對國有礦山企業(yè)工程項目招標(biāo)采購的思考

高明霞

（中國五礦集團(tuán)，五礦礦業(yè)控股有限公司，北京）

1 當(dāng)前國有企業(yè)工程項目招標(biāo)采購的難點(diǎn)

1.1 招標(biāo)法規(guī)定義邊界模糊帶來的困惑

1.1.1 建設(shè)工程的定義

2018年6月1日起施行的《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定（發(fā)改委16號令）》，對《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的必須招標(biāo)項目進(jìn)行了詮釋。規(guī)定明確全部或者部分使用國有資金投資的項目，其勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料的采購達(dá)到一定金額的，均屬于法定必須招標(biāo)的項目。但是，在《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》《建設(shè)工程分類標(biāo)準(zhǔn)（GB/50841-2013）》工程、建設(shè)領(lǐng)域的相關(guān)法律和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中，必須招標(biāo)項目的表述又有不同。

以作者所在的五礦礦業(yè)為例，日常建設(shè)的工程包括巷道掘進(jìn)、土壤剝離工程、物理勘探、生產(chǎn)所需的設(shè)備及材料、設(shè)備維修維護(hù)等。依據(jù)《建設(shè)工程分類標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，前述工程是礦山企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的重要組成部分，不屬于建設(shè)工程。然而，五礦礦業(yè)是一家國有礦山企業(yè)，依據(jù)《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定（發(fā)改委16號令）》規(guī)定，前述工程屬于必須招標(biāo)項目。前后兩個法律法規(guī)對“工程”和“建設(shè)工程”概念的不同詮釋，給國有企業(yè)招標(biāo)采購的具體執(zhí)行帶來困惑。

1.1.2 特定工程產(chǎn)品（工業(yè)設(shè)施）領(lǐng)域

特定工程產(chǎn)品領(lǐng)域方面的不確定點(diǎn)是，國有礦山企業(yè)在本單位所屬廠區(qū)、礦區(qū)范圍內(nèi)，對無需備案的工程產(chǎn)品（工業(yè)設(shè)施，如礦區(qū)內(nèi)新增的充填站、配電室等）是否應(yīng)納入“建設(shè)工程”領(lǐng)域范疇予以管理。根據(jù)《建設(shè)工程分類標(biāo)準(zhǔn)（GB/50841-2013）》這類項目應(yīng)該屬于工程，其立項、實施一般情況下由礦山企業(yè)主管部門審批。然而，目前的法律法規(guī)，并沒有明確哪個政府部門負(fù)責(zé)對特定工程產(chǎn)品（工業(yè)設(shè)施）的采購方式進(jìn)行監(jiān)督，尚屬于采購監(jiān)督的盲區(qū)。

在作者以往的工作中，曾接觸過礦山充填站和上礦平臺系統(tǒng)工程。此類項目屬于工業(yè)設(shè)施，未明確是否需要政府部門批準(zhǔn)或備案并進(jìn)行監(jiān)督。但在實際操作中，還是被納入“建設(shè)工程”范疇并予以管理，在一定程度上浪費(fèi)了管理資源，也降低了工程建設(shè)的效率。

1.1.3 特定工程過程（生產(chǎn)工序）

在國有礦山企業(yè)生產(chǎn)過程中，土壤剝離、鉆探工程、巷道掘進(jìn)與支護(hù)、鑿巖爆破、礦石開采與選礦、精粉銷售等都是礦山生產(chǎn)工序的重要組成部分。這構(gòu)成國有礦山企業(yè)管理完整的、系統(tǒng)的產(chǎn)品生產(chǎn)鏈，是國有礦山內(nèi)部的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，可依照企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)計劃組織進(jìn)行。隨著礦山企業(yè)的發(fā)展壯大，單一企業(yè)管理礦山數(shù)量的增多，一些礦山企業(yè)的內(nèi)部專業(yè)供應(yīng)部門，逐步演變成為獨(dú)立的公司，屬于礦山企業(yè)的二級公司，繼續(xù)服務(wù)于礦山企業(yè)，形成了支撐礦山企業(yè)發(fā)展的供應(yīng)鏈服務(wù)。這屬于國有企業(yè)的內(nèi)部供應(yīng)范疇，而不屬于采購范疇。

例如，當(dāng)鐵精粉行情好的時候，礦山企業(yè)需要調(diào)整生產(chǎn)計劃，加大采礦力度，擴(kuò)大產(chǎn)能，也就需要增加外部分包單位進(jìn)行輔助生產(chǎn)，該項目是否屬于強(qiáng)制招標(biāo)，在實際操作中難以把握。

1.2 政府主管部門、監(jiān)督部門的誤解

招標(biāo)投標(biāo)是一項項目管理活動，招標(biāo)投標(biāo)具有工作環(huán)節(jié)多又兼有程序復(fù)雜的特點(diǎn)，一定會產(chǎn)生不少的腐敗滋生點(diǎn)。招標(biāo)投標(biāo)本身既是一項技術(shù)活動，也是一項法律活動，盡管相關(guān)法律政策對招標(biāo)投標(biāo)活動各個環(huán)節(jié)的工作以及參與主體的資格都做了嚴(yán)格的規(guī)定，在一定程度上可以管制腐敗。然而，一些政府主管及監(jiān)管部門認(rèn)為，招標(biāo)是防止腐敗的利器。而事實上，無原則的濫用招標(biāo)，不僅嚴(yán)重影響企業(yè)競爭力，還會掩蓋更隱蔽更深層次的腐敗。

加強(qiáng)有效監(jiān)督，抵制招標(biāo)采購腐敗行為。但這不是由于招標(biāo)的競爭性，而是得益于招標(biāo)的公開性。所以，只要做到最大程度地將采購需求、采購規(guī)則和采購結(jié)果進(jìn)行公開，企業(yè)無論選擇哪一種采購方式，都能起到遏制腐敗的作用。

1.3 管理部門對法定招標(biāo)范圍理解的缺陷

目前，部分國有企業(yè)將工程建設(shè)項目內(nèi)的重要設(shè)備材料采購和企業(yè)運(yùn)營中采購的設(shè)備采購混為一談，凡是設(shè)備采購達(dá)到一定必須招標(biāo)。招標(biāo)結(jié)果的不確定性造成采購批量的分散，采購合同將在高價位競爭；設(shè)備的分散采購造成零配件庫存居高不下，占用資金嚴(yán)重。

根據(jù)目前法律法規(guī)，與工程有關(guān)的服務(wù)僅指勘察、設(shè)計、監(jiān)理等三項，其他服務(wù)項目，如可行性研究報告、環(huán)境評價、廣告宣傳等，不屬于強(qiáng)制招標(biāo)項目。但是，絕大多數(shù)企業(yè)對法律法規(guī)的認(rèn)識模糊，一般以采購金額劃線，超過一定金額的就進(jìn)行招標(biāo)采購。如此做法，不僅增加了交易成本、合同成本、生產(chǎn)成本，還增加了采購風(fēng)險。

審計、法律、科研、融資等服務(wù)都不是法定招標(biāo)項目，但企業(yè)都規(guī)定招標(biāo)采購，存在“不求有功但求無過”的免責(zé)心理。另外，由于招標(biāo)采購是監(jiān)督審計重點(diǎn)，一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和采購人員為避免采購風(fēng)險和承擔(dān)責(zé)任也希望逢采必招，避免承擔(dān)合同風(fēng)險責(zé)任。

1.4 招標(biāo)采購制度中的三大缺陷

在招標(biāo)采購實踐中，以圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假等假招標(biāo)形式的“走過場”的現(xiàn)象頗為嚴(yán)重。作者認(rèn)為，當(dāng)前的招標(biāo)制度主要存在三大缺陷。

一是范圍應(yīng)僅針對依法必須招標(biāo)的活動不應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到全部招標(biāo)采購活動。

二是評標(biāo)制度存在一定程度的制度缺陷。缺陷主要是專家?guī)熘话磳I(yè)沒有進(jìn)一步考慮職業(yè)和崗位的不同，又通過電腦隨機(jī)抽取這種理想化的方式，造成隨機(jī)選取的專家，不能具備項目評審工作的要求。這被招標(biāo)人戲稱為“磚家”。磚家基本上不能給招標(biāo)人有效的咨詢建議并最終造成事實上的法定代理。在制度的壓力下，招標(biāo)人要不吞下接受第一名的結(jié)果，要不冒著風(fēng)險預(yù)先“做功課”。

三是監(jiān)督制度的失誤，除了監(jiān)督機(jī)關(guān)分散，好事?lián)屩?，如資質(zhì)管理；承擔(dān)責(zé)任的事躲著跑，如當(dāng)行政被告。主要是監(jiān)督的環(huán)節(jié)和重點(diǎn)錯位了，注重程序不關(guān)心結(jié)果，監(jiān)督部門只管程序是否合法不管這樣做企業(yè)垮不跨。有些夸張，但也反映了企業(yè)對監(jiān)督制度存在問題的不滿。

2 《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開征求意見稿）》帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

為落實2019年《政府工作報告》關(guān)于改革完善招標(biāo)投標(biāo)制度的部署要求，對圍標(biāo)串標(biāo)、低質(zhì)低價中標(biāo)、限制潛在投標(biāo)人等長期困擾國有企業(yè)招標(biāo)采購工作的痼疾頑癥，《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案）》“起草說明”中明確指出：聚焦《招標(biāo)投標(biāo)法》實施以來，深入科學(xué)論證，提出制度化解決方案1。

2.1 “評定分離”有望從根本上解決低質(zhì)低價中標(biāo)問題

“評定分離”是修訂草案的中對國有企業(yè)招標(biāo)采購的一項重大法律支持，甚至可能成為最大的利好。修訂草案第四十七條提出取消中標(biāo)候選人排序。修訂草案將依法必須招標(biāo)的項目“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人”修改為“評標(biāo)委員會推薦不超過三個合格的中標(biāo)候選人，除招標(biāo)文件明確要求排序外，推薦中標(biāo)候選人不再標(biāo)明排序”2。

這種方法更加科學(xué)、公正，極為有效地改變了評標(biāo)委員會權(quán)力過大、自由裁量權(quán)過大的現(xiàn)狀，從源頭上避免了評標(biāo)影響定標(biāo)、干擾定標(biāo)，甚至替代定標(biāo)的問題。這種改變，為國有企業(yè)在法律范圍內(nèi)，選擇更加可靠、高效的長期合作伙伴提供了支持。其實，在作者近期的實際招標(biāo)采購實踐和在中國物流與采購聯(lián)合會的專家論壇交流中，發(fā)現(xiàn)有的國有企業(yè)，特別是南方一些企業(yè)早已將“評定分離”原則固定在本企業(yè)的招標(biāo)投標(biāo)制度之中。此次修訂草案雖有“亡羊補(bǔ)牢”之嫌，但其至高的法律效力，帶給國有企業(yè)招標(biāo)采購工作的巨大意義毋庸置疑。

2.2 中標(biāo)前的談判成為可能

20世紀(jì)80年代，云貴兩省交界處的魯布革水電站建設(shè)過程中，利用了世界銀行的貸款，按世界銀行規(guī)定，引水系統(tǒng)工程的施工要按照FIDIC組織推薦的程序進(jìn)行國際公開招標(biāo)。由此，該項目成為國內(nèi)第一個面向國際公開招投標(biāo)工程。在其評標(biāo)過程中，評標(biāo)委員會與入圍公司進(jìn)行了多輪談判，最終日本大成公司提免費(fèi)培訓(xùn)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、設(shè)備贈與等條件后中標(biāo)，成為擇優(yōu)選擇中標(biāo)人體現(xiàn)公共利益優(yōu)先的樣板。但是，若依據(jù)現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于“招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”的規(guī)定，魯布革水電站招標(biāo)可能涉嫌違法。

此次修訂草案在第四十九條增加了“在不影響公平的前提下，招標(biāo)人可以與投標(biāo)人就投標(biāo)方案的實施細(xì)節(jié)進(jìn)行談判3”的條款。再次為中標(biāo)前的談判提供了法律依據(jù)，特別是為國有企業(yè)解開了制度的束縛，可以通過談判手段，消除招標(biāo)過程中的疑慮，為企業(yè)爭取更大合法利益。

2.3 保證招標(biāo)人與投標(biāo)人的公平

實際工程合同實施中，招標(biāo)人拖欠工程價款嚴(yán)重現(xiàn)象遠(yuǎn)高于中標(biāo)人不履約現(xiàn)象的實際情況。為避免招標(biāo)人利用其強(qiáng)勢地位損害投標(biāo)人利益，修訂草案第十八條，對招標(biāo)人要求投標(biāo)人繳納投標(biāo)擔(dān)保和履約擔(dān)保的支付方式不得加以限定，同時要求招標(biāo)人向中標(biāo)人提供合同價款支付擔(dān)保。修訂草案第三十條增加了招標(biāo)人終止招標(biāo)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的規(guī)定和第四十一條規(guī)定投標(biāo)人自主決定是否參加開標(biāo)。作者認(rèn)為，修訂草案已明確因招標(biāo)人自身原因終止招標(biāo)的，潛在投標(biāo)人可獲得一定的補(bǔ)償，同時明確投標(biāo)人參加開標(biāo)是一種權(quán)利而不是義務(wù)，維護(hù)了投標(biāo)人的權(quán)益。

2.4 招標(biāo)效率將會改善

針對現(xiàn)行招標(biāo)法律法規(guī)缺少招標(biāo)效率的規(guī)定，出現(xiàn)招標(biāo)實施過程中程序繁瑣、招標(biāo)周期冗長，招標(biāo)人普遍重視程序、忽略效率的現(xiàn)象，《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案）》做出如下調(diào)整：

一是招標(biāo)原則上重視效率。修訂草案第一條和第五條分別增加了“提高市場配置資源的效率”和“兼顧優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟(jì)和高效”的規(guī)定。

二是縮短招標(biāo)程序時間。修訂草案第二十八條和第二十九條分別對準(zhǔn)備投標(biāo)文件的時間和招標(biāo)人修改招標(biāo)文件的時間減少了5天，特殊項目時間可更短。

三是簡化投標(biāo)人不足三家時的后續(xù)程序。修訂草案第三十四條規(guī)定，依法必須招標(biāo)的項目重新招標(biāo)后投標(biāo)人仍不足三家的，可以開標(biāo)、評標(biāo)。原來需報原項目審批部門批準(zhǔn)才能不再招標(biāo)，現(xiàn)在改為向有關(guān)行政監(jiān)督部門備案即可。

3 關(guān)于國有礦山企業(yè)招標(biāo)采購工作的建議

此次，起草《招標(biāo)投標(biāo)法（修訂草案公開征求意見稿）》，將對破解國有企業(yè)招標(biāo)采購活動中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和一些瓶頸性問題具有重大意義。作者作為國有礦山企業(yè)內(nèi)的一名招標(biāo)采購從業(yè)者，基于長期從事工程項目招標(biāo)采購的經(jīng)驗體會，就未來幾年時間中，企業(yè)如何執(zhí)行好《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》等國家法律法規(guī)，如何更好地做好國有企業(yè)，特別是國有礦山企業(yè)招標(biāo)采購工作提出幾點(diǎn)建議。

一是強(qiáng)調(diào)公開招標(biāo)和陽光招標(biāo)，糾正對招標(biāo)就能防腐敗的偏頗認(rèn)識。企業(yè)應(yīng)針對工程項目采購和運(yùn)營采購的不同特點(diǎn)，選擇合適的采購方式進(jìn)行采購。企業(yè)在實際采購中，不是合同價格越低越好，企業(yè)更需要長期、可靠又穩(wěn)定的供應(yīng)商，需要建立與供應(yīng)商在共贏的前提下成為伙伴關(guān)系，而不是零和關(guān)系。在作者參與的某鐵礦井下部分掘支工程項目招標(biāo)采購中，原施工單位是在邀請招標(biāo)單位中價格最低勝出，成為中標(biāo)人。但在執(zhí)行合同一年后，以現(xiàn)有合同價格低于成本價為由，不再繼續(xù)履行合同。這正是驗證了在運(yùn)營采購中，不是競爭性越強(qiáng)、合同價格越低越好。在礦山工程項目中，尤其是井下施工隊伍，施工隊伍的可靠度、忠誠度和穩(wěn)定性是一個關(guān)鍵因素。

二是強(qiáng)調(diào)制度管理和監(jiān)督管理，杜絕腐敗行為。特別提出的是，加強(qiáng)招標(biāo)管理，并不是強(qiáng)化招標(biāo)管制。礦山企業(yè)要在招標(biāo)管理制度和監(jiān)督管理制度框架下，根據(jù)工程項目的特點(diǎn)選擇適當(dāng)?shù)牟少彿绞?，滿足經(jīng)營管理的要求，實現(xiàn)礦山企業(yè)利益最大化，徹底堵住腐敗的制度漏洞。

三是明確采購人的責(zé)任，緩解招標(biāo)走過場的弊病。特別是屬于自愿招標(biāo)工程項目的中，采購人可在編制招標(biāo)文件環(huán)節(jié)中，最大限度地明確采購人的責(zé)任。參照示范法，在招標(biāo)文件中，明確采購人可以直接指定評標(biāo)委員會專家；明確采購人定標(biāo)可以在推薦中標(biāo)候選人名單中確定；明確采購人有多次審查投標(biāo)人資格的權(quán)利。