檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟法律分析

劉 軍,秘明杰

(1.吳江區(qū)人民檢察院,江蘇 蘇州215200;2.山東科技大學(xué) 文法學(xué)院,山東 青島266590)

一、檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴權(quán)的理論分析

檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)包括環(huán)境民事和環(huán)境行政兩種類型。2017年以來我國環(huán)境公益訴訟已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)“四大檢察”職能與“十大業(yè)務(wù)”檢察的重要內(nèi)容。根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》要求，跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)改革試點(diǎn)已經(jīng)成為全面深化改革的重要內(nèi)容?！皺z察公益訴訟與跨區(qū)劃檢察機(jī)制兩項改革任務(wù)具有改革價值上的趨同性、案件范圍上的重合性、改革推進(jìn)上的耦合性。”[1]46

(一)檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟的必要性和緊迫性

1.破除地方保護(hù)的干擾

環(huán)境公益訴訟案件涉及面廣、影響范圍大、危害程度重，往往與地方經(jīng)濟(jì)利益緊密相連，造成當(dāng)?shù)丨h(huán)境公益損害的多為高耗能、高排放、高污染企業(yè)。地方政府出于對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先考慮，往往對其疏于管理，甚至利用行政職權(quán)干預(yù)司法辦案，危及跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全。檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公共利益代表主體，有權(quán)針對跨區(qū)域環(huán)境損害提起環(huán)境公益訴訟，被告可能是致害企事業(yè)單位，還可能是政府部門。從區(qū)域分布來看，檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟案件包括兩種，一種是行政區(qū)劃范圍內(nèi)的普通案件，另一種是跨行政區(qū)劃的特殊案件。原告既可以是跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)，也可以是某一行政區(qū)劃內(nèi)的檢察機(jī)關(guān)。

在我國，司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃高度重合，“司法管轄區(qū)是司法機(jī)關(guān)實施司法活動的地理空間范圍，行政區(qū)劃是行政機(jī)關(guān)行使行政管理職能的地理空間范疇”[2]。二者功能各有不同，但在區(qū)域范圍上高度重合。司法轄區(qū)易因此淪為行政區(qū)劃的附屬品而被地方化，導(dǎo)致司法活動易受到地方行政干預(yù)。目前，檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟轄區(qū)僅限于涉案檢察機(jī)關(guān)所在地，而對之外區(qū)域潛在被告，檢察機(jī)關(guān)因缺乏法律依據(jù)而無法將其訴之于法院。環(huán)境公共利益受損的直接原因是企事業(yè)單位排污，政府職能部門的監(jiān)管不力、甚至濫作為等則往往是間接原因?！凹幢闶敲袷鹿嬖V訟案件，一旦涉及到的企業(yè)是地方的納稅大戶或行業(yè)支柱，地方政府也會以影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展大局為由介入案件辦理，若為社會輿論廣泛關(guān)注、影響力較大案件，更會為地方政府所警惕。”[1]45檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域?qū)嵤┓杀O(jiān)督、提起環(huán)境公益訴訟，有助于排除地方干擾，維護(hù)良好生態(tài)環(huán)境。

2.生態(tài)環(huán)境整體的價值考量

環(huán)境公益訴訟旨在救濟(jì)受損生態(tài)環(huán)境以及與之相關(guān)的人類利益，而環(huán)境本身具有整體性、地理聯(lián)系性、生態(tài)系統(tǒng)性特點(diǎn)，各種環(huán)境要素在自然環(huán)境中是流動的、可交換的。如被污染的上游河水會流到下游、被污染的空氣會四處飄散，污染不會固定于一處，也不受行政區(qū)劃限制。因此，檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟所救濟(jì)的對象應(yīng)根據(jù)環(huán)境要素及其功能本身特性來確定，而不應(yīng)依據(jù)行政區(qū)劃來確定。

人為跨界生態(tài)環(huán)境損害往往表現(xiàn)為“一因多果”“多因一果”“多因多果”等復(fù)雜情形，侵權(quán)行為實施地與侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地往往不一致?！碍h(huán)境污染案件的系統(tǒng)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)明顯，其跨行政區(qū)劃的可能性極大，如果仍由現(xiàn)有的行政區(qū)劃內(nèi)檢察院管轄，可能會人為割裂區(qū)域、流域等自然功能區(qū)劃，將不利于案件審理和糾紛解決?！盵3]23環(huán)境公益訴訟中，污染行為實施地、損害結(jié)果發(fā)生地往往不在一處，從而呈現(xiàn)出“跨區(qū)劃性”特征，致害主體也可能是多元化的。所以，為了避免管轄權(quán)爭議、排除地方政府干擾以及方便案件調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境公益訴權(quán)應(yīng)該突破行政區(qū)劃進(jìn)行設(shè)置。

3.司法體制改革的需要

檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴權(quán)是順應(yīng)國家司法體制改革的產(chǎn)物，實質(zhì)在于構(gòu)建跨區(qū)域的、新的案件管轄秩序。其核心是“跨”和“特”，“跨”是指跨越行政區(qū)域，按照新的司法管轄區(qū)劃原則辦理案件；“特”是指管轄特殊案件，如跨區(qū)域環(huán)境損害案件。根據(jù)傳統(tǒng)的司法管轄原則，檢察機(jī)關(guān)只能就其所在區(qū)域內(nèi)的案件向當(dāng)?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟。

我國跨行政區(qū)劃司法改革目標(biāo)之一是改變檢察權(quán)受制于地方行政權(quán)的傾向，推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院與檢察院試點(diǎn)改革，“有利于構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局”[4]。跨行政區(qū)域的檢察公益訴權(quán)改革，是我國司法體制改革內(nèi)容之一。而司法體制改革是推進(jìn)社會公平正義、建設(shè)法治國家的重要舉措，其目標(biāo)在于去除司法地方化以構(gòu)建公正高效權(quán)威的司法制度?？缧姓^(qū)劃檢察院與地方檢察院并存的訴訟格局，能夠有效排除地方阻力，打破部門職權(quán)壁壘，實現(xiàn)對環(huán)境公共利益的充分保護(hù)?！翱鐓^(qū)劃檢察機(jī)關(guān)和地方檢察機(jī)關(guān)在工作開展中有各自的優(yōu)勢。跨行政區(qū)劃檢察院可以排除地方干擾、加大監(jiān)督力度，地方檢察院熟悉當(dāng)?shù)貭顩r，容易調(diào)動地方資源，應(yīng)通過程序設(shè)置促使上述優(yōu)勢互補(bǔ)?！盵1]48

(二)檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟的可行性

1.檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公共利益代表主體身份

我國憲法將檢察機(jī)關(guān)確定為國家利益和社會公共利益維護(hù)者，檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴權(quán)屬于檢察權(quán)的范疇，“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”是檢察權(quán)的內(nèi)容之一。當(dāng)下，檢察機(jī)關(guān)據(jù)以提起環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)范有兩部。其一是我國《民事訴訟法》，該法第55條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可作為第二順位原告提起環(huán)境民事公益訴訟；其二是我國《行政訴訟法》，該法第25條規(guī)定，當(dāng)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)未按檢察建議依法履職時，檢察機(jī)關(guān)可對其提起環(huán)境行政公益訴訟。二者盡管在具體程序設(shè)置上存在差異，但檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公共利益代表的主體地位都是一致的。

環(huán)境公益訴訟所涉及的水、大氣、土壤等環(huán)境要素以及由其形成的生態(tài)圈，具有客觀物質(zhì)性、地理聯(lián)系性、生態(tài)系統(tǒng)性等典型特征。這就意味著侵害環(huán)境公共利益的案件并不局限于某一行政區(qū)域，而可能呈現(xiàn)出受害范圍廣、影響面積大、涉及區(qū)域多等特點(diǎn)。對此，檢察機(jī)關(guān)可以“通過集中管轄、跨域協(xié)作機(jī)制、跨域聯(lián)動協(xié)調(diào)辦案等方式解決司法實踐中存在的跨行政區(qū)劃公益訴訟案件困境”[5]63。環(huán)境公益損害案件的跨區(qū)域性是檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)域訴訟的基礎(chǔ)前提，無論是地方檢察機(jī)關(guān)，還是跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)，都應(yīng)以環(huán)境公共利益的有效維護(hù)為活動宗旨，在具體程序設(shè)計上區(qū)分為民事和行政兩類。

2.跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)的創(chuàng)新性改革

我國跨行政區(qū)劃檢察改革具有理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新的特點(diǎn)，地域上包括跨行政區(qū)劃基層檢察院、跨行政區(qū)劃市級檢察院、跨行政區(qū)劃省級檢察院三類，級別上對應(yīng)著省級以下的三級檢察機(jī)關(guān)?！翱缧姓^(qū)劃設(shè)立檢察院不僅是對檢察機(jī)關(guān)管轄行政區(qū)劃的突破，也是對案件管轄范圍、經(jīng)費(fèi)保障、人事管理等各方面全方位、多角度的體制創(chuàng)新，從而實現(xiàn)了普通案件由行政區(qū)劃檢察院管轄、特殊案件由跨行政區(qū)劃檢察院管轄的新的訴訟格局?！盵3]21就對應(yīng)性而言，擁有起訴權(quán)的跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)對應(yīng)著擁有審判權(quán)的跨行政區(qū)劃法院。

為確保檢察體制穩(wěn)定性和業(yè)務(wù)活動連續(xù)性，我國檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)劃檢察改革是由省級人民檢察機(jī)關(guān)對原鐵路運(yùn)輸檢察院直管、在跨市級層面展開的。例如，為保護(hù)長江流域生態(tài)環(huán)境資源，避免行政區(qū)劃管轄帶來的弊端，湖北省人民檢察院武漢鐵路運(yùn)輸分院檢察長羅繼洲曾提出具體方案，“建議將設(shè)置在長江經(jīng)濟(jì)帶的鐵路檢察分院、基層院加掛長江經(jīng)濟(jì)帶跨行政區(qū)劃檢察分院、檢察院，對應(yīng)管轄發(fā)生的公益訴訟案件和發(fā)生在長江干流各類刑事案件”[6]。關(guān)于跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)的實踐成效，上海市人民檢察院第三分院還專門確立了檢驗試點(diǎn)階段性工作成效的六個具體標(biāo)志：“一是明確一個有跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)職能特點(diǎn)的管轄；二是辦理一定數(shù)量的有影響有震動的跨行政區(qū)劃重大民事和刑事案件；三是探索建立一套科學(xué)合理、規(guī)范高效、簡便易行的跨行政區(qū)劃檢察工作辦案機(jī)制；四是取得一批跨行政區(qū)劃的類案監(jiān)督成果；五是培養(yǎng)一批高素質(zhì)、專業(yè)化的辦理跨行政區(qū)劃案件的專門檢察人才；六是形成一批有關(guān)跨行政區(qū)劃檢察工作的理論研究成果”[7]。

跨行政區(qū)劃司法體制改革改變了司法管轄區(qū)劃的傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，有助于普通案件與特殊案件區(qū)別管轄格局的形成。“跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置與四級檢察機(jī)關(guān)的職能定位是相互關(guān)聯(lián)的，如果將其割裂開來，很可能會因缺乏相關(guān)的制度銜接而導(dǎo)致改革無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)”[8]。所以，跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)改革應(yīng)當(dāng)建立在現(xiàn)行檢察機(jī)構(gòu)設(shè)置和檢察管轄體制的基礎(chǔ)之上，以求更好地維護(hù)國家利益和社會公共利益。

3.部分地方司法實踐經(jīng)驗

首先，跨行政區(qū)劃檢察公益訴權(quán)與跨行政區(qū)劃法院審判權(quán)的銜接。自2014年起，我國許多地方在試行跨行政區(qū)劃法院審理模式，如突破行政區(qū)域限制的知識產(chǎn)權(quán)法院、互聯(lián)網(wǎng)法院等跨行政區(qū)劃法院，均以案件類型作為管轄依據(jù)。因此，檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域管轄改革的大力推進(jìn)，有助于其與跨行政區(qū)劃法院改革之間的協(xié)同配合。

其次，跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)已取得有益經(jīng)驗。北京、上海以及沿長江流域、長三角地區(qū)等各省市檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境資源案件中加強(qiáng)協(xié)作，形成了協(xié)作機(jī)制，出臺了系列文件，探索了跨區(qū)域公益訴訟的可行方案，為跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟提供了寶貴經(jīng)驗。

最后，環(huán)境公益訴訟專門檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其在各方面的公益訴訟司法實踐，為其跨區(qū)域環(huán)境公益訴訟改革奠定了良好基礎(chǔ)。自2015年檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)方案實施之日起，直至2017年民事訴訟與行政訴訟兩大訴訟法修改以來，檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量逐年上升，且質(zhì)量不斷提高。

二、檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)考察與分析

(一)跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)樣本考察(1)相關(guān)規(guī)范包括：北京的《關(guān)于北京市人民檢察院第四分院(北京市人民檢察院鐵路運(yùn)輸分院)案件管轄的規(guī)定(暫行)》《關(guān)于北京市第四中級人民法院案件管轄的規(guī)定》;上海的《關(guān)于跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院刑事案件管轄的規(guī)定》《關(guān)于跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院民事行政監(jiān)督案件管轄的規(guī)定》;湖北的《湖北省高級人民法院 湖北省人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟管轄等問題的座談會議紀(jì)要》《關(guān)于加強(qiáng)新時代區(qū)域檢察協(xié)作服務(wù)和保障長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的意見》《關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶檢察機(jī)關(guān)辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》《長湖保護(hù)協(xié)議》《關(guān)于建立環(huán)漳河水庫跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟協(xié)作工作機(jī)制的意見》《關(guān)于建立“酉水母親河”流域生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)公益訴訟協(xié)作機(jī)制的意見》;河南的《關(guān)于黃河干流河南段環(huán)境資源刑事案件管轄若干問題的規(guī)定》《關(guān)于黃河干流河南段環(huán)境資源公益訴訟案件管轄若干問題的規(guī)定》。

1. 北京市、上海市試點(diǎn)狀況考察

依據(jù)《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》，上海市檢察院和北京市檢察院依托原鐵路運(yùn)輸檢察院進(jìn)行試點(diǎn)，積極探索跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟改革。上海市檢察院第三分院(以下簡稱“上海三分檢”)與北京市檢察院第四分院(以下簡稱“北京四分檢”)主要管轄具有重大社會影響、易受地方保護(hù)主義影響的案件?？鐓^(qū)域環(huán)境公益訴訟案件因影響范圍廣、涉及主體多、因果關(guān)系復(fù)雜等原因而位列其中。如上海三分檢辦理的跨區(qū)劃進(jìn)口“洋垃圾”污染環(huán)境公益訴訟案，北京四分檢辦理的跨區(qū)劃大氣污染公益訴訟、跨區(qū)劃水污染公益訴訟等案件。管轄范圍的特殊性呼應(yīng)了跨行政區(qū)劃檢察院的設(shè)置目的——突破地方保護(hù)主義、分離司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)。

相較于傳統(tǒng)的檢察權(quán)，跨行政區(qū)域檢察公益訴權(quán)在目的、形式、管轄等方面均有所創(chuàng)新，其典型特征在于打破行政區(qū)域限制，確立檢察機(jī)關(guān)的跨區(qū)域管轄權(quán)。目前，檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟已經(jīng)取得一定成效，但距離全國推行仍有很長的路要走。上海三分檢與北京四分檢所轄區(qū)域為本市范圍內(nèi)的案件，雖然突破了區(qū)縣一級的行政區(qū)劃限制，但其層級仍為市級，尚未達(dá)到與其他省市間的跨行政區(qū)域管轄協(xié)作的程度。

2.湖北省實踐狀況考察

2015年湖北省人民檢察院與湖北省高級人民法院，以座談會議紀(jì)要形式明確了武漢鐵路運(yùn)輸分院的環(huán)境公益訴權(quán)，確定其有權(quán)對污染破壞湖北省境內(nèi)長江、長江支流水域的行為提起民事公益訴訟，所跨行政區(qū)域可區(qū)分為跨省域、跨市域等形式。具體而言，跨省域的湖南、湖北、江西三省人民檢察院跨省協(xié)作保護(hù)長江合作機(jī)制，共同加強(qiáng)了對長江、湘江、贛江以及洞庭湖、鄱陽湖等的司法保護(hù)力度；跨市域的神農(nóng)架林區(qū)檢察院、竹溪縣檢察院、巫山縣檢察院等多部門跨區(qū)域林業(yè)環(huán)保協(xié)作機(jī)制；跨省市域的湖北十堰市檢察院與河南南陽市檢察院，以及陜西商洛市檢察院與安康市檢察院，關(guān)于漢江南水北調(diào)中線工程水源區(qū)域的環(huán)境公益訴訟協(xié)作機(jī)制。[5]61此外，2019年最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶檢察機(jī)關(guān)辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強(qiáng)協(xié)作配合的意見》，確立了集中管轄跨省環(huán)境公益訴訟案件機(jī)制，要求上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、云南省(市)人民檢察院在辦理長江流域環(huán)境資源案件時加強(qiáng)協(xié)作配合。

3.河南省實踐狀況考察

2018年河南省檢察院、公安廳、高級人民法院三部門聯(lián)合發(fā)文，確定鄭州鐵路檢察分院作為跨行政區(qū)劃環(huán)境公益訴訟原告，集中管轄河南省境內(nèi)與黃河流域有關(guān)的公益訴訟案件，包括狀告縣級以上政府的環(huán)境行政公益訴訟和重大、疑難、復(fù)雜的環(huán)境民事公益訴訟。該規(guī)定有針對性地將案件管轄作為突破口，通過多部門聯(lián)合會簽文件的形式確立了跨行政區(qū)域公益訴訟管轄規(guī)則，統(tǒng)籌推動了黃河流域環(huán)境保護(hù)與民生發(fā)展之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

與此同時，河南省檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮跨行政區(qū)劃組織優(yōu)勢，已掛牌成立“鄭州黃河環(huán)境資源保護(hù)檢察分院”，積極探索跨區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)與地方檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，保持生態(tài)環(huán)保檢察力量間的聯(lián)通合作，以解決跨區(qū)劃的黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。

(二)檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域公益訴權(quán)問題分析

1.法定依據(jù)層面

確立檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域公益訴權(quán)所依據(jù)的法律規(guī)范不健全。我國《憲法》和《立法法》規(guī)定，全國人大及其常委會制定的法律是檢察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)設(shè)立的依據(jù)；人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)事項只能由法律制定，除法律之外的法規(guī)、規(guī)章等無權(quán)規(guī)定。而且我國《人民檢察院組織法》沒有關(guān)于跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)的條款，現(xiàn)行試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)不具有普遍性，上海、北京兩個試點(diǎn)地區(qū)僅有各自頒布的規(guī)范性文件。因此，我國目前缺少跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)設(shè)立的法律依據(jù)，其法律地位不明、層級設(shè)置不清，繼而導(dǎo)致試點(diǎn)經(jīng)驗難以復(fù)制和推廣。

我國跨行政區(qū)劃試點(diǎn)檢察院是依托于鐵路運(yùn)輸檢察院進(jìn)行的，但現(xiàn)行法律規(guī)范并沒有與之相關(guān)的法律定位。目前，關(guān)于跨行政區(qū)劃檢察院的法律定位存在三種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為屬于獨(dú)立檢察院，與專門檢察院相并稱；另一種認(rèn)為屬于地方檢察院的派出機(jī)構(gòu)，可以借助地方檢察院排除地方勢力干擾；還有一種認(rèn)為屬于專門檢察機(jī)關(guān)，主張在不修改《憲法》的前提下，實現(xiàn)改革目標(biāo)。總之，跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)的法律地位應(yīng)當(dāng)綜合考慮憲法依據(jù)、法律規(guī)定、設(shè)置目的等多重因素來合理界定。

2.實務(wù)操作層面

單一訴訟層級設(shè)置存在缺陷。從我國跨區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)改革實踐來看，北京、上海兩家跨行政區(qū)劃試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)具有突破性價值，為檢察權(quán)的跨區(qū)域管轄探索了出路。然而，試點(diǎn)單位都只跨一級，且存在較大局限性。首先，試點(diǎn)檢察院并沒有實現(xiàn)真正意義上的“跨區(qū)劃”，“管轄權(quán)的總體設(shè)計實為屬地性檢察系統(tǒng)內(nèi)部的案件再分配，離真正意義上的‘跨行政區(qū)劃’管轄尚存較大差距”[9]125。上海市三分檢的受案范圍只比原鐵路運(yùn)輸分檢擴(kuò)大到民事、行政、刑事三類案件，組織機(jī)構(gòu)仍隸屬于上海市人民檢察院。其次，環(huán)境公益案件要求跨區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按層級進(jìn)行設(shè)計，也即“案件的差異性需要由不同級別的跨行政區(qū)劃檢察院辦理?！睆膶徏壣蟻砜?，中級人民法院是環(huán)境公益訴訟案件的一審法院，這就意味著二審法院應(yīng)該是省高級人民法院。對應(yīng)原告而言，市人民檢察院應(yīng)當(dāng)作為一審原告，而在二審中省級檢察機(jī)關(guān)則應(yīng)作為上訴主體。倘若只設(shè)跨市級檢察機(jī)關(guān)，在跨省級檢察機(jī)關(guān)缺失的情形下，跨市級檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件的上訴又將回到屬地管轄模式，繼而難以實現(xiàn)跨區(qū)劃司法改革目標(biāo)。

檢察司法管轄區(qū)域存在局限性。上海市三分檢和北京市四分檢雖已是跨區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)，但并未實現(xiàn)真正意義上的跨區(qū)劃，它們?nèi)允苁〖墮z察院領(lǐng)導(dǎo)，司法管轄區(qū)域沒有突破省級行政區(qū)劃。湖北省與河南省依托鐵路運(yùn)輸檢察院實施的跨區(qū)劃保護(hù)長江流域、黃河流域生態(tài)環(huán)境的嘗試，在一定程度上突破了行政區(qū)劃限制，但也只是省內(nèi)跨區(qū)劃，鐵路運(yùn)輸檢察院也受省級檢察院領(lǐng)導(dǎo)。跨省生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制仍以行政區(qū)劃檢察院為主體，只是加強(qiáng)了檢察院之間的合作，并沒有擺脫行政權(quán)的干擾。同時，跨區(qū)劃檢察院設(shè)置應(yīng)考慮生態(tài)整體性與環(huán)境要素流動性，而跨區(qū)劃試點(diǎn)單位并未較好地考量這些因素的契合。

相關(guān)國家機(jī)關(guān)職能之間難以銜接?？缧姓^(qū)劃檢察權(quán)與地方行政權(quán)之間銜接不暢，尤其在環(huán)境公共利益維護(hù)方面，存在跨行政區(qū)域訴訟改革的行政化傾向。政府職能部門雖以維護(hù)環(huán)境公益為核心，但當(dāng)檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域進(jìn)行司法調(diào)查乃至提起環(huán)境公益訴訟時，地方政府部門往往不愿配合。異地行政機(jī)關(guān)的消極配合，往往致使環(huán)境公益訴訟案件因調(diào)查手段受限而缺乏剛性保障。

三、檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟的法律應(yīng)對

(一)健全完善相關(guān)立法

為深入推進(jìn)司法改革，積極探索跨行政區(qū)域管轄的檢察權(quán)制度，應(yīng)對我國相關(guān)法律進(jìn)行修改和完善，以明確跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)設(shè)立依據(jù)。首先，考慮到《憲法》的根本法地位，在將來憲法修改時，可在憲法條文中增加跨行政區(qū)劃檢察院產(chǎn)生、組織和職權(quán)事項的相關(guān)條款，以確立其憲法依據(jù)。其次，隨著改革實踐深入，可以考慮將其以條款形式寫入《人民檢察院組織法》，重點(diǎn)在第十二條有關(guān)人民檢察院分類條款的第三項，可修改為“軍事檢察院、跨行政區(qū)劃檢察院等專門人民檢察院”，同時，對“總則”和“人民檢察院組成”部分的內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。最后，對檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域訴訟所遵循的程序法進(jìn)行修訂，修改刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟三大訴訟法，在管轄條款中增加檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域公益訴訟管轄的規(guī)定，把跨行政區(qū)劃檢察權(quán)以立法方式予以規(guī)定，做到修法與改革同步進(jìn)行。

(二)合理定位跨行政區(qū)域原告檢察機(jī)關(guān)

無論從短期還是從長期來看，跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)改革是司法制度去地方化的重要設(shè)計，適宜將其列入專門檢察機(jī)關(guān)范疇。“將跨行政區(qū)劃檢察院確定為專門檢察機(jī)關(guān)既符合跨區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)在原鐵路運(yùn)輸檢察院基礎(chǔ)上改造、擴(kuò)充的制度沿承關(guān)系，也有利于降低機(jī)關(guān)組織性改革的難度，便于推進(jìn)跨行政區(qū)劃檢察院刑事案件管轄的相關(guān)改革，確保改革的合法性、合憲性?！盵9]132檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟制度依據(jù)應(yīng)當(dāng)來源于憲法，在《憲法》修改前將其納入專門檢察機(jī)關(guān)最為合適，也最為可行。通過對專門檢察機(jī)關(guān)范圍的擴(kuò)大解釋，使跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)獲得合法依據(jù)，繼而可在《人民檢察院組織法》中作出專門規(guī)定，將之明確為專門檢察機(jī)關(guān)，從而消除跨行政區(qū)域環(huán)境公益訴訟的法定障礙。

跨行政區(qū)劃司法改革的初衷是打破地方保護(hù)主義、克服司法行政化、保障司法權(quán)依法獨(dú)立行使，而跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)是改革舉措之一，其目標(biāo)在于與地方檢察機(jī)關(guān)并行設(shè)置，二者之間是并列關(guān)系而非隸屬關(guān)系。

(三)創(chuàng)新設(shè)立兩層跨行政區(qū)劃級檢察機(jī)關(guān)

就試點(diǎn)情況而言，跨省級檢察機(jī)關(guān)在改革實踐中是缺失的，只設(shè)跨市一級檢察院存在明顯局限性。在跨市級檢察機(jī)關(guān)設(shè)立基礎(chǔ)上，有必要進(jìn)一步設(shè)立跨省級檢察機(jī)關(guān)。至于設(shè)立程序、設(shè)立數(shù)量、設(shè)立形式等問題，可以結(jié)合跨省級檢察院的管轄區(qū)域來確定。無論如何，跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)設(shè)立已勢在必行，目前爭議焦點(diǎn)在于跨越兩級(跨市級、跨省級)還是三級(跨縣級、跨市級、跨省級)行政區(qū)劃來進(jìn)行設(shè)置。

以環(huán)境民事公益訴訟為例，中級人民法院是審理的初始級別法院，與之相應(yīng)的檢察公益訴權(quán)應(yīng)集中在市級檢察機(jī)關(guān)而非縣級檢察機(jī)關(guān)。因此，就環(huán)境公益訴訟而言，跨縣級檢察機(jī)關(guān)的設(shè)立無法替代市級檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職能。加之，我國基層檢察機(jī)關(guān)基數(shù)龐大，考慮到案件辦理及時性和有效性，即便設(shè)立跨縣級檢察機(jī)關(guān)，其數(shù)量也會比較大。結(jié)合我國跨行政區(qū)劃司法改革現(xiàn)狀，設(shè)置跨省和跨市兩級跨行政區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)較為適宜。這是因為：一方面，我國跨區(qū)劃設(shè)置檢察院尚在試點(diǎn)階段，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣的時機(jī)不成熟；另一方面，我國試點(diǎn)單位僅限于跨市級檢察機(jī)關(guān)，跨縣級檢察機(jī)關(guān)設(shè)置前景存在諸多不確定性。

(四)創(chuàng)新構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)司法管轄區(qū)

基于跨區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)改革成果，結(jié)合環(huán)境資源本身特點(diǎn)，我國應(yīng)當(dāng)探索構(gòu)建重點(diǎn)環(huán)境保護(hù)區(qū)域內(nèi)的檢察組織機(jī)構(gòu)。對此，學(xué)者們多有建議：“為提高流域保護(hù)的司法專門化水平，建議我國未來設(shè)立流域保護(hù)專門檢察院”[10]；“在重點(diǎn)區(qū)域設(shè)置公益訴訟特別機(jī)構(gòu)。如在長三角、京津冀、長江流域、黃河流域、珠三角、秦嶺等重點(diǎn)跨區(qū)劃地區(qū)，根據(jù)范圍大小設(shè)置不同層級的公益訴訟特別檢察機(jī)構(gòu)”[1]49。

近幾年，我國環(huán)境公益訴訟越來越受重視，與之相關(guān)的協(xié)作機(jī)制和規(guī)范性文件也紛紛出臺。因此，可以依托重點(diǎn)環(huán)境保護(hù)區(qū)域來構(gòu)建我國的跨行政區(qū)劃檢察組織體系，根據(jù)環(huán)境保護(hù)區(qū)域范圍大小來設(shè)置一定數(shù)量的跨區(qū)劃檢察機(jī)關(guān)。例如，在長江流域可設(shè)置一到兩個跨省級檢察機(jī)關(guān)，將司法管轄區(qū)域確定為整個長江流域或其一部分；根據(jù)長江流經(jīng)各省的距離以及環(huán)境復(fù)雜程度設(shè)立一定數(shù)量的跨市級檢察機(jī)關(guān)，將其司法管轄區(qū)域確定為流經(jīng)其省內(nèi)的江段。而長江三角洲這種跨越省市較少的區(qū)域，可設(shè)置一個跨省檢察機(jī)關(guān)，將其司法管轄區(qū)域確定為長江三角洲所在區(qū)域。在上海市、江蘇省、浙江省、安徽省各設(shè)一個跨市級檢察院，司法管轄區(qū)域宜設(shè)置為長江三角洲處于省內(nèi)的部分。此種檢察組織體系設(shè)置既可以避免地方行政權(quán)的干涉，又能夠契合環(huán)境整體性特點(diǎn)。

(五)建立跨行政區(qū)域檢察機(jī)關(guān)之間的協(xié)作機(jī)制

加強(qiáng)跨行政區(qū)域檢察機(jī)關(guān)之間的協(xié)同合作，如需在對方管轄區(qū)域開展調(diào)查取證工作時，可請求當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)提供協(xié)助。在跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，采用負(fù)責(zé)人會晤、聯(lián)動會議、聯(lián)絡(luò)員反饋等多種形式聯(lián)合開展違法行為監(jiān)督、公益環(huán)境訴訟案件協(xié)同辦理等活動。在檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)域進(jìn)行司法調(diào)查時，由相關(guān)部門通報主要工作數(shù)據(jù)和有重大影響、區(qū)域關(guān)聯(lián)的案件信息，以解決案件辦理中的具體問題。

強(qiáng)化環(huán)境公益訴訟案件線索發(fā)現(xiàn)能力，建立跨區(qū)域檢察機(jī)關(guān)一體聯(lián)動機(jī)制、案件信息收集機(jī)制、工作數(shù)據(jù)分析機(jī)制。就此，可確立檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法協(xié)作機(jī)制，推進(jìn)案件信息共享、線索移送、異地調(diào)查取證、案件聯(lián)合會商等活動，以實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)跨行政區(qū)域辦理案件的高效和便利。