時代以來的帝國治理傳統(tǒng)，在四帝共治基礎(chǔ)上形成的大政區(qū)總督制一直是地方行政治理的有效手段，莫里斯借鑒了大政區(qū)總督制的合理要素，結(jié)合哥特人軍事專制化統(tǒng)治的特點，并在此基礎(chǔ)上有所調(diào)整。6世紀(jì)末期形成的總督制吸取了這一經(jīng)驗教訓(xùn)，使總督不僅具有貴族頭銜，而且相比此前的大政區(qū)總督，其地位與權(quán)力有所提升，此舉旨在應(yīng)對復(fù)雜的軍事局面，以利于總督調(diào)集一切資源來投入作戰(zhàn)。[10]然而，實行總督制也有不利的一面，位高權(quán)重的總督有時候會制定符合自身或地區(qū)利益的政策，而這與國家的整體利益不符，總督作為皇帝權(quán)力在地方的代表，在他的轄區(qū)行使皇帝所鐘愛的皇帝教權(quán)主義原則，這一原則表現(xiàn)在諸如作為最高權(quán)威對總督區(qū)內(nèi)的宗教事務(wù)進(jìn)行干預(yù)或仲裁。[6]273

在非洲，迦太基總督區(qū)于591年被正式確立，改變了以往大政區(qū)的治理方式，將軍政權(quán)力合于總督一人身上。首任總督為潘塔利奧，其建立原則與拉文納相同，也得到了拉文納總督那樣的無限權(quán)力，總督被賦予皇家的榮耀。坐落于迦太基的總督宮殿被視為是神圣的，稱作“圣宮”。軍事事務(wù)、行政統(tǒng)治、司法、財政與宗教事務(wù)都處于總督的全面控制下。[11]在非洲的總督區(qū)，由于其面對侵?jǐn)_的摩爾人實力不甚雄厚，拜占庭軍隊能較好地保衛(wèi)領(lǐng)土的安全，且總督們是由莫里斯慎重選任的，他們在治理這塊土地時表現(xiàn)得經(jīng)驗豐富和充滿活力，他們成功地抵抗了當(dāng)?shù)赝林倪M(jìn)攻，保護(hù)了這片土地。

在政治上，總督區(qū)內(nèi)實行一定的“自治”，總督在所轄區(qū)域內(nèi)擁有軍事、行政、司法與宗教管轄權(quán)，然而，中央政策在總督區(qū)的實行仍是持續(xù)和高效的，這表明莫里斯時期延續(xù)了查士丁尼所確立的皇權(quán)“至尊權(quán)”，盡管允許總督擁有一定的自治權(quán)，但從總體上卻不能與中央政府相背離。

晚期羅馬時期，由于秉承圣彼得所建立教會的傳統(tǒng)，羅馬教會的地位一直較高，然而隨著拜占庭帝國確立以及帝國的政治重心轉(zhuǎn)移，代表中央權(quán)威的君士坦丁堡教會的地位逐漸提升，尤其查士丁尼確立皇權(quán)在與教會的關(guān)系上所享有的“至尊權(quán)”，這一方面保障了中央權(quán)力的集中，另一方面也有利于代表中央宗教權(quán)威的君士坦丁堡教會的權(quán)力日益凸顯，在五大教區(qū)中，君士坦丁堡教會儼然與羅馬教會形成分庭抗禮之勢。至莫里斯時期，雙方圍繞“普世教權(quán)”的問題展開了激烈爭辯。羅馬大主教格里高列一世反對君士坦丁堡牧首采用“普世教會”的稱呼，在一封致莫里斯的信中，格里高列指責(zé)君士坦丁堡牧首約翰四世太驕傲自大，控告后者企圖用“普世教會”的稱呼來凌駕于皇權(quán)之上。當(dāng)然，格里高利沒有贏得莫里斯的支持，為此他曾一度停止向君士坦丁堡派駐使節(jié)。當(dāng)602年君士坦丁堡發(fā)生了反對莫里斯的起義時，格里高列給新皇帝寫了一封頌詞，希望獲得?？ㄋ沟闹С?。福卡斯顯然十分高興，因為隨后他就禁止君士坦丁堡牧首有“普世的”頭銜，并宣布羅馬主教為所有教會的領(lǐng)袖。在?？ㄋ菇y(tǒng)治期間，與羅馬的關(guān)系以他對羅馬教宗的服從為前提，雙方關(guān)系維持著友好、和平的狀態(tài)。為了紀(jì)念這段友好關(guān)系，拉文納總督在羅馬議會廣場豎立了一個石柱，上面鐫刻有頌揚?？ㄋ沟你懳?。[6]271顯然，在宗教問題上，拉文納總督與羅馬大主教的立場保持一致，即都是為了維護(hù)帝國西部的宗教和政治利益。

三、總督制的影響

莫里斯時期推行總督制改革是順應(yīng)當(dāng)時國家面臨的內(nèi)部和外部情勢的必然舉措，其改革的核心要義在于加強(qiáng)地方軍政要員權(quán)力的集中，由過去的“軍政分權(quán)”到逐漸的“軍政合一”，從長期來看，這種集中權(quán)力勢必會造成地方分離勢力的壯大。然而從當(dāng)時的國家層面來看，首要的問題是解決外來侵襲來臨時如何迅速、集中地調(diào)集一切資源來應(yīng)對，以及如何通過賦予軍事將領(lǐng)更大的權(quán)力來靈活、機(jī)動發(fā)揮戰(zhàn)爭事務(wù)主導(dǎo)權(quán)。莫里斯皇帝深知軍事將領(lǐng)權(quán)力加大的利弊得失，在充分權(quán)衡利弊之后，他通過派遣親信執(zhí)掌帥印、加強(qiáng)督查等方式來克服這一制度的弊端，使這一制度的良好效應(yīng)逐漸顯示出來，國家也逐漸從危機(jī)中走出來，進(jìn)入相對安定的局面。

總督區(qū)的建立，反映了拜占庭行政體制的改革日益朝著軍事化的道路發(fā)展?？偠街频膶嵭?，把地方行政官員的權(quán)力置于軍事指揮官之下，加強(qiáng)了國家的軍事力量和應(yīng)付緊急情況的戰(zhàn)斗力。610年，正是來自北非總督區(qū)的伊拉克略，應(yīng)元老院要求從地中海西部進(jìn)入君士坦丁堡，鎮(zhèn)壓了福卡斯軍人暴動政權(quán)，建立了伊拉克略王朝。此后不久，普及全帝國的軍區(qū)制改革就開始了。波斯戰(zhàn)爭之后，為了對阿拉伯人、斯拉夫人的進(jìn)攻予以有力反擊，拜占庭先后在小亞細(xì)亞、西亞和巴爾干地區(qū)建立了軍區(qū)制，將這些地區(qū)建成由軍事首領(lǐng)統(tǒng)帥的大區(qū)，實現(xiàn)了帝國的軍事化。在各軍區(qū)內(nèi)的駐軍，不僅是保衛(wèi)國家的戰(zhàn)士，也是建設(shè)國家的勞動者。政府將他們駐扎區(qū)內(nèi)的土地劃分為一塊塊的份地，分給該軍團(tuán)的士兵們，將這些士兵變成軍事小土地所有者。這一制度的形成和推行是伊拉克略王朝時期拜占庭國家進(jìn)行的最重要改革，為以后帝國數(shù)百年的中興奠定了重要的基礎(chǔ)。因此，總督制作為軍區(qū)制的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，為拜占庭國家從早期向中期的轉(zhuǎn)型與發(fā)展確立了方向，奠定了基調(diào)。

四、結(jié)語

拜占庭帝國政府管理體制的變革是與皇帝權(quán)力專制獨裁化發(fā)展過程相一致的，這類改革試圖為保衛(wèi)帝國和管理內(nèi)政提供多種手段，同時還力圖將各種各樣不同因素結(jié)合起來，形成一個統(tǒng)一的帝國，為此目的，就要建立一套龐大的官僚機(jī)構(gòu)，以便能夠控制帝國的所有細(xì)枝末節(jié)。拜占庭政治體制的核心是皇權(quán)，任何政治體制改革的目的都在于更有效地貫徹皇帝的意旨。拜占庭政府體制的持久原則首先由戴克里先和君士坦丁所奠定下來，在龐大的帝國內(nèi)劃分為大政區(qū)、政區(qū)、行省等三級行政序列。這三級序列后經(jīng)查士丁尼改革后最大的變化在于在大政區(qū)一級實行軍政合權(quán)，然而軍政合權(quán)制并不能完全解決國家的邊患危機(jī)，繼而莫里斯在軍政合權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實行總督制，伊拉克略繼而在總督制的基礎(chǔ)上略有調(diào)整，在帝國更廣大區(qū)域?qū)嵭熊妳^(qū)制。促使這一系列行政體制變革的關(guān)鍵因素是帝國所面臨的持久的、此前從未緩解的外部壓力，它迫使國家建立龐大的官僚機(jī)構(gòu)，以便持續(xù)保持對帝國全部資源的利用，并在邊疆地區(qū)通過“放權(quán)”的方式使地方長官隨時調(diào)動一切資源來應(yīng)對外部戰(zhàn)爭壓力。這一舉措緩解了帝國的外部壓力，使國內(nèi)在較長的時間內(nèi)保持安定的局面，有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會發(fā)展，然而，無論是總督制抑或軍區(qū)制，其核心要素在于軍政合權(quán)，倘若國家缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，地方的“總督”或“將軍”勢必會逐漸壯大自身的力量，與中央政府形成分庭抗禮之勢，到馬其頓王朝后期，軍區(qū)制的消極影響逐漸顯露出來，中央政府開始制定保護(hù)小農(nóng)、打擊大地主的政策，此后的拜占庭外來威脅的程度有所減弱，但內(nèi)部大地主、大軍事官僚的勢力日趨上升，他們與中央官僚圍繞最高權(quán)力的博弈成為中晚期拜占庭所面對的基本問題之一。