宅基地資格權(quán)的法理廓清與制度實(shí)現(xiàn)

秦 勇，張艷慈

(中國石油大學(xué)(華東) 文法學(xué)院，山東 青島 266555)

一、問題的提出

我國農(nóng)村長(zhǎng)期以來實(shí)行的宅基地制度規(guī)范來源于1982年頒行的《土地管理法》。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的今天，僵化落后的宅基地管理理念和辦法已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展和經(jīng)濟(jì)深化改革的需要。一般認(rèn)為，宅基地的主要功能是對(duì)農(nóng)民的福利保障和社會(huì)保障，宅基地由集體經(jīng)濟(jì)組織向本集體內(nèi)成員統(tǒng)一分配，并被嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷發(fā)展，這一粗放式的宅基地使用權(quán)管理模式嚴(yán)重阻礙了國家對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和對(duì)土地資源的優(yōu)化配置。[1]具體而言，一是宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，土地利用效率低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年農(nóng)村宅基地閑置面積超過1億畝，宅基地閑置率平均為10.7%。[2]二是法律禁止之下宅基地的現(xiàn)實(shí)流轉(zhuǎn)交易不斷且數(shù)量逐漸增加。這種人為造成的法外無序的存在，在忽略宅基地的經(jīng)濟(jì)功能，阻礙農(nóng)民有效實(shí)現(xiàn)其融資需求的同時(shí)，也嚴(yán)重增加了相應(yīng)的司法成本。

為了進(jìn)一步激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，盤活閑置土地，推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)，2015年發(fā)布的中央一號(hào)文件明確了“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)地制度改革試點(diǎn)”的改革方向與要求。與此同時(shí)，在實(shí)踐層面中共中央持續(xù)推進(jìn)宅基地制度改革，在全國范圍內(nèi)開展了進(jìn)一步的農(nóng)地制度改革試點(diǎn)工作。黨的十八屆三中全會(huì)明確要求更積極地探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保。中共中央國務(wù)院在2018年發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確了“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地的集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán),放活宅基地使用權(quán)?！闭刂贫雀母锏哪康脑谟谕晟片F(xiàn)行宅基地制度，實(shí)現(xiàn)宅基地資源的優(yōu)化配置和有效利用，盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

宅基地資格權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”制度改革中的首創(chuàng)性權(quán)利，其創(chuàng)設(shè)具有一定的理論基礎(chǔ)。其權(quán)源是集體土地所有權(quán)，具有明顯的身份性特征，承擔(dān)著宅基地對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的福利保障和社會(huì)保障功能。

二、宅基地資格權(quán)的立法運(yùn)行實(shí)踐與理論爭(zhēng)點(diǎn)

隨著宅基地“三權(quán)分置”制度改革的穩(wěn)步推進(jìn)，宅基地資格權(quán)在政策層面上被提出之后，有關(guān)其法律化及運(yùn)行實(shí)踐與理論研究方面雖然都取得了一定的成果，但是仍然存在諸多不足。

(一)宅基地資格權(quán)的立法運(yùn)行實(shí)踐

2015年，浙江省義烏市發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見》，首次提出了宅基地資格權(quán)概念。2018年，宅基地資格權(quán)概念在國家級(jí)會(huì)議層面——全國國土資源工作會(huì)議上被正式提出，并在同年被中央一號(hào)文件采納。至此，宅基地資格權(quán)成為國家三農(nóng)政策的一部分。

宅基地資格權(quán)的法律化進(jìn)程比較緩慢，截至目前，宅基地資格權(quán)仍局限于宅基地“三權(quán)分置”的政策表達(dá)層面，在現(xiàn)行的法律規(guī)范中缺少對(duì)宅基地資格權(quán)的明確規(guī)定。即使是2019年修訂的《土地管理法》中，也未見有關(guān)宅基地資格權(quán)的直接規(guī)范內(nèi)容。

宅基地資格權(quán)的運(yùn)行實(shí)踐最早出現(xiàn)在浙江省義烏市。如前所述，2015年，義烏市政府文件中明確提出宅基地資格權(quán)概念，并實(shí)行宅基地資格權(quán)按戶控制、按人分配、有償調(diào)劑等實(shí)踐操作，保障集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員“住有所居”，實(shí)現(xiàn)了宅基地資格權(quán)的權(quán)能價(jià)值。天目山鎮(zhèn)一都村與周云村在有關(guān)宅基地資格權(quán)的實(shí)踐中也形成了一些自己的特色。[3]例如，宅基地資格權(quán)保障形式實(shí)現(xiàn)多樣化；建立了合理有效的宅基地有償退出機(jī)制等。總體而言，宅基地資格權(quán)的社會(huì)實(shí)踐取得了一定的成效并積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但由于具體法律規(guī)范的缺失和相關(guān)制度的不完善，仍存在較多現(xiàn)實(shí)問題。

(二)宅基地資格權(quán)的理論爭(zhēng)點(diǎn)

當(dāng)前，宅基地資格權(quán)的理論研究如火如荼。但在宅基地資格權(quán)的派生邏輯、性質(zhì)認(rèn)定、權(quán)利內(nèi)容和獲得標(biāo)準(zhǔn)方面，理論界尚未達(dá)成共識(shí)。

首先，有關(guān)宅基地資格權(quán)的派生邏輯即權(quán)利來源主要有兩種觀點(diǎn)。其一，認(rèn)為宅基地資格權(quán)來源于集體成員權(quán)。持該觀點(diǎn)學(xué)者的主要法理依據(jù)是我國《土地管理法》第六十二條的規(guī)范內(nèi)容。其認(rèn)為從這一規(guī)范內(nèi)容出發(fā)，宅基地資格權(quán)應(yīng)當(dāng)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員以“戶”為單位向其所在集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)取得一定面積宅基地的權(quán)利，權(quán)利的派生來源是集體成員權(quán)。其二，認(rèn)為宅基地資格權(quán)來源為現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)。該觀點(diǎn)主要是借鑒農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革中土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生而來這一權(quán)利設(shè)置模式，認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”制度改革是將現(xiàn)行宅基地使用權(quán)一分為二，集體經(jīng)濟(jì)組織成員將分離出的使用權(quán)在一定期限內(nèi)讓渡給第三人，僅保留從中分離的宅基地資格權(quán)。在此觀點(diǎn)之下，宅基地資格權(quán)是作為次級(jí)用益物權(quán)存在的。

其次，有關(guān)宅基地資格權(quán)的性質(zhì)認(rèn)定，學(xué)界主要有“宅基地使用權(quán)說”“宅基地剩余權(quán)說”以及“宅基地分配請(qǐng)求權(quán)說”等觀點(diǎn)?！罢厥褂脵?quán)說”認(rèn)為宅基地資格權(quán)就是現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)。[4]依該觀點(diǎn)，為了盡可能地降低制度革新的成本，應(yīng)最大程度地在現(xiàn)行的宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)之上進(jìn)行宅基地“三權(quán)分置”制度改革。具體而言，宅基地“三權(quán)分置”制度改革是在現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)基礎(chǔ)上增創(chuàng)一項(xiàng)屬性為用益物權(quán)的使用權(quán)，以完成盤活宅基地、促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)的使命。宅基地“三權(quán)分置”改革的本質(zhì)是村集體成員將通過分配取得的宅基地使用權(quán)中的一部分權(quán)能在一定期限內(nèi)讓渡出去，當(dāng)約定的流轉(zhuǎn)期限屆至，其讓渡出去的這部分權(quán)能自動(dòng)恢復(fù)。換言之，村集體成員流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的行為并不會(huì)使其完全喪失對(duì)宅基地使用權(quán)的享有，即其在宅基地流轉(zhuǎn)開始后所享有的宅基地資格權(quán)實(shí)質(zhì)上就是宅基地使用權(quán)。[5]“宅基地剩余權(quán)說”認(rèn)為，實(shí)踐中宅基地“三權(quán)分置”制度改革可以通過宅基地使用權(quán)人為第三人創(chuàng)設(shè)受有期限限制的用益物權(quán)(即使用權(quán))，同時(shí)自己保留一部分剩余權(quán)能(即剩余權(quán))的方式實(shí)現(xiàn)。[6]43集體經(jīng)濟(jì)組織成員在讓渡部分宅基地使用權(quán)之后所保有的宅基地剩余權(quán)的權(quán)能主要為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿之后對(duì)宅基地使用權(quán)的圓滿恢復(fù)權(quán)，流轉(zhuǎn)后的宅基地因第三人使用中的故意損害行為的發(fā)生而產(chǎn)生的宅基地返還請(qǐng)求權(quán)等。“宅基地分配請(qǐng)求權(quán)說”認(rèn)為，從權(quán)利設(shè)置、權(quán)利內(nèi)容等方面考察，宅基地資格權(quán)強(qiáng)調(diào)一種身份資格，即取得權(quán)利的資格，涵蓋于成員權(quán)之中。[7]宅基地“三權(quán)分置”制度改革目的是為了通過資格權(quán)和使用權(quán)的設(shè)置來分離現(xiàn)行宅基地使用權(quán)中的身份性權(quán)能和物權(quán)性權(quán)能，其中資格權(quán)由村集體成員保有，使用權(quán)用來流轉(zhuǎn)，進(jìn)而有效實(shí)現(xiàn)宅基地的社會(huì)保障功能和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。村集體成員保有的這一宅基地資格權(quán)除了使其具有申請(qǐng)分配取得宅基地的請(qǐng)求權(quán)能，還使其具有參與本集體經(jīng)濟(jì)組織的公共事項(xiàng)決策等的資格，并享有對(duì)所在集體經(jīng)濟(jì)組織的集體收益分配權(quán)。

再次，對(duì)宅基地資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容的認(rèn)識(shí)，學(xué)者之間也存在不同觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)主要包含兩項(xiàng)基本權(quán)能，一是成員請(qǐng)求集體經(jīng)濟(jì)組織分配確定面積的宅基地的權(quán)利；二是成員通過分配取得確定面積的宅基地之后免費(fèi)使用的權(quán)利。[8]另有學(xué)者認(rèn)為，從宅基地“三權(quán)分置”改革的制度設(shè)計(jì)初衷和目的角度考量，宅基地資格權(quán)主要具有四個(gè)方面的權(quán)利內(nèi)容，分別為申請(qǐng)分配宅基地的權(quán)能、受讓宅基地的權(quán)能、對(duì)宅基地的適度處分權(quán)能以及獲益權(quán)能。[9]

最后，對(duì)宅基地資格權(quán)的獲得標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)，理論界主要有四種觀點(diǎn)。一是“戶籍所在地”說，該觀點(diǎn)認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地資格權(quán)的判定以其戶口所在地為具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；[10]二是“基本生活來源”說，該觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地資格權(quán)的判定以申請(qǐng)人是否以集體土地等作為其基本生活來源和生活保障為標(biāo)準(zhǔn)；[11]三是“權(quán)利義務(wù)關(guān)系”說，該觀點(diǎn)認(rèn)為判定宅基地資格權(quán)應(yīng)以申請(qǐng)人是否履行了對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)；[12]四是“綜合分析”說，該觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地資格權(quán)的判定應(yīng)當(dāng)綜合申請(qǐng)人的戶籍、基本生活來源、權(quán)利義務(wù)關(guān)系等因素進(jìn)行判定。[13]

三、宅基地資格權(quán)的法理廓清

所謂宅基地資格權(quán)，學(xué)界主要有兩種解釋，一為宅基地資格權(quán)是宅基地使用權(quán)人把次級(jí)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給第三人之后保留的剩余權(quán)利；二為宅基地資格權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于集體土地所有權(quán)從而享有的無償使用宅基地的資格。[6]40筆者認(rèn)為第二種解釋更為妥當(dāng)，即主體取得宅基地資格權(quán)，依賴于其所具有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員的成員身份，宅基地資格權(quán)歸屬于集體成員權(quán)范疇，其權(quán)利基礎(chǔ)和集體成員權(quán)一樣，來源于集體土地所有權(quán)，具有福利保障和社會(huì)保障功能。[14]因此，宅基地資格權(quán)是指主體依其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份請(qǐng)求獲得并且無償使用確定地塊的宅基地，以實(shí)現(xiàn)居住有其屋的資格。

(一)宅基地資格權(quán)派生邏輯的法理廓清

理論界有關(guān)宅基地資格權(quán)派生邏輯的兩種觀點(diǎn)都沒有抓住其權(quán)利本質(zhì)，其對(duì)于宅基地資格權(quán)的派生邏輯(權(quán)利來源)的認(rèn)識(shí)都存在不可回避的缺陷。筆者認(rèn)為，在宅基地“三權(quán)分置”背景下，依據(jù)我國民法典等的相關(guān)規(guī)定，宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)都來源于集體土地所有權(quán)，以集體土地所有權(quán)作為原權(quán)利。其中，以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為基礎(chǔ)的宅基地資格權(quán)，具有身份性特征，屬于集體成員權(quán)，承載了宅基地權(quán)利中的身份性權(quán)能和權(quán)利保障功能；與此相對(duì)應(yīng)，宅基地使用權(quán)則承載著宅基地權(quán)利中的物權(quán)性權(quán)能，為純粹財(cái)產(chǎn)權(quán)，屬于用益物權(quán)。在宅基地“三權(quán)分置”制度改革實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織成員以其成員身份為基礎(chǔ)享有宅基地資格權(quán)，由此向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)取得一定面積的宅基地并使用，獲得對(duì)特定地塊的宅基地使用權(quán)。同時(shí)，由于宅基地使用權(quán)具有用益物權(quán)屬性，資格權(quán)人取得宅基地使用權(quán)之后可以自由流轉(zhuǎn)給第三人，實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。從這個(gè)角度考量，宅基地使用權(quán)的初始取得以主體具有宅基地資格權(quán)為前提，但在權(quán)利構(gòu)造上，宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)卻均來源于集體土地所有權(quán)，屬于同一層級(jí)的權(quán)利，屬于不同的權(quán)利范疇。

(二)宅基地資格權(quán)性質(zhì)認(rèn)定的法理廓清

如前所述，學(xué)術(shù)界有關(guān)宅基地資格權(quán)權(quán)利性質(zhì)爭(zhēng)議的根本分歧在于宅基地資格權(quán)應(yīng)當(dāng)被定性為用益物權(quán)性質(zhì)還是應(yīng)當(dāng)被定性為集體成員權(quán)屬性。

筆者認(rèn)為宅基地資格權(quán)難以被認(rèn)定為用益物權(quán)。由于我國現(xiàn)行民法規(guī)范承繼大陸法系國家的物權(quán)理論，因此對(duì)宅基地“三權(quán)分置”內(nèi)涵的解釋應(yīng)堅(jiān)持單獨(dú)所有權(quán)及其派生權(quán)能的路徑。[15]換言之，集體土地所有權(quán)是農(nóng)地權(quán)利體系的原權(quán)利，其他農(nóng)地權(quán)利均由其派生而來。[16]遵循物權(quán)法定原則，不宜將宅基地資格權(quán)歸屬為用益物權(quán)。物權(quán)的絕對(duì)性、對(duì)世性和支配性要求物權(quán)的種類、內(nèi)容以及公示手段法定，法律僅允許當(dāng)事人在法律明確規(guī)定的物權(quán)種類范圍內(nèi)選用某一物權(quán)實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益，而不允許其自由創(chuàng)設(shè)物權(quán)類型。[17]因此，在法律未對(duì)資格權(quán)屬性明確規(guī)定，更未承認(rèn)宅基地資格權(quán)的用益物權(quán)屬性的情況下，無法將其定性為用益物權(quán)。同時(shí)，物權(quán)的價(jià)值體現(xiàn)在主體具有效率地對(duì)一項(xiàng)資源的排他性和可轉(zhuǎn)讓性利用。[18]若認(rèn)定宅基地資格權(quán)為用益物權(quán)，那么為了實(shí)現(xiàn)宅基地制度改革的目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)其效率，宅基地資格權(quán)應(yīng)當(dāng)是可以被自由處分的，這顯然與宅基地制度改革的初衷相違背。因此，從這一角度考量，將宅基地資格權(quán)定性為用益物權(quán)也是不適宜的。最后，根據(jù)“一物一權(quán)”原則，在集體土地所有權(quán)之上設(shè)置兩個(gè)性質(zhì)和內(nèi)容相互排斥的物權(quán)是與基本法理相違背的，因此將宅基地資格權(quán)定性為用益物權(quán)也不甚妥當(dāng)。

宅基地資格權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于集體成員權(quán)范疇。集體成員權(quán)是指在集體土地所有權(quán)制度之下，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員平等享有集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地權(quán)益的權(quán)利。[19]集體成員權(quán)來源于集體所有權(quán)。依據(jù)我國《憲法》，宅基地為集體所有，即集體經(jīng)濟(jì)組織作為一個(gè)整體享有對(duì)集體土地的所有權(quán)，農(nóng)民個(gè)人及家庭作為集體內(nèi)成員享有對(duì)集體土地的成員權(quán)。這種成員權(quán)在現(xiàn)實(shí)中的重要表現(xiàn)就是依賴于集體對(duì)土地的分配，從而享有對(duì)集體土地的占有使用等一系列權(quán)利，同時(shí)對(duì)集體負(fù)擔(dān)一定的義務(wù)。集體對(duì)宅基地的分配實(shí)質(zhì)上是集體經(jīng)濟(jì)組織為集體內(nèi)成員創(chuàng)設(shè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而這種權(quán)利創(chuàng)設(shè)的起點(diǎn)就是集體成員權(quán)。這種以身份性為特征的初始分配主要是為了實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)公平，保障農(nóng)民的生存權(quán)益。[20]

宅基地資格權(quán)歸屬于集體成員權(quán)范疇，是集體成員權(quán)在宅基地制度中的集中體現(xiàn)。一方面，從宅基地資格權(quán)歸屬于集體成員權(quán)的必要性角度分析。長(zhǎng)期以來實(shí)行的宅基地制度中，宅基地使用權(quán)具有明顯的身份性，這種身份性的存在使宅基地的占有和使用具有明顯的社區(qū)封閉性和不可交易性。[21]由此，嚴(yán)重阻礙了宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，并導(dǎo)致了一系列現(xiàn)實(shí)問題的發(fā)生。國家為盤活宅基地資源，實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”制度改革，類比農(nóng)地承包權(quán)，通過創(chuàng)新設(shè)置宅基地資格權(quán)將宅基地使用權(quán)中的身份性權(quán)能提取出來，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的身份權(quán)與物權(quán)的分離，既保障了宅基地之于農(nóng)民的福利保障和社會(huì)保障功能的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也保障了宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)。另一方面，從宅基地資格權(quán)歸屬于集體成員權(quán)的可行性角度分析。我國民法典中已經(jīng)明確了對(duì)集體成員權(quán)的立法確認(rèn)，并且對(duì)集體成員權(quán)的具體權(quán)能作出了相應(yīng)的規(guī)范。[22]同時(shí)，下位法也對(duì)集體成員權(quán)的具體行使和實(shí)現(xiàn)方式作出了相應(yīng)的規(guī)范。集體成員基于現(xiàn)行的法律規(guī)范內(nèi)容可以較為充分地行使其成員權(quán)。因此，將宅基地資格權(quán)定性為成員權(quán)不是制度上的權(quán)利架空，而是在制度保障之下充分實(shí)現(xiàn)集體成員的身份權(quán)益。

(三)宅基地資格權(quán)權(quán)利內(nèi)容的法理廓清

宅基地資格權(quán)主要有五個(gè)方面的的權(quán)利內(nèi)容。一是宅基地分配請(qǐng)求權(quán)能，即權(quán)利人基于其集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份享有的向所在集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)分配取得符合法定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地的權(quán)能。二是無償使用權(quán)能，即權(quán)利人依法通過集體經(jīng)濟(jì)組織分配取得宅基地使用權(quán)后，無償使用所取得的宅基地的權(quán)能。三是返還請(qǐng)求權(quán)能，是指當(dāng)宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)利人違反合同約定，侵害權(quán)利人的宅基地權(quán)益時(shí)，請(qǐng)求流轉(zhuǎn)權(quán)利人返還宅基地的權(quán)能。四是利益分配權(quán)能，實(shí)質(zhì)上是一種獲得可期待利益的權(quán)利。一方面，對(duì)于申請(qǐng)取得的宅基地而言，村集體成員可以通過無償使用宅基地或者宅基地被依法征收征用、拆遷而獲得一定的收益；另一方面，作為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員，成員可以依據(jù)集體土地所有權(quán)對(duì)集體共有財(cái)產(chǎn)按照確定的份額享有收益權(quán)。五是權(quán)利恢復(fù)權(quán)能，主要是指權(quán)利人因宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆至，自動(dòng)恢復(fù)對(duì)宅基地使用權(quán)的享有和支配。

(四)宅基地資格權(quán)獲得標(biāo)準(zhǔn)的法理廓清

如前所述，學(xué)界有關(guān)宅基地資格權(quán)獲得標(biāo)準(zhǔn)的觀點(diǎn)主要分歧在于獲得標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是單一性的還是綜合性的。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的政策導(dǎo)向和法律制度之下，判定宅基地資格權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用綜合性標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，我國《土地管理法》第六十二條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”。按照這一規(guī)定，宅基地按照“一戶一宅”原則以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為基礎(chǔ)分配給集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員占有使用。由此，主體獲得宅基地資格權(quán)的主要依據(jù)為主體是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份。而如何判定主體是否具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是明確宅基地資格權(quán)獲得標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。對(duì)此，長(zhǎng)期以來，普遍觀點(diǎn)認(rèn)為是否具備農(nóng)業(yè)戶籍是判定主體是否具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的標(biāo)準(zhǔn)。然而隨著國家取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的區(qū)分，統(tǒng)一居民戶籍改革的推進(jìn)，判定主體是否具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的標(biāo)準(zhǔn)需要作出相應(yīng)的調(diào)整，應(yīng)以戶籍所在地標(biāo)準(zhǔn)取締農(nóng)業(yè)戶籍標(biāo)準(zhǔn)。[23]據(jù)此，宅基地資格權(quán)的獲得標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中可以調(diào)整為以主體的戶籍所在地作為判定基礎(chǔ)，同時(shí)結(jié)合集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)作為一“戶”的村民的土地承包經(jīng)營(yíng)情況、集體財(cái)富貢獻(xiàn)率的考察結(jié)果等因素綜合判定。

四、宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)制度的完善

在對(duì)宅基地資格權(quán)進(jìn)行法理廓清的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步完善宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)制度，從而發(fā)揮宅基地資格權(quán)在宅基地“三權(quán)分置”制度改革中的社會(huì)保障功能，落實(shí)宅基地制度改革目標(biāo)。

(一)宅基地資格權(quán)取得制度

集體成員權(quán)在人法范疇之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)由人法中的團(tuán)體法進(jìn)行調(diào)整。[24]但是，在我國現(xiàn)行民法規(guī)范中缺少對(duì)集體成員權(quán)的明確規(guī)定，這對(duì)于規(guī)范權(quán)利運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)集體成員權(quán)的福利保障和社會(huì)保障功能是非常不利的。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在民事法律規(guī)范修改完善的過程中增加對(duì)集體成員權(quán)的規(guī)定，在前文對(duì)宅基地資格權(quán)取得標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行深入討論的基礎(chǔ)上，特別應(yīng)明確宅基地資格權(quán)的主體范圍。

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地以“戶”為基本單位分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有使用。由此，宅基地資格權(quán)的取得主體應(yīng)當(dāng)為“戶”，在此基礎(chǔ)上按照“戶”內(nèi)人口數(shù)量分配額定面積的宅基地。具體而言，當(dāng)一“戶”享有宅基地資格權(quán)時(shí)，宅基地的分配應(yīng)當(dāng)按照戶內(nèi)人口數(shù)量劃定宅基地面積，且所劃定面積在一定期限內(nèi)不隨人口增減而調(diào)整。這一制度安排，在實(shí)現(xiàn)了宅基地資格權(quán)以“戶”為單位獲得并分配到人的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了居者有其屋的制度目標(biāo)。同時(shí)，在形式判定上，以戶主作為宅基地權(quán)屬登記證書上的登記名義人，對(duì)外表征宅基地資格權(quán)人。不過，在此基礎(chǔ)上，我們應(yīng)進(jìn)一步深入探討戶主作為形式上的權(quán)利人的行為效果，有學(xué)者認(rèn)為，戶主作為“戶”的法定代表人，對(duì)宅基地資格權(quán)的處分無需經(jīng)“戶”內(nèi)其他成員的同意即發(fā)生效力。[25]戶主雖然對(duì)外表征宅基地資格權(quán)人，但對(duì)宅基地資格權(quán)的處分還需要經(jīng)過“戶”內(nèi)其他成員的一致同意才能發(fā)生相應(yīng)的法律效力。如前所述，宅基地面積的分配是按照人口數(shù)量劃定的，“戶”內(nèi)的每一個(gè)成員都對(duì)所分配的宅基地享有確定份額的權(quán)利，其中包括宅基地資格權(quán)，因此對(duì)宅基地資格權(quán)的處分應(yīng)當(dāng)以“戶”為單位，由“戶”內(nèi)成員一致表決同意方能處分。

(二)宅基地資格權(quán)的確權(quán)登記制度

宅基地資格權(quán)的確權(quán)登記是推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”制度改革的重要內(nèi)容。具體而言，宅基地資格權(quán)的登記內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份信息，宅基地的面積、方位和四至，以及其在所取得的宅基地上建筑的房屋和其他附屬物的基本信息。宅基地資格權(quán)獨(dú)立登記制度的設(shè)置具有重要的制度價(jià)值。其一，可以明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份信息和宅基地保有情況，降低交易成本，盤活宅基地使用權(quán)；其二，可以推動(dòng)落實(shí)宅基地制度改革，保障宅基地“三權(quán)分置”中的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)形成完備的運(yùn)行體系，實(shí)現(xiàn)制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

宅基地資格權(quán)的確權(quán)登記應(yīng)當(dāng)和宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記工作同時(shí)進(jìn)行，即在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審核通過本集體成員的宅基地分配申請(qǐng)并分配給其確定面積和方位的宅基地之后，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行確權(quán)登記。權(quán)利人向登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)確權(quán)登記時(shí)，應(yīng)持有村集體開具的載有所分配宅基地面積、方位以及平面圖的證明文件等進(jìn)行登記申請(qǐng)。登記機(jī)關(guān)在完成必要的形式審核和實(shí)質(zhì)審核之后，對(duì)符合登記條件的申請(qǐng)人進(jìn)行宅基地資格權(quán)登記和宅基地使用權(quán)登記，并分別頒證。其中，宅基地資格權(quán)證書中應(yīng)當(dāng)明確載明所屬集體經(jīng)濟(jì)組織、資格權(quán)人(戶主)的詳細(xì)信息及其家庭成員基本情況、宅基地面積和方位等基本信息。

(三)完善宅基地資格權(quán)的分配請(qǐng)求權(quán)能和無償使用權(quán)能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

根據(jù)制度設(shè)計(jì)安排，擁有宅基地資格權(quán)的主體享有分配請(qǐng)求權(quán)能，即具有要求所在集體經(jīng)濟(jì)組織分配一定標(biāo)準(zhǔn)宅基地的權(quán)利。這一權(quán)能來源于集體組織對(duì)于集體成員的社會(huì)保障責(zé)任和集體成員之于集體的身份權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)宅基地的無償分配請(qǐng)求權(quán)能，涵蓋對(duì)所分配宅基地的面積、方位和質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)化要求和選擇。同時(shí)，出于土地資源的有限性和耕地保護(hù)原則的考量，集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配請(qǐng)求權(quán)能的行使應(yīng)當(dāng)在“一戶一宅”原則之下進(jìn)行。在具體操作上，因?yàn)檎刭Y格權(quán)的權(quán)利主體為“戶”，所以申請(qǐng)人在行使分配請(qǐng)求權(quán)能時(shí)必須具備獨(dú)立成戶的條件，這一條件的滿足以成員在公安機(jī)關(guān)單獨(dú)建戶為標(biāo)準(zhǔn)。這種形式判斷標(biāo)準(zhǔn)是集體經(jīng)濟(jì)組織審核申請(qǐng)人是否為適格的資格權(quán)人的前提和條件之一，除此之外，集體經(jīng)濟(jì)組織還應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，即考察申請(qǐng)人是否具備獨(dú)立成戶的實(shí)質(zhì)條件以及成戶后是否確無宅基地以保障其居住權(quán)。

此外，根據(jù)宅基地資格權(quán)中集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的無償使用權(quán)能，集體經(jīng)濟(jì)組織成員在取得確定面積的宅基地之后，可以無償占有使用。具體而言，集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以按照自主意愿在所取得的宅基地上建設(shè)房屋以供居住、出租或者從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等；同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員也可以在履行相關(guān)手續(xù)之后將宅基地或者宅基地之上的房屋在一定期限內(nèi)流轉(zhuǎn)給他人(不限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員)占有使用。宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能的實(shí)現(xiàn)主要是通過流轉(zhuǎn)等方式實(shí)現(xiàn)的，對(duì)此，法律不應(yīng)過多干涉。[26]

(四)建立宅基地資格權(quán)的退出機(jī)制

宅基地資格權(quán)的退出機(jī)制主要從兩個(gè)方面構(gòu)建。一方面，應(yīng)明確宅基地資格權(quán)的滅失情形。具體來說，有六種情形。一是權(quán)利人在申請(qǐng)前已經(jīng)取得宅基地，除非其所取得宅基地面積不足分配標(biāo)準(zhǔn)需要補(bǔ)足，其所享有的分配請(qǐng)求權(quán)能消滅；二是由于權(quán)利人長(zhǎng)期閑置已取得的宅基地資源，且在集體經(jīng)濟(jì)組織多次催繳宅基地閑置費(fèi)用之后仍不繳費(fèi)，進(jìn)而致使宅基地被集體經(jīng)濟(jì)組織收歸集體共有的，其再次申請(qǐng)分配宅基地的分配請(qǐng)求權(quán)能消滅；三是權(quán)利人因嚴(yán)重違反法律法規(guī)明確的宅基地使用方法，侵害集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)和環(huán)境權(quán)益，致使其宅基地被集體經(jīng)濟(jì)組織收歸集體共有的，其再次申請(qǐng)分配宅基地的分配請(qǐng)求權(quán)能消滅；四是權(quán)利人因宅基地被征收或者房屋被拆遷等原因并獲得相應(yīng)的補(bǔ)償之后再次申請(qǐng)宅基地的，因其所享有的宅基地使用權(quán)已經(jīng)實(shí)際轉(zhuǎn)化為其他實(shí)物或者貨幣補(bǔ)償，其原來享有的分配請(qǐng)求權(quán)能消滅；五是權(quán)利人因死亡、戶口遷出等原因喪失集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的，其申請(qǐng)審配宅基地的分配請(qǐng)求權(quán)能消滅；六是權(quán)利人主動(dòng)放棄其宅基地資格權(quán)，導(dǎo)致其權(quán)利的消滅。

另一方面，應(yīng)規(guī)范宅基地資格權(quán)的退出方式。宅基地資格權(quán)的退出方式分為兩類：有償退出和無償退出；明示退出和默示退出。有償退出是指權(quán)利人已經(jīng)取得的宅基地因征收、征用以及拆遷等原因而滅失，資格權(quán)人取得一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償之后永久退出宅基地資格權(quán)的情形；無償退出是指權(quán)利人由于特定情形的出現(xiàn)無償退出宅基地資格權(quán)的情形。明示退出是指權(quán)利人向集體經(jīng)濟(jì)組織作出明示可得而知的意思表示或者一定的行為表明退出宅基地資格權(quán)的情形；默示退出是指權(quán)利人超過一定期限閑置宅基地怠于使用，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織多次催繳宅基地閑置費(fèi)用拒不繳納之后收歸其閑置宅基地并默認(rèn)其退出宅基地資格權(quán)的情形。

綜上所述，宅基地“三權(quán)分置”制度改革是繼農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革之后事關(guān)農(nóng)村農(nóng)民農(nóng)業(yè)大局的又一重大改革舉措。從制度改革的整體性和系統(tǒng)性角度出發(fā)，宅基地“三權(quán)分置”制度改革應(yīng)當(dāng)在一定程度上借鑒已有的農(nóng)地改革舉措。同時(shí)，考慮到宅基地“三權(quán)分置”制度改革在制度功能上的特殊性，其權(quán)利設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循一定的內(nèi)在邏輯。具體到宅基地資格權(quán)，應(yīng)當(dāng)在明確宅基地資格權(quán)的成員權(quán)屬性的前提下，準(zhǔn)確定位其權(quán)利功能和價(jià)值，明晰界定其權(quán)利內(nèi)涵，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)完善的宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)制度。