二輪延包中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格的認(rèn)定
——以“整戶(hù)消亡”為視角

林 煜

(農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，北京 100810)

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)實(shí)行農(nóng)村集體所有、農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地制度，自20世紀(jì)90年代開(kāi)始的第二輪30年土地承包將陸續(xù)到期。2017年黨的十九大報(bào)告提出，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年；2018年中央一號(hào)文件首次明確提出，銜接落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策；2018年新修改的《農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《承包法》)，從法律上將“三權(quán)分置”制度和“長(zhǎng)久不變”政策予以明確；2019年中央發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《長(zhǎng)久不變》)，進(jìn)一步明確了長(zhǎng)久不變的內(nèi)涵和重要內(nèi)容；2021年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，有序開(kāi)展第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年試點(diǎn)。

在理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)于第二輪土地承包到期后如何延包存在三種意見(jiàn)：一是順延，保持承包地現(xiàn)狀，即對(duì)因自然災(zāi)害嚴(yán)重?fù)p毀承包地等特殊情形可以進(jìn)行個(gè)別調(diào)整；二是大調(diào)整，重新分配承包地，即打亂重分；三是小調(diào)整，多地的分給少地的，即多退少補(bǔ)。中央明確采用第一種意見(jiàn)，《長(zhǎng)久不變》規(guī)定：“第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定?！庇捎诟鞯亻_(kāi)展二輪承包的時(shí)間不一，2020年就陸續(xù)有地方承包到期，到2028年達(dá)到頂峰，約有1億農(nóng)戶(hù)承包到期，因此為了積極穩(wěn)妥推進(jìn)二輪延包，穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)，2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國(guó)選取個(gè)別省開(kāi)展“二輪延包試點(diǎn)”工作，明確為“二輪延包”而非“三輪”承包或延包。

由于各地土地承包的實(shí)際情況紛繁復(fù)雜，本文僅從“整戶(hù)消亡”這一情形為視角進(jìn)行研究。對(duì)“整戶(hù)消亡”的認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)用辯證、發(fā)展的眼光去看待，既不能將其禁錮在“戶(hù)籍”中，也不能完全跳脫出法律和政策的框架，更不能脫離實(shí)際。因此，應(yīng)當(dāng)以理論研究為指導(dǎo)，結(jié)合各地實(shí)際情況和集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行“整戶(hù)消亡”的認(rèn)定，以明確在二輪延包中享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，探索出符合我國(guó)國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際的方法和路徑。

二、學(xué)術(shù)研究述評(píng)

(一)土地承包期是否應(yīng)設(shè)定期限

在二輪延包中，中央政策和法律明確規(guī)定“第二輪承包到期后再延長(zhǎng)30年”。在此之前，學(xué)界對(duì)承包期應(yīng)當(dāng)設(shè)置為15年、30年還是不設(shè)定期限的永久承包一直存在爭(zhēng)議，這方面的學(xué)者有李玲玲、李長(zhǎng)健[1]、焦芳芳等[2]。Robin Dean[3]提出應(yīng)當(dāng)無(wú)限期延長(zhǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的建議，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始爭(zhēng)論至今的“國(guó)有永佃制”“集體永佃制”也與此相關(guān)，這方面的學(xué)者有楊勛[4]、楊立新[5]。蔡繼明[6]等學(xué)者提出實(shí)行農(nóng)村土地私有化。對(duì)于以上爭(zhēng)論，有學(xué)者認(rèn)為其對(duì)于完善農(nóng)村土地集體所有制是有益的，同時(shí)也明確了我國(guó)仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制這一觀點(diǎn)，這方面的代表學(xué)者有孔祥智[7]、劉守英[8]等。

(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體是農(nóng)戶(hù)、農(nóng)民還是集體經(jīng)濟(jì)組織成員

在學(xué)界，對(duì)家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體問(wèn)題存在一定的分歧。在司法實(shí)踐領(lǐng)域，法官的意見(jiàn)則比較統(tǒng)一，認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體是農(nóng)戶(hù)，而不是農(nóng)民。彭誠(chéng)信、暢冰蕾[9]等學(xué)者的認(rèn)識(shí)與司法實(shí)踐領(lǐng)域的看法相一致。此外，曾文忠、傅旭龍[10]、溫世揚(yáng)、梅維佳[11]等學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體是農(nóng)民，準(zhǔn)確地說(shuō)是農(nóng)民集體成員個(gè)人。也有學(xué)者提出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，這方面的代表有韓志才、袁敏殊[12]、朱廣新[13]。

(三)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得和消滅情形

原始取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體即集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭，家庭承包是以“戶(hù)”為單位，但是實(shí)際上享有權(quán)利的是家庭內(nèi)部成員。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼受取得，存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否能夠繼承的爭(zhēng)論，建議農(nóng)村土地使用權(quán)(Rural land rights)的主體(農(nóng)民)享有完全的轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)和自主決定是否轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利，這方面的學(xué)者有Roy Prosterman、Brian Schwarzwalder[14]、程雪陽(yáng)[15]。劉靈輝等[16]學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)從“戶(hù)內(nèi)”“戶(hù)外”兩個(gè)層面規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)戶(hù)內(nèi)繼承。肖鵬[17]等學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅的法定情形包括承包期屆滿(mǎn)、農(nóng)戶(hù)放棄、農(nóng)戶(hù)違反法定義務(wù)和農(nóng)戶(hù)消亡。

(四)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于身份權(quán)還是財(cái)產(chǎn)權(quán)抑或兼有之

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)歷了“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的理論和實(shí)踐突破，“三權(quán)分置”后的“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”其法律屬性存在不同看法，有些認(rèn)為是身份權(quán)，有些認(rèn)為是財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性不能充分體現(xiàn)，這是造成中國(guó)目前城鄉(xiāng)收入差距較大的制度性原因[18]。

(五)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)益需從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)兩個(gè)維度綜合考量

高圣平[19]、廖洪樂(lè)[20]等學(xué)者認(rèn)為，改革開(kāi)放40多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)地制度演變呈現(xiàn)“漸進(jìn)式”特征，即中央政策在全國(guó)施行且效果良好后，由人大立法機(jī)構(gòu)將中央政策轉(zhuǎn)化為法律，從法律上賦予權(quán)力并穩(wěn)定成果，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)的緊密結(jié)合。以Margo Rosato-Stevens[21]為代表的從權(quán)利保護(hù)進(jìn)行研究的學(xué)者注意到，目前農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制，需通過(guò)完善法律制度等措施來(lái)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

(六)“農(nóng)戶(hù)”“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)”“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”等相關(guān)概念混用

“農(nóng)戶(hù)”“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)”在已有研究中被混淆使用，甚至包括“村民”“村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”在實(shí)踐中也出現(xiàn)了混淆。崔雪梅[22]等學(xué)者們對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了辨析，楊攀[23]、戴威[24]、肖新喜[25]等學(xué)者探討了關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)問(wèn)題。對(duì)于農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)的討論主要圍繞在其法律地位上，究竟是民事主體、商事主體，還是民商事主體，以游文麗、張萱[26]為代表的學(xué)者多有討論。

(七)簡(jiǎn)要述評(píng)

對(duì)于承包期有期限還是無(wú)期限以及承包地是否能夠繼承等相關(guān)討論，實(shí)質(zhì)上是對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、權(quán)屬、權(quán)能的探討，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)是否能夠兼顧到學(xué)者們已明顯發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題：經(jīng)濟(jì)學(xué)注重的效率和法學(xué)強(qiáng)調(diào)的公平正義。在二輪延包政策已明確順延的政策下，目前已經(jīng)陸續(xù)到期的村組在實(shí)踐中就遇到了最關(guān)鍵的問(wèn)題：“收回哪些人的地？發(fā)包給哪些人？”在二輪承包期內(nèi)，由于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、進(jìn)城落戶(hù)、招干、升學(xué)以及人口的出生死亡等變動(dòng)，導(dǎo)致在二輪延包試點(diǎn)中出現(xiàn)因承包主體不清造成的諸多矛盾和沖突。核心問(wèn)題即“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人主體資格”的明確。這個(gè)問(wèn)題直接關(guān)系到二輪延包是否能夠順利推進(jìn)，“三權(quán)分置”制度能否落實(shí)以及農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定與否，在已有研究中尚未對(duì)這一問(wèn)題給出明確答案。

三、實(shí)踐中“戶(hù)”的類(lèi)型及現(xiàn)存問(wèn)題

(一)“戶(hù)”的類(lèi)型

“整戶(hù)消亡”在法律及政策中尚未有明確的規(guī)定，并且由于各地農(nóng)村的風(fēng)俗習(xí)慣不同所導(dǎo)致的對(duì)“整戶(hù)消亡”這一概念的理解不同，由此而產(chǎn)生了諸多實(shí)踐與理論研究中的困境。如果采用“一刀切”式的做法可能會(huì)導(dǎo)致矛盾的激化，不利于延包的順利開(kāi)展。因此，結(jié)合理論與實(shí)際給“整戶(hù)消亡”下一個(gè)適合于絕大多數(shù)農(nóng)戶(hù)與實(shí)踐的定義，是亟待解決的問(wèn)題。其中核心的關(guān)鍵在于“整戶(hù)消亡”中的“戶(hù)”到底所指為何。地方實(shí)踐中有的采取“戶(hù)籍+承包合同”的方式認(rèn)定，有的則直接以“戶(hù)籍”為標(biāo)準(zhǔn)，但如前所述，機(jī)械化地套用這些規(guī)定不僅不利于二輪到期后延包工作的開(kāi)展，甚至可能激化矛盾，產(chǎn)生新的糾紛。因此，結(jié)合國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐與理論研究，探索一套適用于我國(guó)國(guó)情與農(nóng)村實(shí)際的理論迫在眉睫。

目前實(shí)踐中大概有以下幾種情形：(1)戶(hù)籍戶(hù)，即戶(hù)籍管理意義上的“戶(hù)”，戶(hù)籍一元化改革之后，取消農(nóng)村戶(hù)口和城鎮(zhèn)戶(hù)口的劃分，統(tǒng)稱(chēng)“居民戶(hù)口”。(2)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)，《民法典》第五十五條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營(yíng)的，為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)”，這是與“成員”緊密聯(lián)系的一個(gè)概念。(3)宅基地戶(hù)，《土地管理法》第六十二條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地”“國(guó)家允許進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”。這兩處的“戶(hù)”并未被明確定義，筆者認(rèn)為，應(yīng)理解為戶(hù)籍管理意義上的戶(hù)。(4)股權(quán)戶(hù)，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，中央倡導(dǎo)對(duì)股權(quán)實(shí)行“靜態(tài)管理”，很多地方采取了將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)“量化到人、固化到戶(hù)、戶(hù)內(nèi)分享”的做法，我們將股權(quán)享有及管理意義上的“戶(hù)”暫時(shí)稱(chēng)為“股權(quán)戶(hù)”。(5)村民戶(hù)，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第十三條規(guī)定，“村民”，既包括了戶(hù)籍在本村但不在本村居住的人，也包括了戶(hù)籍不在本村但在本村居住一年以上的人。(6)聯(lián)戶(hù)，《村民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定“保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)、聯(lián)戶(hù)或者合伙的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益”。這里提到了“聯(lián)戶(hù)”的概念。(7)家庭戶(hù)，《民法典》第五十六條規(guī)定“家庭經(jīng)營(yíng)的，以家庭財(cái)產(chǎn)承擔(dān)”；第一千零四十條規(guī)定“本編調(diào)整因婚姻家庭產(chǎn)生的民事關(guān)系”。(8)其他。在浙江某縣調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，各村對(duì)“戶(hù)”的認(rèn)定采用的方法不一。某縣甲村在其二輪延包方案中提出了“完整家庭戶(hù)”的概念，即父母、配偶、子女，并按照不同人員進(jìn)行分配比例的確認(rèn)，充分考慮了不同類(lèi)型人員的利益分配；某縣乙村對(duì)于“戶(hù)”的認(rèn)定則是結(jié)合農(nóng)民建房資格條件來(lái)認(rèn)定；某縣丙村則是以1990年二輪土地承包時(shí)的在冊(cè)戶(hù)籍農(nóng)戶(hù)為基礎(chǔ)。

(二)法律、政策未明確“整戶(hù)消亡”的內(nèi)涵

《長(zhǎng)久不變》明確提出第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年，遵循“大穩(wěn)定小調(diào)整”原則，并明確“因家庭成員全部死亡而導(dǎo)致承包方消亡的，發(fā)包方應(yīng)當(dāng)依法收回承包地”。何謂“消亡”？目前法律上尚未有明確規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村各地實(shí)踐也并不相同。有些地方采取的是根據(jù)戶(hù)籍，即戶(hù)口簿上的家庭成員來(lái)認(rèn)定“整戶(hù)”。但這種認(rèn)定方式與農(nóng)村實(shí)際情況存在一定的差別。例如，農(nóng)村成年男子獨(dú)立成戶(hù)后，原戶(hù)口簿上的老兩口死亡后，根據(jù)戶(hù)口簿認(rèn)定，則屬于“整戶(hù)消亡”。但顯然，這種情況本家兒子健在，如果認(rèn)定為“整戶(hù)消亡”不符合實(shí)際情況，更難以讓人接受。又如，“外嫁女”“入贅男”或者是子女成為公職人員等等。各種情況都表明，在農(nóng)村中認(rèn)定“整戶(hù)消亡”的現(xiàn)實(shí)意義重大。隨著二輪承包到期這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)“戶(hù)”的認(rèn)定至關(guān)重要，這不僅關(guān)系到每個(gè)農(nóng)戶(hù)的切身利益，也關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定與國(guó)家的長(zhǎng)治久安，因此對(duì)“戶(hù)”進(jìn)行界定，對(duì)二輪承包到期后政策的實(shí)施意義重大。

(三)概念不明晰導(dǎo)致矛盾糾紛多

由于政策、上學(xué)、工作等原因造成的一部分二輪承包時(shí)的人員農(nóng)轉(zhuǎn)非，這一部分人在確權(quán)以及未來(lái)的二輪延包時(shí)是否還享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于農(nóng)村土地承包中“戶(hù)”的概念不明晰，造成了家庭內(nèi)部、村組之間，甚至村與村之間的矛盾。如，江蘇省鎮(zhèn)江市某村民小組反映，二輪承包時(shí)的家庭成員因招干、上學(xué)等原因陸續(xù)農(nóng)轉(zhuǎn)非后，在確權(quán)時(shí)頒發(fā)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上沒(méi)有寫(xiě)姓名，要求在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)上“承包方家庭成員情況”記載已農(nóng)轉(zhuǎn)非家庭成員的姓名。

(四)實(shí)踐中，土地收回難

在云南某區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，“整戶(hù)消亡”或全家進(jìn)城落戶(hù)的，由其親屬長(zhǎng)期耕管，現(xiàn)在收回難度大。針對(duì)這些問(wèn)題，村組的處理意見(jiàn)是收回集體管理，通過(guò)民主決策程序，做好解釋工作，化解矛盾。但由于村組和當(dāng)?shù)嘏沙鏊g的信息共享核實(shí)問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定困難，尚不能明確具體人數(shù)。

河北某縣反映，村內(nèi)孤寡老人由于養(yǎng)老問(wèn)題，往往在其在世時(shí)將其承包地作為交換條件予以親屬或是鄰居耕種，由耕種人承擔(dān)孤寡老人的贍養(yǎng)、送終等，有些簽訂了“贍養(yǎng)協(xié)議”，有些則是口頭協(xié)議。現(xiàn)實(shí)中，這一部分承包地在孤寡老人去世后，收回的難度較大。但村干部表示，將贍養(yǎng)孤寡老人的擔(dān)子全部轉(zhuǎn)移到村集體上并不現(xiàn)實(shí)，因此為了解決村內(nèi)孤寡老人的贍養(yǎng)問(wèn)題，孤寡老人本人及村集體都是默認(rèn)這種行為的存在。

四、從戶(hù)籍管理角度看“全家進(jìn)城落戶(hù)”

《長(zhǎng)久不變》明確規(guī)定：保護(hù)“全家進(jìn)城落戶(hù)”農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。此處所說(shuō)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，既包括“承包權(quán)”也包括“經(jīng)營(yíng)權(quán)”。經(jīng)過(guò)這次修法，農(nóng)戶(hù)對(duì)承包地所享有的權(quán)利被明確為“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，其中承包權(quán)可以認(rèn)定為是基于“成員”身份而享有的具有身份性質(zhì)的權(quán)利，其只有具備“集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”方能享有；而“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分置，明確了其更偏向于“財(cái)產(chǎn)權(quán)”，可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)⑶摇俺邪鼨?quán)”中的“身份屬性”在“經(jīng)營(yíng)權(quán)”中并未體現(xiàn)。

實(shí)際上，通過(guò)分析可以發(fā)現(xiàn)，如果單純以“戶(hù)籍”作為“戶(hù)”的標(biāo)準(zhǔn)，“整戶(hù)消亡”實(shí)際上是包括“全家進(jìn)城落戶(hù)”這一情形在內(nèi)的。從字面上剖析，“整戶(hù)=全家”“消亡(農(nóng)戶(hù)注銷(xiāo))=進(jìn)城落戶(hù)(農(nóng)戶(hù)注銷(xiāo))”?？梢哉f(shuō)，“全家進(jìn)城落戶(hù)”了，那么作為承包戶(hù)的這一戶(hù)就“整戶(hù)消亡”了。但是導(dǎo)致“整戶(hù)消亡”的原因更為復(fù)雜，最為直接的理解可以是承包戶(hù)內(nèi)的所有家庭成員全部死亡而導(dǎo)致了“整戶(hù)消亡”；然而，“整戶(hù)消亡”所指的“消亡”從詞語(yǔ)本身來(lái)解釋的話，為“消失、滅亡”，可以理解為在整個(gè)戶(hù)口本上的人“全部消失、滅亡”。從戶(hù)籍管理上來(lái)說(shuō)，“消亡”可以理解為“銷(xiāo)戶(hù)”，戶(hù)籍管理是一種行政管理手段，就我國(guó)目前現(xiàn)狀而言，戶(hù)籍的重要性不言而喻：教育、醫(yī)療、社保等各項(xiàng)資源都是依托戶(hù)籍而存在的，但是行政管理與現(xiàn)實(shí)生活之間的契合并非嚴(yán)絲合縫的，由此而導(dǎo)致的大量“黑戶(hù)”或者是一人好幾個(gè)戶(hù)口等情況都是存在的。據(jù)此想說(shuō)明的是，自然人的死亡與注銷(xiāo)戶(hù)口之間并不存在必然的關(guān)系，換言之，有些人死亡了但他的戶(hù)口還在，有些人活著卻是一個(gè)沒(méi)有戶(hù)口的人。

因此，如果以“戶(hù)籍”作為標(biāo)準(zhǔn)界定的話，只能明確“全家進(jìn)城落戶(hù)”是“整戶(hù)消亡”的情形之一。因?yàn)椤斑M(jìn)城落戶(hù)”必然意味著“將戶(hù)口從農(nóng)村遷到城市”，從戶(hù)籍管理上來(lái)說(shuō)，必然注銷(xiāo)農(nóng)業(yè)戶(hù)口。雖然2014年開(kāi)始取消了農(nóng)業(yè)戶(hù)口，但實(shí)際上注銷(xiāo)了農(nóng)業(yè)戶(hù)口轉(zhuǎn)為居民戶(hù)口，其中的戶(hù)籍紅利也不一定享有，其中擁有北京、上海等地戶(hù)口所享有的紅利之大，導(dǎo)致了在這些地方落戶(hù)可謂是難上加難。

目前《承包法》明確收回“整戶(hù)消亡”農(nóng)戶(hù)的承包地，同時(shí)明確保護(hù)“全家進(jìn)城落戶(hù)”農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以認(rèn)為是在目前推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國(guó)法律與政策的一個(gè)銜接，是對(duì)“全家進(jìn)城落戶(hù)”這類(lèi)“整戶(hù)消亡”農(nóng)戶(hù)的特殊保護(hù)。此處討論的“整戶(hù)消亡”只是以“戶(hù)籍”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的界定，是為了對(duì)應(yīng)“全家進(jìn)城落戶(hù)”中的“落戶(hù)”，因所謂“落戶(hù)”在我國(guó)目前的語(yǔ)境中可以理解為“將戶(hù)籍遷往某地”。

五、政策建議

基于上文分析可見(jiàn)，“整戶(hù)消亡”到底包括所指為何，還需進(jìn)一步探討，就目前研究而言提出以下政策建議。

(一)“整戶(hù)消亡”應(yīng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)、立體的概念

“整戶(hù)消亡”的內(nèi)涵與外延是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷變化的，雖然“整戶(hù)消亡”是特指收回承包地的情形之一，但是農(nóng)村宅基地、承包地、集體建設(shè)用地這三塊地是聯(lián)通的、一體的，不能割裂開(kāi)來(lái)，因此在認(rèn)定承包地“整戶(hù)消亡”時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮各方面因素，也應(yīng)當(dāng)將宅基地、集體建設(shè)用地等對(duì)于“戶(hù)”的認(rèn)定綜合考慮進(jìn)去?，F(xiàn)在二輪延包試點(diǎn)工作已經(jīng)開(kāi)始，結(jié)合工作中的實(shí)際和各地不同的情況，綜合法律、政策、地方實(shí)踐以及理論知識(shí)，對(duì)于“戶(hù)”的認(rèn)定也應(yīng)當(dāng)采取動(dòng)態(tài)的形式，在法律和政策允許的范圍內(nèi)給地方留下一定空間。對(duì)于沒(méi)有爭(zhēng)議的土地，在二輪延包時(shí)發(fā)包方應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決收回并重新發(fā)包給農(nóng)戶(hù)；對(duì)于存在爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析，確保農(nóng)民的權(quán)益不受侵害。

(二)“衍生人口”不適宜出現(xiàn)在政策文件中

筆者在日常工作以及查閱相關(guān)資料過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，在二輪延包相關(guān)問(wèn)題中出現(xiàn)“衍生人口”這一詞匯，表述為“初始承包人口及其衍生人口……”，論及這部分人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利。鑒于實(shí)踐中出現(xiàn)的這一問(wèn)題，筆者對(duì)“衍生人口”這一問(wèn)題進(jìn)行了初探，并得出結(jié)論：政策文件中不適宜出現(xiàn)“衍生人口”，應(yīng)從姻親、血親等關(guān)系將范疇縮小。

“衍生人口”這一詞語(yǔ)在人口學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科中都未有界定。經(jīng)過(guò)多方查證，目前出現(xiàn)“衍生人口”的地方基本上出自：1.拆遷安置等涉及農(nóng)村土地補(bǔ)償款的相關(guān)項(xiàng)目公告書(shū)；2.法院判決；3.零星的學(xué)術(shù)論文。其中，法院判決中出現(xiàn)“衍生人口”的表述基本上都是由于其產(chǎn)生糾紛的原因就在于拆遷補(bǔ)償安置相關(guān)利益分配問(wèn)題，可以認(rèn)為2是根據(jù)1來(lái)的。在學(xué)術(shù)論文中，鮮有涉及這一詞語(yǔ)，如有提及，則是將“衍生人口”與“新生人口”畫(huà)等號(hào)[27]。

筆者搜集到的判決中產(chǎn)生糾紛的主要是“外來(lái)女婿”將戶(hù)口遷至本地所產(chǎn)生的糾紛[28]。在山東省高院的判決中，對(duì)“外來(lái)女婿”這一“衍生人口”是否具有享有拆遷安置權(quán)利的問(wèn)題，并未直接作出明確的判決。而是由于“歷城區(qū)政府以《會(huì)議紀(jì)要》的形式?jīng)Q定對(duì)崔某某這類(lèi)情況落戶(hù)的女婿不予安置，沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)，存在重大明顯違法，因此判決確認(rèn)歷城區(qū)政府印發(fā)的《會(huì)議紀(jì)要》中的‘一、關(guān)于多子女戶(hù)口落戶(hù)女婿問(wèn)題……對(duì)這類(lèi)情況落戶(hù)的女婿不予安置’”無(wú)效。從該判例可見(jiàn)，山東省歷城區(qū)政府將“外來(lái)女婿”作為“衍生人口”。

從學(xué)術(shù)論文以及司法實(shí)踐可見(jiàn)，所謂“衍生人口”并非專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)，也并非是一個(gè)專(zhuān)有名詞，實(shí)際上應(yīng)當(dāng)是“由……衍生的人口”的縮略語(yǔ)。從“衍生”本意來(lái)說(shuō)，這一詞語(yǔ)意為：1.指演變而產(chǎn)生，從母體物質(zhì)得到的新物質(zhì)；2.演變而產(chǎn)生。據(jù)此兩個(gè)含義，可以將“初始承包人口的衍生人口”理解為：1.自然繁衍的人口；2.與初始承包人通過(guò)姻親、收養(yǎng)等方式產(chǎn)生聯(lián)系的人口。第一種理解即為“直系血親”，第二種理解則甚至可以將七大姑八大姨都囊括其中(戶(hù)口遷移原因：投靠親戚)；或者是離異帶孩子再婚的，其所帶的孩子是否算衍生人口。這可以與婚姻法中的一些問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)考慮，夫妻共同財(cái)產(chǎn)、婚生子、非婚生子、養(yǎng)父母、繼父母等相關(guān)權(quán)利義務(wù)。但是由于目前我們是在“承包地的所有權(quán)人是村集體”即土地公有制框架下對(duì)農(nóng)村土地承包關(guān)系進(jìn)行討論的，因此，“村民自治”“村集體的權(quán)力”等相關(guān)問(wèn)題就凸顯出來(lái)了。認(rèn)定哪些人成為“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的權(quán)限在村委會(huì)、在三分之二以上的村民代表，由此有可能產(chǎn)生多數(shù)人侵犯少數(shù)人的利益問(wèn)題，也有可能產(chǎn)生“法治”與“自治”的摩擦。因此，加快集體經(jīng)濟(jì)組織立法迫在眉睫。另外，衍生人口并非僅限于初始承包人所衍生出的人口，水庫(kù)移民、生態(tài)移民等均可認(rèn)為是“本集體經(jīng)濟(jì)組織的衍生人口”。這一部分人的權(quán)利如何保障，歸根結(jié)底仍然是“集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”的認(rèn)定問(wèn)題。

“整戶(hù)消亡”可能涉及的只是承包地，但是集體經(jīng)濟(jì)組織成員所能享受到的不僅包括承包地，還有宅基地以及集體經(jīng)濟(jì)收益等。簡(jiǎn)而言之，由于我國(guó)情況復(fù)雜，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定無(wú)法設(shè)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，但是可以從程序上進(jìn)行規(guī)范，也可規(guī)定幾條底線，保護(hù)農(nóng)戶(hù)平等享有相關(guān)權(quán)益。正如張紅所言，無(wú)論是“新生人口”還是“衍生人口”，實(shí)質(zhì)上都是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定問(wèn)題[7]。

(三)“外嫁女”或“入贅男”等特殊群體的權(quán)益保護(hù)

雖然認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員并不能完全以戶(hù)籍作為依據(jù)，但是通過(guò)戶(hù)籍管理反映出人口流動(dòng)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等情況，涉及農(nóng)村承包地時(shí)，最有可能受戶(hù)籍影響的可能是從A村嫁(娶)B村人后到A或B村甚至是兩人戶(hù)籍地外居住生活的情況。在實(shí)踐中，外嫁女(或入贅男)都有可能面臨著“兩頭空”或是“兩頭占”的情況，出現(xiàn)這種情況的原因就在于主要以“戶(hù)籍”作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判定。實(shí)際上，外嫁女(或入贅男)這類(lèi)群體不應(yīng)成為特殊人群，婚嫁本就是人類(lèi)繁衍生息的自然之理，如果因?yàn)榭绲貐^(qū)(地域)結(jié)婚導(dǎo)致某一方成為特殊群體而利益受損的話，不僅有悖人倫，更是阻礙社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的絆腳石。但隨著城鎮(zhèn)化擴(kuò)張、集體產(chǎn)權(quán)制度改革等，征占地補(bǔ)償、集體股權(quán)等所產(chǎn)生的巨大利益導(dǎo)致的糾紛與日俱增。按照歷史傳統(tǒng)，“嫁出去的女兒潑出去的水”這種觀念根深蒂固，自從女兒出嫁后，其在娘家的權(quán)益自然不再享有，因其已成為婆家的一分子；同樣，婆家雖然將媳婦兒娶進(jìn)門(mén)，卻始終認(rèn)為她是外人。這種封建思想就導(dǎo)致了有些外嫁女權(quán)益“兩頭空”的情況，根據(jù)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)數(shù)據(jù)，尤其在廣東集體產(chǎn)權(quán)豐厚的地區(qū)，外嫁女權(quán)益糾紛的案例就明顯高于其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)。

有鑒于此，有些地方為了避免這類(lèi)糾紛，允許夫妻選擇一方戶(hù)籍所在地享受權(quán)益，并簽署“聲明”放棄另一方所在地權(quán)益。如，在湖南省湘潭市某村開(kāi)展集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作時(shí)，女方即簽署聲明，明確表示“放棄夫家集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、耕地的承包權(quán)、宅基地的使用權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)、受益的分配權(quán)利”。女方之所以會(huì)選擇放棄夫家集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份資格，原因在于女方所在村集體的經(jīng)濟(jì)條件明顯優(yōu)于男方，能夠獲得的利益遠(yuǎn)高于男方所在村集體經(jīng)濟(jì)組織。我國(guó)法律、政策明確保護(hù)承包戶(hù)每一個(gè)家庭成員的權(quán)利，并且簽署該聲明是民法上的權(quán)利處分行為，并未違反公序良俗，且被所在村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)可，也是當(dāng)事人的真實(shí)意思表示?！奥暶鳌敝灰邆涿袷路尚袨闃?gòu)成要件就應(yīng)認(rèn)定為合法，假如將來(lái)出現(xiàn)糾紛，也應(yīng)根據(jù)誠(chéng)實(shí)信用原則確認(rèn)“聲明”的有效性。簽署聲明避免了“兩頭占”或“兩頭空”的情形，在實(shí)踐中，這類(lèi)“聲明”也可以作為推進(jìn)工作的方式方法。當(dāng)然，如果能夠被證明是違背當(dāng)事人真實(shí)意思表示的除外，如受到脅迫、欺詐等情形。

可以說(shuō)，簽署“聲明”的方式推進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定工作，在第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年簽署承包合同時(shí)，也能夠提供依據(jù)。因此，能夠確保當(dāng)事人真實(shí)意思表示且符合法律規(guī)定的“聲明”應(yīng)當(dāng)具有法律效力，將來(lái)出現(xiàn)糾紛，當(dāng)事人也應(yīng)當(dāng)以誠(chéng)實(shí)信用原則執(zhí)行該“聲明”。

“兩頭占”的情況也不鮮見(jiàn)，導(dǎo)致這種情形的原因有可能是非人為的(如信息滯后、兩地溝通不暢等)，也有可能是人為的(如因與村主任交好以行賄等方式保留權(quán)益等)，顯然，這種情況有失公平。對(duì)此種情況，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程》第十條第二款規(guī)定：已取得與本社沒(méi)有隸屬關(guān)系的其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，喪失本社成員身份。

因此，單純以戶(hù)籍作為判定標(biāo)準(zhǔn)容易導(dǎo)致“兩頭空”或““兩頭占”的情況出現(xiàn)，合法且真實(shí)的“聲明”具有法律效力。無(wú)論是“兩頭空”還是“兩頭占”都需要糾正，明確外嫁女(或入贅男)等權(quán)益歸屬，保障其權(quán)益既不受侵害也不多占多得。所以，明確“戶(hù)”的概念，認(rèn)定其到底屬于哪一戶(hù)，尤為重要。

(四)承包地原則上不能繼承，但在特殊情況下直系親屬可以繼承

《承包法》歷經(jīng)幾次修正，在2018年的修正中明確提出了村集體有權(quán)收回“整戶(hù)消亡”農(nóng)戶(hù)的承包地，再發(fā)包給其他承包戶(hù)?！罢麘?hù)消亡”農(nóng)戶(hù)的承包地在《承包法》中已明確規(guī)定“由村集體收回，另行發(fā)包”。目前，司法判例中也多根據(jù)《承包法》的解釋進(jìn)行判決。而其判斷“戶(hù)”的標(biāo)準(zhǔn)則嚴(yán)格采用“戶(hù)籍”標(biāo)準(zhǔn)，也就是一個(gè)戶(hù)口本上所列成員為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判決。也即說(shuō)，一個(gè)戶(hù)口本上的家庭成員全部死亡，即認(rèn)定為“整戶(hù)消亡”。雖說(shuō)從現(xiàn)行法律來(lái)看，判決的結(jié)果嚴(yán)格依照法律沒(méi)錯(cuò)，但是，這樣的判決只能說(shuō)是“合法”的，并不能說(shuō)是“合理”的。例如，老兩口的兒子成年后與父母分家(戶(hù)口、宅基地都已分開(kāi))，仍在村里生產(chǎn)生活。由于承包地的政策“生不增死不減”，因此獨(dú)立成戶(hù)的兒子沒(méi)有承包地。當(dāng)老兩口死亡后，按照戶(hù)籍來(lái)說(shuō)已是形式上的“整戶(hù)消亡”，所以村里收回了老兩口的承包地，兒子卻仍然沒(méi)有承包地，對(duì)于沒(méi)有其他生活來(lái)源的兒子來(lái)說(shuō)，顯然會(huì)影響到他的正常生活。

因此，雖然在現(xiàn)行法律中尚未突破“承包地可以繼承”，但是對(duì)于諸如上述情形中的情況則可以考慮繼承，即，在承包期內(nèi)，于本村生產(chǎn)生活的直系親屬可以繼承承包地。這既符合實(shí)際情況，緩解了被收回土地的直系親屬與村組的矛盾，也為沒(méi)有其他生活來(lái)源的直系親屬提供了生活保障，穩(wěn)定了社會(huì)。

綜上所述，“整戶(hù)消亡”這一問(wèn)題應(yīng)當(dāng)以辯證、發(fā)展的眼光去看待，既不能將其禁錮在“戶(hù)籍”中，也不能完全跳脫出法律和政策的框架，更不能脫離實(shí)際。因此，應(yīng)當(dāng)以理論研究作為指導(dǎo)，結(jié)合各地實(shí)際情況、具體經(jīng)驗(yàn)做法和集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格的認(rèn)定，在二輪延包中探索符合我國(guó)國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際的方法和路徑，進(jìn)一步完善我國(guó)農(nóng)村土地政策和農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。