地方融資平臺(tái)公司風(fēng)險(xiǎn)管理探討

楊思思

（佛山市婦幼保健院，廣東 佛山 528300）

一、引言

地方融資平臺(tái)公司（以下簡(jiǎn)稱“平臺(tái)公司”）是我國(guó)地方政府融資的主要手段，其承擔(dān)著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供政府公共服務(wù)等重要社會(huì)責(zé)任，為解決“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”和大規(guī)模城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但是從其本質(zhì)來(lái)看，平臺(tái)公司具有的優(yōu)質(zhì)資源和融資能力，幾乎來(lái)源于政府劃撥的土地和資產(chǎn)、授予的特殊經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府擔(dān)保，與地方政府財(cái)政實(shí)力密不可分，由于身份特殊、功能單一、層級(jí)底下、監(jiān)管缺失等原因，業(yè)已成為地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的集中爆發(fā)地。

隨著新《預(yù)算法》以及國(guó)發(fā)43號(hào)文等相關(guān)政策的發(fā)布，國(guó)家已逐步清晰劃分政府職能與平臺(tái)公司角色的邊界，平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)面臨史無(wú)前例的嚴(yán)格監(jiān)控，政府債務(wù)的控制已成為地方政府行政管理能力的重要考核指標(biāo)，同時(shí)國(guó)家出臺(tái)的多項(xiàng)政策均體現(xiàn)對(duì)于平臺(tái)公司實(shí)施的“關(guān)后門、開(kāi)前門”的重要舉措，“關(guān)后門”就是明令禁止政府借平臺(tái)公司的殼，隱形增加政府債務(wù)，“開(kāi)前門”就是鼓勵(lì)通過(guò)政策鼓勵(lì)的方式開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)，但這個(gè)前門在政策范圍內(nèi)如何開(kāi)，開(kāi)多大，也是一個(gè)值得深入考究的問(wèn)題。因此，對(duì)于地方政府和平臺(tái)公司，目前最大的難題在于該如何充分利用政府綜合優(yōu)質(zhì)資源和良好的信譽(yù)，在化解存量政府債務(wù)的同時(shí)，最大限度取得社會(huì)資金，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)杠桿效應(yīng)，盡量用最小的資源撬動(dòng)更大的社會(huì)力量，從而使得平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化運(yùn)作轉(zhuǎn)型。

二、平臺(tái)公司存在的風(fēng)險(xiǎn)

平臺(tái)公司也被稱為城投公司，它是指政府發(fā)起的通過(guò)注入股權(quán)、劃撥土地、國(guó)債等資產(chǎn)，快速包裝出一個(gè)資產(chǎn)與現(xiàn)金流等財(cái)務(wù)指標(biāo)均能夠滿足投融資標(biāo)準(zhǔn)要求的公司，其融資資金一般多用于政府市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目。平臺(tái)公司天生不是一個(gè)獨(dú)立生存的個(gè)體，注定會(huì)為它未來(lái)發(fā)展帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）財(cái)務(wù)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

為實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)融資職責(zé)，盡量以最低的融資成本取得更大的資金量，滿足金融機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)凈資產(chǎn)的要求，平臺(tái)公司一般具有資產(chǎn)存量大的特點(diǎn)，凈資產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“融資金額超過(guò)凈資產(chǎn)3倍”的基本要求。過(guò)往，經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流不足的缺陷一般依靠政府擔(dān)保等方式解決，金融機(jī)構(gòu)通過(guò)評(píng)價(jià)地方政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境、綜合財(cái)政實(shí)力、地方政務(wù)債務(wù)等因素，從而綜合評(píng)判當(dāng)?shù)卣倪€款能力，使得平臺(tái)公司獲得強(qiáng)而有力的擔(dān)保。但是單單從平臺(tái)公司自身來(lái)說(shuō)，由于背負(fù)沉重的公益性市政建設(shè)任務(wù)，同時(shí)絕大部分項(xiàng)目由于依靠政府融資，必定取之于民，無(wú)償用之于民，即使能從項(xiàng)目中取得收入，但是相對(duì)于還本付息來(lái)說(shuō)，該數(shù)額少之又少，難以獨(dú)立支撐企業(yè)的運(yùn)作，因此，平臺(tái)公司一般存在利潤(rùn)表均為管理成本虧損、經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流難以發(fā)掘的特點(diǎn)。

同時(shí)，如果地方政府更多顧及眼前利益，短期內(nèi)過(guò)度建設(shè)，過(guò)度融資，則會(huì)造成平臺(tái)公司在短期內(nèi)迅速形成巨額債務(wù)，由于城建項(xiàng)目一般建設(shè)周期較長(zhǎng)，尤其涉及征地拆遷問(wèn)題的，因此，有可能會(huì)導(dǎo)致平臺(tái)公司每年的利息費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出建設(shè)項(xiàng)目所產(chǎn)生的收入，為避免造成逾期，平臺(tái)公司通常會(huì)通過(guò)借新還舊的方式嘗試延續(xù)，但是，目前國(guó)家鼓勵(lì)實(shí)施的融資方式一般明確不能用于償還現(xiàn)有債務(wù)，以防止歷史問(wèn)題不斷沉淀，這將會(huì)逼使政府不得不通過(guò)土地出讓收入等方式間接補(bǔ)貼，并未能從企業(yè)根本上解決財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。

（二）法律風(fēng)險(xiǎn)

地方融資平臺(tái)債務(wù)的發(fā)生，就其法律成因來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)說(shuō)是中央政府、地方政府和金融機(jī)構(gòu)之間的委托與被委托、代理與被代理的關(guān)系。平臺(tái)公司，就在這三者之間應(yīng)運(yùn)而生，一方面承擔(dān)著政府的建設(shè)任務(wù)，另一方面借助政府的聲譽(yù)與金融機(jī)構(gòu)達(dá)成合作，同時(shí)，為更好地實(shí)現(xiàn)政府的建設(shè)職能，保證政府的功能落到實(shí)處，平臺(tái)公司的決策層一般由政府成員擔(dān)任，使其代理的角色更為凸顯。

同時(shí)，在新《預(yù)算法》、國(guó)發(fā)43號(hào)文等后續(xù)規(guī)范文件出臺(tái)后，平臺(tái)公司為能繼續(xù)延續(xù)其建設(shè)職能，嘗試通過(guò)政策允許的PPP等模式進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)行，但是由于PPP模式涉及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移，把原由政府或平臺(tái)公司實(shí)施的職能通過(guò)委托轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本方，社會(huì)資本方為收回投資并獲得適當(dāng)回報(bào)，必定會(huì)提出投資時(shí)間長(zhǎng)、回報(bào)率高等要求，對(duì)于政府或平臺(tái)公司，為達(dá)到能控制項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量的目的，會(huì)嘗試通過(guò)各種方式規(guī)避法律監(jiān)控，在滿足社會(huì)資本方投資回報(bào)率的前提下，通過(guò)股權(quán)非實(shí)質(zhì)控制但卻引入實(shí)質(zhì)控制人的形式，有可能存在變相組建新的平臺(tái)公司的情況，又或者通過(guò)政府基金的相互擔(dān)保，從而違反擔(dān)保法的相關(guān)規(guī)定。

（三）存續(xù)風(fēng)險(xiǎn)

在目前國(guó)家的監(jiān)管政策下，平臺(tái)公司由于基本失去了傳統(tǒng)的融資能力，意味著只能依靠政府財(cái)政取得資金來(lái)源，尤其對(duì)于城投類平臺(tái)公司，歷史的發(fā)展讓它基本已成為運(yùn)作模式單一、無(wú)經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流、市政資產(chǎn)體量大、歷史債務(wù)繁重的企業(yè)，同時(shí)，若以往曾因政府集中建設(shè)導(dǎo)致短期集中融資的情形，平臺(tái)公司將會(huì)面臨貸款集中到期，有可能面臨無(wú)法償還的金融風(fēng)險(xiǎn)。

在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，平臺(tái)公司由于仍然承擔(dān)重大的政府建設(shè)任務(wù)，沒(méi)有了政府信用的擔(dān)保，加上歷史形成的項(xiàng)目收益少，企業(yè)整體運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)低，經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流低，難以取得良好的外部信用評(píng)級(jí)，同時(shí)肩負(fù)著長(zhǎng)此以往建設(shè)的項(xiàng)目后期維護(hù)的任務(wù)，更是雪上加霜，進(jìn)一步加大平臺(tái)公司的資金壓力。

三、平臺(tái)公司風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策

平臺(tái)公司雖然具有一定的政府依賴性，但是由于其存在已有一段較長(zhǎng)的時(shí)間，在資本市場(chǎng)中具備一定的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，一般已形成一定的公司底蘊(yùn)和社會(huì)信譽(yù)，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)較為穩(wěn)定，同時(shí)累積了一定的優(yōu)質(zhì)人力資源，在對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和政府宏觀政策的正確認(rèn)識(shí)下，平臺(tái)公司仍具有一定的發(fā)展?jié)摿?。因此，針?duì)上述風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于如何發(fā)揮自身在專業(yè)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，借助多年創(chuàng)建的公司品牌以及政府的政策推動(dòng)，有效撬動(dòng)銀行信貸和社會(huì)資本，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

（一）盤活資產(chǎn)，優(yōu)化報(bào)表，創(chuàng)造財(cái)務(wù)新活力

平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型，第一步在于政府的正確引導(dǎo)。政府可對(duì)國(guó)有系統(tǒng)內(nèi)的企業(yè)針對(duì)國(guó)家政策及時(shí)進(jìn)行分類調(diào)整，可分為經(jīng)營(yíng)性企業(yè)、城投類企業(yè)、投資類企業(yè)等，同時(shí)可把短期內(nèi)難以解決的歷史遺留問(wèn)題集中堆放，從而有針對(duì)性地打造不同的發(fā)展渠道。具有強(qiáng)大經(jīng)營(yíng)能力的企業(yè)，可考慮通過(guò)外部信用評(píng)級(jí)，從而發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、IPO，在滿足自身長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展所需資金的同時(shí)，更可為系統(tǒng)內(nèi)其他有發(fā)展?jié)撡|(zhì)的企業(yè)提供擔(dān)保，甚至以其名義取得資金后資助其他企業(yè)的發(fā)展；投資類企業(yè)可通過(guò)股權(quán)投資、債權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本方合作，以出資形式打造基金管理、小額貸款、融資租賃、產(chǎn)權(quán)交易等金融服務(wù)鏈，集聚優(yōu)勢(shì)，為系統(tǒng)內(nèi)其他企業(yè)提供強(qiáng)力金融支持；城投類企業(yè)通過(guò)政府注資、政府專項(xiàng)債券、融資租賃等方式取得資本金后，結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，從財(cái)務(wù)報(bào)表上找到薄弱地方，缺現(xiàn)金流的應(yīng)避免承接純公益類公建項(xiàng)目，多往配套經(jīng)營(yíng)類、房地產(chǎn)類項(xiàng)目發(fā)展，在發(fā)展初期先取得一定資金流沉淀，同時(shí)進(jìn)行資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，通過(guò)優(yōu)化改造、股權(quán)合作、融資租賃、資產(chǎn)證券化等方式，盤活資產(chǎn)，優(yōu)化報(bào)表，充分借助國(guó)家發(fā)行政府債券的良好契機(jī)，結(jié)合一般債和專項(xiàng)債的特點(diǎn)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類、整合、包裝。

（二）與政府實(shí)現(xiàn)真正剝離

為解決平臺(tái)公司存在的法律問(wèn)題，核心在于如何合理劃分平臺(tái)公司與政府的邊界，界定雙方的角色和需承擔(dān)的職責(zé)，讓政府真正回歸作為政策的引導(dǎo)者和監(jiān)督者，讓企業(yè)真正回歸作為市場(chǎng)的參與者和競(jìng)爭(zhēng)者。

1．轉(zhuǎn)變職能：嚴(yán)格落實(shí)政企分開(kāi)的相關(guān)政策，政府人員不再擔(dān)任企業(yè)的決策者，政府部門通過(guò)出臺(tái)政策、績(jī)效考核、審計(jì)監(jiān)督等方式，在大方向上實(shí)行政策引導(dǎo)、嚴(yán)格監(jiān)控，在企業(yè)運(yùn)作上實(shí)行運(yùn)營(yíng)放權(quán)的指導(dǎo)原則下，支持鼓勵(lì)平臺(tái)公司自行經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，接受市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰。

2．轉(zhuǎn)變方式：傳統(tǒng)的政府背書擔(dān)保融資方式而產(chǎn)生隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，根本上是由于并未從企業(yè)的自身經(jīng)營(yíng)出發(fā)，應(yīng)鼓勵(lì)政府轉(zhuǎn)變方式，通過(guò)創(chuàng)立政府投資基金、發(fā)行政府專項(xiàng)債券等方式，為企業(yè)提供“第一桶金”，讓社會(huì)自行評(píng)判企業(yè)的真正實(shí)力，也鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)揮自主能動(dòng)性，多開(kāi)拓，多學(xué)習(xí)，依靠自身謀求發(fā)展。

（三）注入新動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)自我造血功能

為鼓勵(lì)平臺(tái)公司自我發(fā)展，政府可嘗試將公益性和收益性的項(xiàng)目整體打包，讓平臺(tái)公司從項(xiàng)目開(kāi)始便獨(dú)自策劃經(jīng)營(yíng)，形成自我造血的功能。例如，部分地區(qū)近年積極發(fā)展村級(jí)工業(yè)園升級(jí)改造，通過(guò)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地，將原有的分散廢舊廠房集中引導(dǎo)向集聚區(qū)匯集發(fā)展。該項(xiàng)任務(wù)則自始至終由平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)實(shí)施，通過(guò)把產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)生的物業(yè)租售收入、園區(qū)運(yùn)營(yíng)收入、土地出讓收入、補(bǔ)貼收入覆蓋項(xiàng)目產(chǎn)生的建設(shè)成本、園區(qū)運(yùn)維成本、管理費(fèi)用及相關(guān)稅費(fèi)成本，政府在其只作為政策引導(dǎo)者，出臺(tái)整體村級(jí)工業(yè)園改造方案、招商引資方案、稅費(fèi)等政策優(yōu)惠，平臺(tái)公司在其作為項(xiàng)目建設(shè)者，充分發(fā)揮其多年累積下來(lái)的在建設(shè)方面的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，平臺(tái)公司通過(guò)引入社會(huì)資本方，主要負(fù)責(zé)園區(qū)社會(huì)化運(yùn)營(yíng)，借助其具有豐富經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，提供更加優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)。三方各司其職，在各自專業(yè)化領(lǐng)域充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，一方面并未增加隱性政府債務(wù)以及財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面讓市場(chǎng)及早進(jìn)入，及早評(píng)判其運(yùn)作模式是否具有競(jìng)爭(zhēng)力，從而及時(shí)調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，讓平臺(tái)公司取得真正項(xiàng)目收益。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，平臺(tái)公司需要在現(xiàn)行政策下繼續(xù)生存并得以發(fā)展，必須在深刻認(rèn)識(shí)自身優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，揚(yáng)長(zhǎng)避短，充分利用多年經(jīng)營(yíng)積累的企業(yè)資源，有針對(duì)性地做出風(fēng)險(xiǎn)防范和市場(chǎng)應(yīng)對(duì)策略，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。