論農(nóng)地制度現(xiàn)代化目標(biāo)引領(lǐng)下三權(quán)分置深化改革思路

王金堂

(青島科技大學(xué)法學(xué)院教授，山東 青島266061)

農(nóng)用土地制度是關(guān)乎一國經(jīng)濟(jì)、政治體制和社會(huì)發(fā)展各個(gè)方面的基礎(chǔ)性制度，也是目前我國正在大力推行的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)性制度安排。改革開放以來，我國形成了建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營基礎(chǔ)上的土地集體所有和農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)為主要特征的“兩權(quán)分離”性質(zhì)的農(nóng)用土地制度，并取得了巨大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。但隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深度推進(jìn)，上述農(nóng)用地制度漸漸難以適應(yīng)時(shí)代的要求。以2016年10月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》發(fā)布為標(biāo)志，我國進(jìn)行了以三權(quán)分置為特征的新一輪農(nóng)用土地制度改革。此次改革旨在實(shí)現(xiàn)落實(shí)土地集體所有權(quán)和穩(wěn)定土地承包(經(jīng)營)權(quán)的基礎(chǔ)上，搞活土地經(jīng)營權(quán)，并以土地經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營和優(yōu)化配置。截止目前，這一輪農(nóng)用地制度改革已經(jīng)告一段落，其標(biāo)志是，2018年12月通過的《土地承包法》修正案(以下簡稱“新法”)實(shí)現(xiàn)了該政策的法制化。2020年5月通過的民法典也進(jìn)一步確認(rèn)了以三權(quán)分置為特征的土地承包經(jīng)營制度。盡管從形式意義上講，三權(quán)分置改革已經(jīng)完成了從政策提出、實(shí)施和寫入法律的全過程，似乎已經(jīng)取得“成功”，但學(xué)界多年來圍繞著“三權(quán)分置”入法過程中出現(xiàn)的種種爭(zhēng)論和提出的諸多問題，其實(shí)并未得到完全解決。考察三權(quán)分置政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況，其結(jié)果也難言樂觀。從這個(gè)意義上講，中國農(nóng)地制度改革仍然“在路上”。

一、三權(quán)分置立法沒有全面實(shí)現(xiàn)原定政策目標(biāo)

此次三權(quán)分置入法過程曲折且爭(zhēng)議較大，新法先后出現(xiàn)了兩個(gè)內(nèi)容差別較大的審議稿和一個(gè)表決通過稿，且一些核心理論問題至今未能解決，其立法經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得深刻總結(jié)。以2018年最終通過的新法為樣本，從法律規(guī)范意義上分析，三項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況可概括如下。就“落實(shí)集體土地所有權(quán)”目標(biāo)而言，新法和原《土地承包法》(以下簡稱“原法”)相比，維持了原法規(guī)定的集體享有土地所有權(quán)的核心權(quán)能。唯一的變化是新法第二十七條刪除了原法第二十六條規(guī)定的發(fā)包方可以強(qiáng)制收回全家遷入設(shè)區(qū)市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)戶的承包土地的權(quán)力(利)，但實(shí)踐中此種情形較少見。從總體上講，本次修法中集體土地所有權(quán)的法律地位基本維持不變，其權(quán)能主要體現(xiàn)為管理性權(quán)能，基本適應(yīng)中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求，從這個(gè)意義上講，“落實(shí)土地集體所有權(quán)”的目標(biāo)基本達(dá)成。

就“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”目標(biāo)而言，本次修法的成績可圈可點(diǎn)。首先，新法保留了“土地承包經(jīng)營權(quán)”的法律概念并持續(xù)加以保護(hù)，消除了農(nóng)民對(duì)三權(quán)分置下其原有的土地承包經(jīng)營權(quán)能否繼續(xù)存在的擔(dān)憂。從本次修法的最終規(guī)定來看，立法者事實(shí)上已經(jīng)將“土地承包權(quán)”等同于“土地承包經(jīng)營權(quán)”概念，將前者定位為后者的簡稱。其次，新法第二十一條關(guān)于期限問題的規(guī)定中增加了“前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長三十年”的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)的期限更長，進(jìn)一步穩(wěn)定了土地承包關(guān)系。再次，新法第二十三條確定了承包地統(tǒng)一登記制度，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)得到進(jìn)一步保障。綜合以上規(guī)定，從法律規(guī)范意義上講，“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”的目標(biāo)已經(jīng)達(dá)成。

最受人關(guān)注的“放活土地經(jīng)營權(quán)”目標(biāo)的達(dá)成情況則不容樂觀，也存在較大爭(zhēng)議。三權(quán)分置下的土地經(jīng)營權(quán)究竟應(yīng)當(dāng)是債權(quán)還是物權(quán)？學(xué)界尚未達(dá)成共識(shí)，部分學(xué)者主張土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)為權(quán)利用益物權(quán)，部分學(xué)者持債權(quán)說。新法對(duì)此作了折中處理，即將土地經(jīng)營權(quán)定性為可以采用某些物權(quán)化手段保護(hù)的債權(quán)，或者說是債權(quán)的物權(quán)化。其標(biāo)志是，新法第四十一條規(guī)定了“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營權(quán)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人”；另新法第四十六條規(guī)定了“經(jīng)承包方書面同意，并向集體經(jīng)濟(jì)組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”；該法第四十七條規(guī)定“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案，受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)?！?。此處法律條文采用了“融資擔(dān)保”一詞，而不是用益物權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)抵押或債權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押的說法，表明新法擱置了用益物權(quán)論和債權(quán)論之爭(zhēng)，為債權(quán)和用益物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)均預(yù)留了制度空間。對(duì)于立法者而言，維持土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的模糊性可以避免在用益物權(quán)和債權(quán)之間作出困難的選擇，這不失為一種明智的立法策略，但對(duì)于實(shí)現(xiàn)“搞活土地經(jīng)營權(quán)”的目標(biāo)，其制度設(shè)計(jì)則難以令人恭維。就“搞活土地經(jīng)營權(quán)”的內(nèi)涵而言，土地經(jīng)營權(quán)的可轉(zhuǎn)讓、可抵押應(yīng)成為其應(yīng)有之義，但深入分析新法的相關(guān)規(guī)定，不難看出，由于存在土地經(jīng)營權(quán)定性問題上的“內(nèi)傷”和“病灶”，使得新法在形式上存在的土地經(jīng)營權(quán)的“可抵押”“可轉(zhuǎn)讓”都嚴(yán)重缺乏可操作性。例如，就最受本次三權(quán)分置改革期待的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體利用土地經(jīng)營權(quán)抵押問題，新法第四十七條附上了兩個(gè)先決條件：一是“承包方書面同意”，二是“發(fā)包方備案”，這使得土地經(jīng)營權(quán)抵押制度障礙重重。不僅如此，即使當(dāng)事人取得了承包方同意和發(fā)包方備案而設(shè)定了土地經(jīng)營權(quán)抵押(質(zhì)押)，抵押(質(zhì)押)權(quán)人屆時(shí)如何實(shí)現(xiàn)其擔(dān)保權(quán)利也嚴(yán)重缺乏法律保障。從法理上講，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的過程實(shí)際上就是土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程，但遺憾的是，新法第三十六條規(guī)定的承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的方式中列舉了出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式，但沒有明確規(guī)定轉(zhuǎn)讓方式。而該法第四十六條規(guī)定，“經(jīng)承包方書面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”，這一規(guī)定似乎意味著新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體享有轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。若作此種解釋，金融機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的時(shí)候，應(yīng)該可以徑行轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)(當(dāng)然該權(quán)利有期限限制，不能超過承包期的剩余年限)并就該對(duì)價(jià)優(yōu)先受償。但是第四十六條又設(shè)置了“經(jīng)承包方同意”的條款，實(shí)際上大大限制了金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的權(quán)能，并導(dǎo)致了土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)價(jià)值的不確定性。不確定性的權(quán)利在市場(chǎng)上價(jià)值較低，而賦值較低的權(quán)利難以承擔(dān)貸款擔(dān)保的重任。簡而言之，目前法律構(gòu)建的土地經(jīng)營權(quán)存在著不能自由轉(zhuǎn)讓的問題，并直接導(dǎo)致該權(quán)利無法從實(shí)質(zhì)意義上勝任貸款擔(dān)保的任務(wù)，因此從邏輯上說，“搞活土地經(jīng)營權(quán)”的目標(biāo)尚未達(dá)成。

二、三權(quán)分置立法未實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的原因分析

無論是通過法律文本的規(guī)范分析還是實(shí)踐調(diào)研分析，土地經(jīng)營權(quán)“搞活”即“可轉(zhuǎn)讓、可抵押”目標(biāo)都遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。三權(quán)分置未能全面實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的原因是復(fù)雜的，主要可歸因于以下三個(gè)方面。

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度還維持了歷史上形成的政治性、社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性功能超載狀態(tài)。具體而言，該制度承載著表征和維持社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理、支持和落實(shí)地方行政管理、推行和發(fā)揮基層民主等政治性功能；承載著促進(jìn)公共利益和社會(huì)發(fā)展、協(xié)調(diào)和改善緊張的人地關(guān)系、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的勞動(dòng)權(quán)和社會(huì)保障權(quán)等社會(huì)性功能；承載著構(gòu)成農(nóng)民固有財(cái)產(chǎn)利益和生產(chǎn)資料的經(jīng)濟(jì)性功能。這些不同制度功能所追求的價(jià)值目標(biāo)各異，導(dǎo)致相互之間的結(jié)構(gòu)性沖突在所難免。三權(quán)分置改革仍然保留了上述多樣化制度目標(biāo)和功能，導(dǎo)致其內(nèi)在矛盾的協(xié)調(diào)難度極大。

2.傳統(tǒng)土地權(quán)能圖譜中三項(xiàng)權(quán)利的目標(biāo)存在一定沖突?；趥鹘y(tǒng)的土地權(quán)能關(guān)系框架，承包土地上的現(xiàn)有權(quán)能難以同時(shí)滿足三項(xiàng)權(quán)利目標(biāo)的要求。例如，在是否賦予集體經(jīng)濟(jì)組織定期或不定期調(diào)整承包土地權(quán)能問題上，落實(shí)集體所有權(quán)和穩(wěn)定農(nóng)戶承包(經(jīng)營)權(quán)兩項(xiàng)目標(biāo)存在緊張關(guān)系，這種緊張關(guān)系也體現(xiàn)在此次《土地承包法》修改過程中。而搞活土地經(jīng)營權(quán)和穩(wěn)定土地承包權(quán)及落實(shí)土地集體所有權(quán)之間也存在緊張關(guān)系。

3.現(xiàn)有三權(quán)分置立法對(duì)三項(xiàng)權(quán)利權(quán)能的創(chuàng)造性建構(gòu)不足。分析本次《土地承包法》的立法進(jìn)程，特別是《土地承包法》修改過程中的三個(gè)文本，不難看出，此次法律修改中立法者未能完成對(duì)三項(xiàng)權(quán)利本身所含權(quán)能的清晰界定，更缺乏對(duì)三項(xiàng)權(quán)利(權(quán)能)的創(chuàng)造性賦權(quán)，導(dǎo)致在立法過程中在多個(gè)問題上左支右絀，顧此失彼，未能滿足社會(huì)各界對(duì)三權(quán)分置改革的殷切期待。

三、基于農(nóng)地制度現(xiàn)代化目標(biāo)引領(lǐng)和賦權(quán)強(qiáng)能手段的三權(quán)分置深化改革前景展望

農(nóng)用土地制度演變具有路徑依賴性，中國未來農(nóng)地制度能且僅能在土地集體所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置框架下演進(jìn)，幸運(yùn)的是上述制度具有現(xiàn)代化改造的潛能并可以被利用。不僅如此，目前三權(quán)分置法制化過程中的曲折經(jīng)歷和種種問題提示我們，三權(quán)分置畢竟是一種技術(shù)性改革方案，未來我國農(nóng)地制度進(jìn)一步深化改革需要更高層次的價(jià)值引領(lǐng)。筆者認(rèn)為，需要明確提出農(nóng)地制度現(xiàn)代化目標(biāo)并以此引領(lǐng)三權(quán)分置制度深化改革進(jìn)程。農(nóng)地制度現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，制度現(xiàn)代化是治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。我國農(nóng)地制度現(xiàn)代化的基本制度特征(即判斷標(biāo)準(zhǔn))有三個(gè)：(1)適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要；(2)兼?zhèn)渖鐣?huì)公平、經(jīng)濟(jì)安全和產(chǎn)業(yè)效率；(3)在有效平衡各方利益基礎(chǔ)上適應(yīng)市場(chǎng)化資源配置要求。在我國，農(nóng)地制度的現(xiàn)代化首先體現(xiàn)為農(nóng)地三權(quán)分置制度的現(xiàn)代化，而農(nóng)地三權(quán)分置制度的現(xiàn)代化建構(gòu)應(yīng)確立以形成農(nóng)地(土地經(jīng)營權(quán))資源的市場(chǎng)化配置為基本導(dǎo)向，同時(shí)滿足上述其他方面的要求，唯此才能理清進(jìn)一步深化我國農(nóng)地制度改革的進(jìn)路。

根據(jù)上述思路，未來我國農(nóng)用土地制度改革的基本方向應(yīng)該是：在遵循民法用益物權(quán)基本原理的基礎(chǔ)上，運(yùn)用權(quán)能創(chuàng)新手段對(duì)農(nóng)地三權(quán)分置中的三項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行現(xiàn)代化改造。改造的關(guān)鍵是在不損害集體所有權(quán)人利益、土地承包權(quán)主體利益的前提下對(duì)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行物權(quán)化塑造。土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的前提是實(shí)現(xiàn)土地承包期限的永久化改造，上述兩項(xiàng)目標(biāo)達(dá)成有賴于創(chuàng)新集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。應(yīng)跳出傳統(tǒng)土地所有權(quán)權(quán)能構(gòu)造的窠臼，賦予集體土地所有權(quán)必要的新型權(quán)能如土地發(fā)展權(quán)、特殊情勢(shì)下的承包土地收回權(quán)等，在夯實(shí)土地集體所有權(quán)權(quán)能基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)土地承包(經(jīng)營)權(quán)的物權(quán)化和永久化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理，穩(wěn)定而明晰的產(chǎn)權(quán)是形成市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)和前提。物權(quán)化的土地經(jīng)營權(quán)可以實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)和農(nóng)地資源的合理配置。由是，可以在土地承包和三權(quán)分置基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)地制度現(xiàn)代化，為鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)和諧發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供可靠的制度基礎(chǔ)。