談財(cái)務(wù)內(nèi)控制度存在的問題及對(duì)策
——以行政事業(yè)單位為例

李遠(yuǎn)瓊

（湖北省陽(yáng)新縣人力資源和社會(huì)保障局，湖北 黃石 435200）

一、引言

黨的十八大以來(lái)，全面依法治國(guó)要求各級(jí)行政事業(yè)單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)。行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)事務(wù)在國(guó)家財(cái)政資金支持下運(yùn)行，尚存一些需要完善的地方。財(cái)務(wù)內(nèi)控制度呈現(xiàn)出的一系列問題，原因是多方面的，內(nèi)部原因是內(nèi)控制度建設(shè)起步晚、地方財(cái)政困難導(dǎo)致單位投入不足、內(nèi)控認(rèn)識(shí)不到位；外部原因是國(guó)家層面的內(nèi)控建設(shè)有待加強(qiáng)、地方審計(jì)監(jiān)督機(jī)制不健全。針對(duì)存在的問題和產(chǎn)生問題的原因，我們采取相對(duì)應(yīng)的策略，期待單位內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高效節(jié)儉、合法運(yùn)行，確保行政事業(yè)單位在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大潮中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度相關(guān)理論概述

隨著國(guó)家治理法治化進(jìn)程的推進(jìn)，行政事業(yè)單位作為國(guó)家的職能部門，其加強(qiáng)內(nèi)部控制是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，是維護(hù)單位自身形象和管理干部保護(hù)干部的重要舉措。我們要提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，努力營(yíng)造“向管理要成效”的防控意識(shí)，積極進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，并自覺接受制度的約束，有效防范各類財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和違紀(jì)違法行為的發(fā)生，自覺提升單位管理水平和自身履職能力。

（一）行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的概念

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是單位為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)時(shí)期的財(cái)務(wù)管理目標(biāo)，通過系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)、規(guī)范的執(zhí)行程序和有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)制度，對(duì)單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的可預(yù)見性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，達(dá)到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法運(yùn)行、資產(chǎn)完整安全、財(cái)務(wù)信息真實(shí)可靠、舞弊行為消于萌芽、公共服務(wù)效能顯著提升的效果。

（二）行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的一般性和特殊性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與企業(yè)內(nèi)部控制一樣，是為了加強(qiáng)單位管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)定管理目標(biāo)，獲得更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效果。它們二者相同的地方是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)完整安全、財(cái)務(wù)信息真實(shí)可靠，但區(qū)別于企業(yè)內(nèi)部控制的終極目標(biāo)是促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的終極目標(biāo)則是有效防范舞弊行為，推進(jìn)公共服務(wù)效率顯著提高。

（三）行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的現(xiàn)實(shí)意義

1．可以規(guī)范財(cái)務(wù)活動(dòng)的合法運(yùn)行

良好的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度對(duì)于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常開展舉足輕重，內(nèi)控制度是路軌，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是列車，只有路軌穩(wěn)固和方向正確，列車才能安全運(yùn)行，及時(shí)抵達(dá)目的地才有可能。認(rèn)真履行制度，規(guī)范辦事程序，守住做人的底線，維護(hù)法律的紅線，將舞弊案例作為前車之鑒，這“線”就是制度，是我們合法合規(guī)開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的安全屏障。

2．可以保證財(cái)務(wù)信息的真實(shí)可靠

行政事業(yè)單位作為履行政府職能的部門，專業(yè)性極強(qiáng)，例如財(cái)政部門，通過加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)，指導(dǎo)工作人員按流程和時(shí)間節(jié)點(diǎn)報(bào)送信息，定期檢查文本和核對(duì)數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)真實(shí)及時(shí)、準(zhǔn)確可靠，為領(lǐng)導(dǎo)正確決策提供有力依據(jù)。

3．可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量水平

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度分工明確，權(quán)責(zé)清晰，每一位工作人員按職行權(quán)，以崗定責(zé)，無(wú)任何推諉扯皮的余地，整個(gè)單位忙而不亂，既有分工又有協(xié)作，群眾辦事時(shí)如何經(jīng)辦怎么審批，一目了然，辦事效率顯著提高。

三、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度存在的問題

（一）財(cái)務(wù)內(nèi)控制度體系建設(shè)不足

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度相比于企業(yè)的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度而言起步較晚，且因認(rèn)識(shí)不到位、財(cái)政資金缺乏等原因，用以往的政府會(huì)計(jì)核算制度替代財(cái)務(wù)內(nèi)控制度。通常能夠見到的內(nèi)控制度只是一些財(cái)務(wù)執(zhí)行制度，沒有決策制度和監(jiān)督制度。零星的財(cái)務(wù)制度之間不能形成完整規(guī)范的制度體系，如財(cái)務(wù)信息報(bào)送制度出現(xiàn)問題時(shí)，對(duì)應(yīng)的追責(zé)制度沒有完備，或者虛假追責(zé)沒有監(jiān)督制度等，許多制度對(duì)所屬業(yè)務(wù)范圍沒有量化的約束措施，控制效果微乎其微。

（二）財(cái)務(wù)內(nèi)控制度組織架構(gòu)不全

沒有單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，只由財(cái)務(wù)部門兼管財(cái)務(wù)內(nèi)控工作，缺乏制衡性；或者構(gòu)建過于簡(jiǎn)單，雖然成立了由財(cái)務(wù)部門牽頭、其他部門參與的內(nèi)控小組，但其他部門認(rèn)為內(nèi)控主要是財(cái)務(wù)部門的事，行動(dòng)拖拉，缺乏積極性；或者由財(cái)務(wù)部門全權(quán)負(fù)責(zé)，單位領(lǐng)導(dǎo)和一般員工對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度一知半解，缺乏全員性。

（三）財(cái)務(wù)內(nèi)控制度實(shí)施不力

單位內(nèi)控制度無(wú)法滿足管理的需要，制度制定以后沒有得到嚴(yán)格的落實(shí)和執(zhí)行；與之匹配的管理監(jiān)督也沒跟上，財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的功效就難以發(fā)揮。

（四）財(cái)務(wù)內(nèi)控制度披露范圍不廣

行政事業(yè)單位因其獨(dú)特的單位屬性，財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的經(jīng)濟(jì)信息在對(duì)外披露方面比較保守，大部分?jǐn)?shù)據(jù)資料只有財(cái)務(wù)經(jīng)辦人員熟悉，單位負(fù)責(zé)人只了解大概。財(cái)務(wù)信息披露只在單位極小的范圍內(nèi)進(jìn)行，比如重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的開展情況只讓領(lǐng)導(dǎo)班子成員掌握，不少班子成員為成全領(lǐng)導(dǎo)威信而對(duì)相關(guān)情況淺聞則止、唯唯諾諾。財(cái)務(wù)非公開化阻礙了廣泛的社會(huì)監(jiān)督，舞弊行為滋生蔓延。

（五）財(cái)務(wù)內(nèi)控制度調(diào)整不及時(shí)

財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的鮮明特征是“適時(shí)性”，即根據(jù)單位的歷史處境、社會(huì)時(shí)期、突發(fā)事件等因素對(duì)財(cái)務(wù)控制措施進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。行政事業(yè)單位的一個(gè)或幾個(gè)內(nèi)控制度排列在墻上，少則幾年多則十幾年沒動(dòng)的現(xiàn)象不在少數(shù)。許多單位開展內(nèi)控工作只做表面文章，熱衷于做制度牌和內(nèi)控手冊(cè)，但其中內(nèi)容卻沒有隨同單位的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)務(wù)狀況的變化而改變。

四、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的改進(jìn)對(duì)策

為有效解決行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的問題，必須針對(duì)性地采取以下五項(xiàng)措施：

（一）建立完備的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度體系

財(cái)務(wù)內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，全面控制單位內(nèi)部的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。規(guī)范的內(nèi)控制度體系包括決策制度、執(zhí)行制度和監(jiān)督制度三個(gè)方面，三者之間環(huán)環(huán)相扣，互為補(bǔ)充，互相促進(jìn)。從兩方面著手：樹立內(nèi)控意識(shí)。樹立人人參與內(nèi)控、人人需要內(nèi)控的觀念，上至單位負(fù)責(zé)人，下到一般員工包括門衛(wèi)，都要參與到財(cái)務(wù)內(nèi)控的行動(dòng)中來(lái)；加強(qiáng)內(nèi)控學(xué)習(xí)。我們可以組織財(cái)務(wù)人員和單位負(fù)責(zé)人深入學(xué)習(xí)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，以點(diǎn)帶面，全員上陣廣泛開展學(xué)習(xí)討論，結(jié)合《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》，建立完善的單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，讓所有的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)有章可依，有據(jù)可行。

（二）建立完善的財(cái)務(wù)內(nèi)控組織架構(gòu)

首先，要破除“內(nèi)控只是財(cái)務(wù)部門的事務(wù)或財(cái)務(wù)部門就是內(nèi)控部門”的錯(cuò)誤思想，然后要建立單位“一把手”全權(quán)負(fù)責(zé)、財(cái)務(wù)部門牽頭、各科室各崗位相互溝通協(xié)調(diào)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極發(fā)揮相關(guān)科室或崗位在內(nèi)部控制中的作用；其次，建立單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡相互分離的機(jī)制；建立關(guān)鍵崗位重點(diǎn)財(cái)務(wù)核查和定期輪崗制度。

（三）深度推動(dòng)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的實(shí)施

建立定期的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度實(shí)施情況的考核制度，形成書面材料，報(bào)同級(jí)財(cái)政部門備案；主動(dòng)并入上級(jí)內(nèi)控平臺(tái)，形成壓力傳導(dǎo)氛圍，倒逼單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的實(shí)施；對(duì)“三重一大”特殊事項(xiàng)，實(shí)行單位班子成員集體決策或會(huì)簽制度，讓財(cái)務(wù)內(nèi)控制度約束職務(wù)消費(fèi)，有效防范職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）擴(kuò)大財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的披露范圍

要破除特權(quán)思想，樹立“嚴(yán)管就是厚愛，清廉就是幸?！钡挠^念，打開財(cái)務(wù)制度披露的通道，集思廣益，努力爭(zhēng)取社會(huì)各方面對(duì)我們的監(jiān)督和支持；主動(dòng)向社會(huì)評(píng)價(jià)組織披露財(cái)務(wù)信息，爭(zhēng)取第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查。不足的地方及時(shí)改正，懲戒舞弊行為，避免單位財(cái)物和國(guó)家利益遭受更大的損失。

（五）建立財(cái)務(wù)內(nèi)控制度適時(shí)調(diào)整方案

做實(shí)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控工作，以全面實(shí)行內(nèi)控為己任。一方面在“建立內(nèi)控”上做文章，依據(jù)單位實(shí)情，全方位考察調(diào)研，將內(nèi)控工作落實(shí)落地。如固定資產(chǎn)登記制度，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)概念已由過去擁有和控制擴(kuò)展為占有和使用，公路、橋梁應(yīng)記入交通部門的固定資產(chǎn)，公園、林木應(yīng)記入園林部門的固定資產(chǎn)等等，固定資產(chǎn)外延發(fā)生了變化，固定資產(chǎn)管理制度須相應(yīng)發(fā)生改變；另一方面是在“調(diào)整內(nèi)控”上下功夫，在國(guó)家處于重大突發(fā)情況、在單位面臨人財(cái)物的變動(dòng)時(shí)，要因時(shí)而動(dòng)對(duì)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度做出相應(yīng)的調(diào)整。

五、結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，深化經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的完善提出了更高的要求。然而，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不到位、財(cái)力投入不足、國(guó)家監(jiān)控體系不完善和地方審計(jì)監(jiān)督機(jī)制不健全等原因，致使行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度問題嚴(yán)重，形勢(shì)逼人。我們應(yīng)從內(nèi)控制度體系、內(nèi)控組織架構(gòu)、內(nèi)控制度實(shí)施、內(nèi)控制度披露和內(nèi)控制度調(diào)整等方面加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，審時(shí)度勢(shì)，與時(shí)俱進(jìn)，完善財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的設(shè)計(jì)、執(zhí)行和監(jiān)督功能，激發(fā)行政事業(yè)單位干事創(chuàng)業(yè)的熱情，促進(jìn)全社會(huì)為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)全力沖刺。