鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體構(gòu)建的困境及其成因分析

文/沈雪妍 朱新山（東華大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

黨的十九屆四中全會(huì)提出“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”?！吧鐣?huì)治理共同體”的提出是對(duì)“共治共建共享”的社會(huì)治理格局的進(jìn)一步創(chuàng)新，同時(shí)也為推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化提供了一種新的力量。而鄉(xiāng)村是我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化中的薄弱環(huán)節(jié)，因此應(yīng)當(dāng)積極探索鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體的構(gòu)建，本文通過(guò)分析其構(gòu)建的困境及成因，以提升鄉(xiāng)村治理的水平。

一、鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體構(gòu)建的困境

（一）治理主體呈離散化

鄉(xiāng)村治理的整個(gè)過(guò)程的有效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開(kāi)多元治理主體的參與、主體間的協(xié)商合作、權(quán)力的正當(dāng)使用以及責(zé)任的共同承擔(dān)。多元治理主體的參與保證了治理的民主性，讓每個(gè)人都充分享有參與治理的權(quán)利；不同主體間的協(xié)商合作確保了每個(gè)治理環(huán)節(jié)都是通過(guò)協(xié)商溝通后才被執(zhí)行，體現(xiàn)了治理的公平、公正；權(quán)力的正當(dāng)使用保證了每項(xiàng)治理的決策和行動(dòng)都是合法、規(guī)范的；責(zé)任的共同承擔(dān)保證了治理成果是切實(shí)有效的，讓每個(gè)人都能享受到治理的成果。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在鄉(xiāng)村的深入推進(jìn)，人與人、人與組織之間的關(guān)系日趨離散化，即使是不同治理主體之間有合作的意愿也無(wú)法有效地聯(lián)合起來(lái)組成鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體。

在現(xiàn)實(shí)中，治理主體的離散化一方面表現(xiàn)為治理權(quán)力結(jié)構(gòu)離散化。隨著政府簡(jiǎn)政放權(quán)措施的持續(xù)推進(jìn)，其他主體都分享到了相當(dāng)?shù)泥l(xiāng)村治權(quán)份額，這在一定程度上弱化了基層黨組織、基層政府和村民委員會(huì)這些公共權(quán)力組織的權(quán)威，降低了他們?cè)谥卫頇?quán)力結(jié)構(gòu)中的地位，由此開(kāi)始，治理權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出了較高的離散性。治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的離散化會(huì)導(dǎo)致在治理過(guò)程中各個(gè)治理主體之間誰(shuí)都不愿意聽(tīng)誰(shuí)的指揮，誰(shuí)都不愿意承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，根本無(wú)法發(fā)揮治理合力。另一方面表現(xiàn)為治理資源離散化。掌握著不同資源的不同治理主體，由于缺少溝通的渠道、合作的意愿，無(wú)法將這些資源有效地整合和利用起來(lái)。因此，治理資源也呈離散狀。資源的離散化意味著資源無(wú)法有效被利用起來(lái)，這在一定程度上會(huì)造成資源的浪費(fèi)，反而會(huì)加劇鄉(xiāng)村治理的困境。

（二）治理主體間存在矛盾和沖突

由于不同治理主體之間存在矛盾和沖突，造成了鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體的建設(shè)面臨著多重困境。這些沖突具體表現(xiàn)在鄉(xiāng)村行政權(quán)、黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村民自治權(quán)之間的摩擦。

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的矛盾。從本質(zhì)上來(lái)看，兩者之間的矛盾是行政權(quán)與自治權(quán)之間的沖突，主要表現(xiàn)為行政權(quán)對(duì)自治權(quán)的過(guò)分干預(yù)和自治權(quán)的過(guò)度使用，在現(xiàn)實(shí)中往往表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越權(quán)領(lǐng)導(dǎo)以及村民委員會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的消極抵制。盡管《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)村民委員會(huì)的工作，只能給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是并未明確規(guī)定“指導(dǎo)、支持和幫助”的具體程序和范圍，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民委員會(huì)的自治工作提供了制度空隙。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)間接地控制村民委員會(huì)，將上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)行政事務(wù)交給村民委員會(huì)來(lái)辦理，讓村民委員會(huì)成為自己的附屬機(jī)構(gòu)；另一方面通過(guò)控制村民委員會(huì)的財(cái)政來(lái)插手村民委員會(huì)的公共事務(wù)，這種“村財(cái)鄉(xiāng)管”的方式極大地限制了村民委員會(huì)的支配權(quán)和收益權(quán)，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府挪用鄉(xiāng)村財(cái)產(chǎn)提供了便利，不利于鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展。而另一種情況是村民委員會(huì)的過(guò)度自治化。隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的自治意識(shí)不斷加強(qiáng)，但是對(duì)“自治”的理解出現(xiàn)了偏差，不少農(nóng)民認(rèn)為擁有自治權(quán)的村民委員會(huì)可以不用接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，隨便作出決定，因此對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些工作根本不予理睬，甚至抵制。

二是村民委員會(huì)與村黨支部之間的矛盾。從本質(zhì)上來(lái)看，兩者之間的矛盾是自治權(quán)和政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之間的沖突，主要表現(xiàn)為村黨支部包攬村務(wù)委員會(huì)的工作和村民委員會(huì)忽視村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。一些地方過(guò)度強(qiáng)調(diào)了村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。村黨支部幾乎包辦了所有村務(wù)工作，使得村民委員會(huì)喪失了自治權(quán)，變成了村黨支部的輔助組織。與這種情況正好相反的是村民委員會(huì)漠視村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。一些村民委員會(huì)認(rèn)為自己是由村民直接選舉產(chǎn)生，代表著更大的民主性，因此一些重大事務(wù)不需要經(jīng)過(guò)村黨支部的同意，只要村民支持即可。村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用在鄉(xiāng)村治理中被逐步淡化。

三是村民委員會(huì)與農(nóng)村社會(huì)組織、農(nóng)民之間的矛盾。在實(shí)踐中，一些本應(yīng)該代表農(nóng)民利益的村民委員會(huì)為了追求自身利益，不僅將農(nóng)民利益拋擲腦后，甚至以各種方式來(lái)侵占農(nóng)民權(quán)益，引起了農(nóng)民極大的不滿。而為了維護(hù)自身權(quán)益，農(nóng)民不得不通過(guò)血緣、地緣、經(jīng)濟(jì)利益等方式組織起來(lái)，家族、鄉(xiāng)賢組織、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織等社會(huì)組織便成為了農(nóng)民表達(dá)利益訴求與采取集體行動(dòng)的重要途徑。在一些地區(qū)，農(nóng)村社會(huì)組織比村民委員會(huì)更有權(quán)威和影響力，村民委員會(huì)失去了話語(yǔ)權(quán)，兩者之間的沖突由此形成。

（三）治理過(guò)程的碎片化

治理過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)的碎片化管理必然會(huì)影響治理的最終成效，進(jìn)而鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體的鞏固和發(fā)展。治理過(guò)程主要包括決策制定、決策執(zhí)行、過(guò)程監(jiān)督以及效果評(píng)估這四個(gè)環(huán)節(jié)，而治理過(guò)程碎片化的實(shí)質(zhì)就是這四個(gè)環(huán)節(jié)內(nèi)部及其相互之間缺乏協(xié)同性。四個(gè)環(huán)節(jié)被不同治理主體從空間上和時(shí)間上分割成多個(gè)小塊，加之各個(gè)環(huán)節(jié)本身也并不科學(xué)，導(dǎo)致了整個(gè)治理過(guò)程的支離破碎，成效與原定目標(biāo)相比相去甚遠(yuǎn)。

首先，決策制定的碎片化主要表現(xiàn)為價(jià)值取向的碎片化和目標(biāo)的碎片化。不同的治理主體有著不同的利益價(jià)值取向，在治理的過(guò)程中較難達(dá)成治理共識(shí)，有時(shí)甚至?xí)a(chǎn)生沖突，由此產(chǎn)生了治理目標(biāo)的碎片化。如基層黨組織在堅(jiān)持為農(nóng)民主體服務(wù)的同時(shí)，還要保證上級(jí)黨組織方針、路線和政策的落實(shí)，同時(shí)還要協(xié)調(diào)好不同主體之間的利益和目標(biāo)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在承擔(dān)提供公共服務(wù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)，還追求取得良好政績(jī)；村民委員會(huì)、農(nóng)村社會(huì)組織以及鄉(xiāng)賢在滿足農(nóng)民利益的同時(shí)，還要考慮到自身利益最大化；農(nóng)民則往往對(duì)自身利益更為關(guān)注。這些不同主體所追求的利益和目標(biāo)看似有共性，但在實(shí)踐中往往充滿了對(duì)立和沖突，如果缺乏有效的協(xié)調(diào)，必然會(huì)影響治理決策的制定。

其次，決策執(zhí)行的碎片化主要表現(xiàn)為信息的碎片化和行動(dòng)的碎片化。不同主體掌握著的信息不同，由于缺少信息共享平臺(tái)，在治理過(guò)程中較難達(dá)成一致、連貫的行動(dòng)，造成了行動(dòng)的碎片化。在現(xiàn)實(shí)中，擁有正式權(quán)力的治理主體所掌握的信息往往要比其他主體更全面、精準(zhǔn)和可靠，換言之，各主體之間的信息是不對(duì)稱的，這嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)村治理工作的開(kāi)展。

再次，過(guò)程監(jiān)督的碎片化主要表現(xiàn)為監(jiān)管制度的碎片化和監(jiān)督責(zé)任的碎片化。當(dāng)前的監(jiān)管制度主要針對(duì)正式權(quán)力組織，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)組織、鄉(xiāng)賢以及農(nóng)民等主體并未形成系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制，因此，難以有效地約束這些主體，影響了治理政策實(shí)施的具體成效。此外，在具體監(jiān)督的過(guò)程中，由于各主體之間的監(jiān)管責(zé)任模糊不清，往往會(huì)造成哪個(gè)環(huán)節(jié)不知道由誰(shuí)監(jiān)督、由誰(shuí)擔(dān)責(zé)的情況發(fā)生，最終就由所有主體一起承擔(dān)損失。

最后，效果評(píng)估的碎片化主要表現(xiàn)為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)碎片化和評(píng)估內(nèi)容碎片化。不同治理主體有著不同的價(jià)值偏好和判斷，因此會(huì)采用不同的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)最終的治理效果，必然會(huì)導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的差異性，要是偏差過(guò)大，作為主要受益者的農(nóng)民會(huì)對(duì)其他治理主體產(chǎn)生懷疑，質(zhì)疑他們的權(quán)威性和可靠性。此外，由于主體間信息的不暢通，主體所評(píng)價(jià)的內(nèi)容也是不完整的，更是影響了評(píng)估的效果。

二、鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體構(gòu)建困境的成因分析

（一）治理核心領(lǐng)導(dǎo)力量不強(qiáng)

鄉(xiāng)村治理主體呈離散化，最主要的原因就是缺少一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心，將所有分散的治理主體緊密的聯(lián)系在一起，歸根到底就是基層黨組織的組織力、凝聚力以及戰(zhàn)斗力不強(qiáng)。

組織力是黨的政治力量的重要來(lái)源?；鶎狱h組織的組織領(lǐng)導(dǎo)力不強(qiáng)主要表現(xiàn)為：一是黨員干部政治本領(lǐng)不強(qiáng)，在面對(duì)鄉(xiāng)村治理的新問(wèn)題新情況時(shí)，一些基層黨組織仍用老思想、老方法來(lái)解決問(wèn)題，缺乏一定的創(chuàng)新思想和能力。二是基層黨組織缺乏活力，有知識(shí)、有能力的青壯年大多離開(kāi)了農(nóng)村，選擇前往城市發(fā)展，而留在農(nóng)村的大多都是老人、婦女和小孩，因此無(wú)法挑選出合適的人員進(jìn)入基層黨組織，提升黨組織的組織領(lǐng)導(dǎo)力。三是對(duì)基層黨建工作的重視度不夠，部分黨員忽視對(duì)思想政治理論的學(xué)習(xí)，造成了理想信念的動(dòng)搖和服務(wù)意識(shí)的落后，無(wú)法切實(shí)做到服務(wù)群眾。

凝聚力強(qiáng)不強(qiáng)關(guān)系到基層黨組織是否堅(jiān)固，是否能團(tuán)結(jié)動(dòng)員其他主體參與治理。基層黨組織的凝聚力有待提升具體表現(xiàn)為：一是黨員參與黨內(nèi)組織生活的積極性不高。一方面部分黨員在思想上不重視參與黨內(nèi)生活，認(rèn)為這種方式只是一種形式主義，另一方面由于黨組織教育形式單一、枯燥，使得部分黨員失去了參與組織生活的積極性。二是沒(méi)有同群眾保持密切聯(lián)系。有些黨組織沒(méi)有樹(shù)立以人民為中心的治理理念，沒(méi)有將人民的利益放在自己心中的最高、最突出的位置，沒(méi)有深入人民群眾去了解他們的切身利益和切實(shí)需要。三是宣傳引導(dǎo)群眾的方式落后。只有做好群眾的思想工作，才能將群眾號(hào)召起來(lái)，緊密地團(tuán)結(jié)在黨中央的周圍。但是有些基層黨組織在宣傳黨中央的方針、政策時(shí)只是單純地照本宣科，也不管群眾到底聽(tīng)不聽(tīng)得懂、能不能夠理解，這樣根本無(wú)法團(tuán)結(jié)動(dòng)員人民群眾參與和支持各項(xiàng)治理工作。

戰(zhàn)斗力強(qiáng)不強(qiáng)關(guān)系到基層黨組織是否能在治理過(guò)程中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，協(xié)調(diào)好各治理主體間的關(guān)系，整合各種資源，為鄉(xiāng)村治理提供強(qiáng)大動(dòng)力?；鶎狱h組織的戰(zhàn)斗力有待強(qiáng)化具體表現(xiàn)為：一是領(lǐng)導(dǎo)班子工作能力不強(qiáng)。在面對(duì)不同主體的利益糾紛問(wèn)題時(shí)，一些領(lǐng)導(dǎo)班子采用簡(jiǎn)單粗暴的方式來(lái)處理，導(dǎo)致各方利益都受到了損害，還有一些領(lǐng)導(dǎo)班子為了避免麻煩，干脆什么都不管，任由矛盾持續(xù)發(fā)酵。二是黨員未充分發(fā)揮先鋒模范作用。在實(shí)際治理過(guò)程中，一些黨員不敢勇當(dāng)先鋒積極參與治理，害怕承擔(dān)治理責(zé)任，還有一些黨員甚至先考慮個(gè)人得失再?zèng)Q定要不要參與鄉(xiāng)村治理。三是部分黨員干部理想信念缺失，紀(jì)律意識(shí)淡薄，利用手中的公權(quán)力進(jìn)行貪污腐敗，從治理中謀取好處。

（二）矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制不完善

不同鄉(xiāng)村治理主體之間存在多元化矛盾和沖突問(wèn)題，由于矛盾調(diào)解渠道單一、相關(guān)法律制度不完善以及缺少專業(yè)調(diào)解人才，無(wú)法形成系統(tǒng)完善的矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制，使得鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體處于不穩(wěn)定的狀態(tài)之中。

矛盾調(diào)解渠道單一。司法調(diào)解、行政調(diào)解以及人民調(diào)解是鄉(xiāng)村社會(huì)的三大調(diào)解組織。然而，在實(shí)際的調(diào)解中，當(dāng)事人往往會(huì)選擇人民調(diào)解的方式，而忽視了其它兩種調(diào)解方式。這一方面是因?yàn)槭艿絺鹘y(tǒng)思想的影響，不少農(nóng)民認(rèn)為一旦司法和行政介入了雙方之間的矛盾就會(huì)鬧大，就算問(wèn)題解決了也無(wú)法和好如初；另一方面是由于相關(guān)宣傳不到位，許多農(nóng)民都不清楚具體的司法調(diào)解程序和行政調(diào)解程序，干脆就放棄了這兩種途徑。

矛盾調(diào)解法律制度不完善。在鄉(xiāng)村社會(huì)中，人民調(diào)解主要是以村民委員會(huì)、鄉(xiāng)賢以及其他民間組織為主，但是在法律上沒(méi)有明確規(guī)定這些主體行使調(diào)解權(quán)力的合法性。在調(diào)解的過(guò)程中，由于缺少法律的保障，調(diào)解的結(jié)果可能缺少法律約束力，當(dāng)事人不愿意接受調(diào)解，最終導(dǎo)致調(diào)解的失敗。此外，一些社會(huì)調(diào)解組織存在權(quán)責(zé)不清、職能交叉等問(wèn)題，無(wú)法同司法調(diào)解組織和行政調(diào)解組織之間達(dá)成協(xié)調(diào)配合，構(gòu)成完整的矛盾調(diào)解機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。

矛盾調(diào)解人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理。一方面，在鄉(xiāng)村社會(huì)參與調(diào)解的一般都是人生經(jīng)驗(yàn)豐富、在當(dāng)?shù)赜杏绊懥?、為村民所敬重的人員，而受到身體素質(zhì)限制的調(diào)解員面對(duì)日益復(fù)雜化、多樣化的矛盾調(diào)解工作逐漸有些力不從心，另一方面，整體調(diào)解隊(duì)伍的素質(zhì)不高，能力不強(qiáng)，加之缺少熟悉法律法規(guī)、掌握專業(yè)知識(shí)的人才，使得鄉(xiāng)村社會(huì)的矛盾調(diào)解成功率不高。

（三）治理協(xié)商溝通機(jī)制不健全

治理過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)之間必須協(xié)調(diào)暢通，才能獲得良好的治理成效，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理共同體的形成與發(fā)展。但是當(dāng)前在治理的過(guò)程中，由于協(xié)商溝通機(jī)制的不健全，使得各環(huán)節(jié)之間難以協(xié)調(diào)合作。一是協(xié)商溝通渠道不暢通，各個(gè)環(huán)節(jié)之間的協(xié)商溝通歸根到底依賴各主體之間的協(xié)商溝通，而不同主體在遇到難題時(shí)不及時(shí)溝通、發(fā)現(xiàn)難度時(shí)不及時(shí)解決、想到新辦法時(shí)不及時(shí)提出，這導(dǎo)致了一些專門用于協(xié)商溝通的委員會(huì)和平臺(tái)被閑置。二是治理主體溝通意識(shí)淡薄。一方面各主體之間缺乏認(rèn)同感和信賴感，比如部分正式主體不認(rèn)同非正式組織，認(rèn)為非正式組織中的大多數(shù)普通群眾都是沒(méi)有知識(shí)和能力參與治理的；而非正式組織也不是很信賴正式組織，認(rèn)為就算提出了自己的意見(jiàn)，正式組織也不一定會(huì)聽(tīng)，因此互相之間就失去了溝通的意愿。另一方面，治理主體的公共精神淡薄。受到個(gè)人主義和利己主義價(jià)值觀的沖擊，人們對(duì)個(gè)人利益的關(guān)注要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)集體利益的關(guān)注。隨著公共精神的淡薄，不少人參與治理是為了追求個(gè)人利益的最大化，而為了保證自己的利益不受侵害，相互之間就減少了交流和溝通?；诖耍髦卫碇黧w的溝通意識(shí)就被淡化了。