生物安全視角下的衛(wèi)生檢疫之思考

鄭劍寧 寧波海關(guān)（浙江，寧波，315012）

當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展比以往任何時(shí)期都離不開各國的密切合作，各國已不再是孤獨(dú)的王國，而是相互交織且彼此影響的一個(gè)整體。伴隨著國際貿(mào)易、運(yùn)輸和旅游等行業(yè)的快速發(fā)展，物質(zhì)和人員流動(dòng)的數(shù)量不斷增長，這些因素促進(jìn)了生物跨越自然屏障的遷移和傳染病的快速傳播［1-2］。生物跨境傳播的風(fēng)險(xiǎn)不可預(yù)測，生物威脅不可避免。人類社會(huì)面臨嚴(yán)峻的生物安全挑戰(zhàn)，生物安全問題已經(jīng)成為影響全世界、全人類生存和發(fā)展的重大威脅。本文以生物安全中的一個(gè)重要部分——口岸公共衛(wèi)生安全為例，分析口岸面臨的主要衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，結(jié)合《中華人民共和國生物安全法》（以下簡稱《生物安全法》）和《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》（以下簡稱《衛(wèi)生檢疫法》）及其實(shí)施細(xì)則的要求，提出提升口岸衛(wèi)生檢疫執(zhí)法能力的建議。

1 口岸衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

縱觀歷史，人類一直是在與微生物、疾病、突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件、自然災(zāi)害等的斗爭中不斷發(fā)展、壯大。人類與微生物之間總體上能維持微妙且脆弱的平衡。人類任何生產(chǎn)方式和生活習(xí)俗的改變、生產(chǎn)力的提升以及交通的發(fā)展等，均可能導(dǎo)致這種平衡的破壞，這就增加了疾病暴發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。在新出現(xiàn)的人類病原體中，約有75%的是人畜共患的［3］，它們突破物種屏障，實(shí)現(xiàn)從動(dòng)物“跳躍”到人類，導(dǎo)致疾病暴發(fā)。典型的例子如埃博拉、艾滋病毒以及MERS-CoV。由于口岸的地理位置獨(dú)特，它是國際與國內(nèi)交通、人員、貨物等的交匯場所，其所面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)更為突出。

1.1 傳染病

目前全球傳染病不斷增多，病原體變異性持續(xù)增強(qiáng)，國際間傳播途徑呈多樣化，其跨境傳播的速度更是史無前例的。世界上任何一個(gè)地方，一旦發(fā)生疾病暴發(fā)或流行，那么只需一個(gè)航班的時(shí)間就可能將其傳播到其他地方。何況許多傳染病的潛伏期都很長，幾乎都會(huì)長于36小時(shí)（即全球任何兩個(gè)地方之間的最長的可能飛行時(shí)間），因此，處在潛伏期的感染者（沒有任何癥狀）都有可能通過海關(guān)檢疫，從而增加了疾病輸入的風(fēng)險(xiǎn)。在新冠疫情大流行期間，即使各國采取歷史上最嚴(yán)厲的措施，如在出境前采取核酸檢測和抗體檢測的措施后，各國仍然從入境人員中發(fā)現(xiàn)新冠病例，可見防控之難。

1.2 食源性疾病

如今全球化的貿(mào)易和人類飲食習(xí)慣的改變，促使全球食物鏈日益復(fù)雜和漫長。據(jù)WHO估計(jì)全球每年約有6億人因食用受污染的食物而得病，食源性疾病已成為全球突出的公共衛(wèi)生問題。受污染的食物通過國際貿(mào)易可能迅速演變?yōu)閲H突發(fā)事件。過去十年中，各大洲都暴發(fā)過嚴(yán)重的食源性疾病疫情，并往往因全球化貿(mào)易而擴(kuò)大，如歐洲多國暴發(fā)的“毒黃瓜事件”等。我國海關(guān)衛(wèi)生檢疫人員多次在口岸成功處置郵輪以及入境旅行團(tuán)暴發(fā)食源性疾病的事實(shí)，也證明問題的嚴(yán)重性。

1.3 致病微生物及其傳播媒介

隨著氣候的變化、國際貿(mào)易的頻繁以及交通的便捷等因素，被致病微生物污染的物品或其傳播媒介借助交通工具、集裝箱、貨物、郵包和行李等進(jìn)行跨境傳播變得愈來愈容易。我國口岸，每年都能從入境的航空器、船舶、列車、集裝箱和貨物中發(fā)現(xiàn)攜帶的各類媒介生物（以鼠、蜚蠊、蠅為多），如在北京首都機(jī)場入境的美聯(lián)航UA897航班客艙中就發(fā)現(xiàn)8只小家鼠。我們還從入境貨物中發(fā)現(xiàn)的死鼠體中檢出鼠疫桿菌、從入境船舶的壓艙水檢出致病性弧菌等。

1.4 生物恐怖或生物武器有關(guān)的生物體及生物毒素

隨著國際社會(huì)加強(qiáng)了對常規(guī)武器的監(jiān)管措施，生物便成為恐怖組織容易獲得與使用的暗器。如2001年美國的“白色粉末”炭疽郵件事件，引起極大的社會(huì)恐慌。如今隨著生物合成技術(shù)的發(fā)展，產(chǎn)生人類歷史上唯一已經(jīng)消滅的傳染病——天花的病原體成為可能［4］，恐怖分子可能利用合成的天花病毒制作生物武器，還可能利用生物氣溶膠等新技術(shù)，給人類帶來更大的危害。

1.5 病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全

隨著全球新發(fā)傳染病的不斷出現(xiàn)，病原微生物實(shí)驗(yàn)室開展病原體監(jiān)測及研究必不可少。若防護(hù)或操作等不規(guī)范行為，均可能發(fā)生生物安全事件，如2003年和2004年，我國及新加坡等專業(yè)病原微生物實(shí)驗(yàn)室均發(fā)生了SARS冠狀病毒（SARS—CoV）實(shí)驗(yàn)室感染事件。我們應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到口岸是最有可能第一時(shí)間查獲外來病原微生物的場所，無論采樣、送樣、檢測及廢棄物處理等環(huán)節(jié)，都存在安全風(fēng)險(xiǎn)，不能掉以輕心。

如今快速流動(dòng)、相互依賴、相互關(guān)聯(lián)的世界為傳染病、病原微生物以及媒介生物等的快速傳播提供了便利，也使全球生物安全風(fēng)險(xiǎn)日益突出，防控難度不斷加大。根據(jù)WHO對甲型H1N1流感大流行和埃博拉疫情的公共衛(wèi)生應(yīng)對措施的審查結(jié)果，認(rèn)為全球尚未做好防范與應(yīng)對任何新出現(xiàn)疾病的暴發(fā)流行（包括天花）。

本次應(yīng)對新冠疫情大流行，也暴露了我國公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系存在短板，應(yīng)急管理機(jī)制還存在一些不足，如應(yīng)急預(yù)案缺乏橫向溝通、多部門合作機(jī)制和應(yīng)急協(xié)作規(guī)范不健全，信息通報(bào)、資源共享、協(xié)同處置等方面缺乏有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)；應(yīng)急處置的正當(dāng)程序需進(jìn)一步完善，如行使隔離檢疫等緊急權(quán)時(shí)，應(yīng)盡可能遵循通知、說明理由、聽取意見、申辯和書面決定等基本流程［5］。

2 《生物安全法》對海關(guān)衛(wèi)生檢疫的新要求

我國《生物安全法》使用國際上廣義的生物安全（Biosecurity）概念（既包括意外事故，也包括蓄意行為，以及對此采取的預(yù)防和控制措施），是我國生物安全領(lǐng)域具有基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性的法律。它主要對國家生物安全體制機(jī)制和基本制度作出規(guī)定，明確社會(huì)各方面的生物安全責(zé)任，界定公共管理部門、社會(huì)組織和公民個(gè)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保證社會(huì)各方面依法擔(dān)負(fù)起維護(hù)生物安全的責(zé)任。

海關(guān)根據(jù)目前的職責(zé)分工，除以國務(wù)院其他有關(guān)部門的角色執(zhí)行《生物安全法》外，還要具體執(zhí)行《生物安全法》第二十三條、二十四條和二十七條規(guī)定的其他職責(zé)。

2.1 新增源頭管控措施

《生物安全法》第二十三條規(guī)定：“國家建立首次進(jìn)境或者暫停后恢復(fù)進(jìn)境的動(dòng)植物、動(dòng)植物產(chǎn)品、高風(fēng)險(xiǎn)生物因子國家準(zhǔn)入制度。”由于本法中的生物因子是指動(dòng)物、植物、微生物、生物毒素及其他生物活性物質(zhì)，其中涉及與衛(wèi)生檢疫監(jiān)管有關(guān)的物質(zhì)——高風(fēng)險(xiǎn)微生物、生物毒素及其他生物活性物質(zhì)。這填補(bǔ)了《衛(wèi)生檢疫法》的空白，增加了從源頭管控生物安全風(fēng)險(xiǎn)的措施。

2.2 出入境監(jiān)管要求更高

根據(jù)《生物安全法》第二十三條的規(guī)定，海關(guān)應(yīng)對進(jìn)出境的人員、運(yùn)輸工具、集裝箱、貨物、物品、包裝物和國際航行船舶壓艙水排放等實(shí)施監(jiān)管，對發(fā)現(xiàn)的進(jìn)出境和過境生物安全風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)依法處置。其中對出入境對象的監(jiān)管要求，要符合我國生物安全管理要求，這比《衛(wèi)生檢疫法》及其實(shí)施細(xì)則的要求更高。

2.3 提出口岸核心能力建設(shè)要求

根據(jù)《生物安全法》第二十七條的規(guī)定，海關(guān)衛(wèi)生檢疫應(yīng)建立進(jìn)出境檢疫（包括新發(fā)突發(fā)傳染?。┍O(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，組織監(jiān)測站點(diǎn)布局、建設(shè)，完善監(jiān)測信息報(bào)告系統(tǒng)，開展主動(dòng)監(jiān)測和病原檢測，并納入國家生物安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警體系。結(jié)合《生物安全法》第三十一條規(guī)定：“國家加強(qiáng)國境、口岸傳染病和動(dòng)植物疫情聯(lián)合防控能力建設(shè)，建立傳染病、動(dòng)植物疫情防控國際合作網(wǎng)絡(luò)，盡早發(fā)現(xiàn)、控制重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情”，這些要求充分體現(xiàn)了全球具有普遍約束力的國際衛(wèi)生法——《國際衛(wèi)生條例（2005）》有關(guān)口岸核心能力的要求，為我國口岸開展核心能力建設(shè)提供了明確的法律依據(jù)［6］。

2.4 新增緊急防控措施

根據(jù)《生物安全法》第二十四條規(guī)定：“境外發(fā)生重大生物安全事件的，海關(guān)依法采取生物安全緊急防控措施，加強(qiáng)證件核驗(yàn)，提高查驗(yàn)比例，暫停相關(guān)人員、運(yùn)輸工具、貨物、物品等進(jìn)境。必要時(shí)經(jīng)國務(wù)院同意，可以采取暫時(shí)關(guān)閉有關(guān)口岸、封鎖有關(guān)國境等措施?！边@條與《衛(wèi)生檢疫法》第六條（在國外或者國內(nèi)有檢疫傳染病大流行的時(shí)候，國務(wù)院可以下令封鎖有關(guān)的國境或者采取其他緊急措施）及其實(shí)施細(xì)則第九條（在國內(nèi)或者國外檢疫傳染病大流行的時(shí)候，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)立即報(bào)請國務(wù)院決定采取下列檢疫措施的一部或者全部：下令封鎖陸地邊境、國界江河的有關(guān)區(qū)域；指定某些物品必須經(jīng)過消毒、除蟲，方準(zhǔn)由國外運(yùn)進(jìn)或者由國內(nèi)運(yùn)出；禁止某些物品由國外運(yùn)進(jìn)或者由國內(nèi)運(yùn)出；指定第一入境港口、降落機(jī)場。對來自國外疫區(qū)的船舶、航空器，除因遇險(xiǎn)或者其他特殊原因外，沒有經(jīng)第一入境港口、機(jī)場檢疫的，不準(zhǔn)進(jìn)入其他港口和機(jī)場）的規(guī)定相比，新增了“暫停相關(guān)人員、運(yùn)輸工具、貨物、物品等進(jìn)境”，而對于其他防控措施的規(guī)定，主體、程序及表述均不一致。

3 思考與建議

目前新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）疫情還處在大流行期。雖然本次新冠疫苗研發(fā)與應(yīng)用的速度創(chuàng)造了歷史新記錄，但是我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到用疫苗消滅COVID-19是不現(xiàn)實(shí)的，冠狀病毒（SARS-COV2）或?qū)⒊掷m(xù)存在，成為一種常見的病原體［7］。

此次我國新冠疫情口岸防控工作的實(shí)踐，充分體現(xiàn)了海關(guān)與衛(wèi)生等其他相關(guān)部門、與地方政府部門聯(lián)防聯(lián)控的效能，積累了很好的經(jīng)驗(yàn)和做法。眼下，我國新冠疫情以輸入為主，偶有散發(fā)，疫苗接種穩(wěn)步推進(jìn)，這正是我們進(jìn)行反思的好時(shí)機(jī)，結(jié)合《生物安全法》的要求，運(yùn)用“健康共同體”（One health）［8］的理念和方法，完善口岸公共衛(wèi)生安全各項(xiàng)防控措施，推進(jìn)長效機(jī)制建設(shè)，提升口岸衛(wèi)生檢疫執(zhí)法能力。為此，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

3.1 完善監(jiān)管

3.1.1 完善法律法規(guī)。結(jié)合《生物安全法》的新要求和新冠疫情防控中暴露出的口岸衛(wèi)生檢疫機(jī)制缺陷與制度短板，并將實(shí)踐證明行之有效的防控舉措轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范，加快《國境衛(wèi)生檢疫法》及其實(shí)施細(xì)則的修訂。

3.1.2 健全規(guī)章制度。依據(jù)《生物安全法》的有關(guān)規(guī)定，建立相應(yīng)的規(guī)章和操作規(guī)程，規(guī)范必要的法律文書，制定如高風(fēng)險(xiǎn)微生物、生物毒素及其他生物活性物質(zhì)國家準(zhǔn)入名錄（應(yīng)定期進(jìn)行評(píng)估，動(dòng)態(tài)調(diào)整名錄），明確相關(guān)職能部門的職責(zé)分工，并對實(shí)施程序等監(jiān)管措施做出具體規(guī)定。

3.1.3 健全口岸公共衛(wèi)生體系［9］。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善國境口岸疾病預(yù)防控制體系、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系、口岸衛(wèi)生監(jiān)督管理體系、國際旅行健康服務(wù)體系和口岸核生化有害因子監(jiān)測體系5個(gè)子體系［9］，提升監(jiān)管效能；建立多學(xué)科的專家委員會(huì)，為監(jiān)管部門制定政策、規(guī)劃和方案等提供技術(shù)支持或決策依據(jù)。

3.2 有效實(shí)施

3.2.1 完善監(jiān)測。建立多部門、多學(xué)科合作的口岸生物安全監(jiān)測機(jī)制，制定全國統(tǒng)一的口岸傳染病監(jiān)測病例定義（如按國際通行做法設(shè)立疑似病例（suspect case）、可能病例（probable case）和確診病例（confirm case）的判定標(biāo)準(zhǔn)）；完善與醫(yī)院、診所、機(jī)場、港口、病原微生物實(shí)驗(yàn)室等合作，形成全方位、多觸點(diǎn)的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。應(yīng)用新技術(shù)、新裝備等開展監(jiān)測，如在重點(diǎn)、敏感口岸實(shí)施實(shí)時(shí)在線監(jiān)測有毒有害生物氣溶膠等生物因子。

3.2.2 完善信息共享機(jī)制。強(qiáng)化信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)共用、共享口岸疫情防控信息，尤其是對來自動(dòng)物的人畜共患病監(jiān)測信息，應(yīng)用新技術(shù)、新方法等對疫情或風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測，提升預(yù)警能力。

3.2.3 鞏固協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在完善應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，鞏固與相關(guān)部門（如海外使領(lǐng)館、大型企業(yè)、航空公司、旅行社、社區(qū)等）的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，針對性地對來自疫情防控重點(diǎn)國家、地區(qū)或高風(fēng)險(xiǎn)的入境人群實(shí)施從“境外——交通工具——入境口岸——社區(qū)”的全程監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)無縫對接的閉環(huán)管理。

3.3 持續(xù)提升

3.3.1 進(jìn)一步加強(qiáng)口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對本次新冠疫情應(yīng)對中暴露出的口岸基礎(chǔ)設(shè)施缺陷，盡快完善以適應(yīng)應(yīng)對突發(fā)事件的需要。

3.3.2 加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍與專業(yè)人才的培養(yǎng)。除在監(jiān)測、預(yù)警、響應(yīng)三個(gè)方面進(jìn)行技能培訓(xùn)外，還需要有針對性開展跨學(xué)科技能的培養(yǎng)。要通過實(shí)戰(zhàn)或定期開展多種形式的演練，提升應(yīng)急處置的能力。

3.3.3 加強(qiáng)病原微生物實(shí)驗(yàn)室的布局與建設(shè)。根據(jù)口岸出入境人員流量、航班航線等情況，在全國口岸建立現(xiàn)場快速篩查實(shí)驗(yàn)室和區(qū)域?qū)嶒?yàn)室，并規(guī)劃建設(shè)一定數(shù)量且布局合理的高等級(jí)生物安全實(shí)驗(yàn)室（P3），有效提升口岸生物安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與應(yīng)對的能力。必要時(shí)，應(yīng)考慮適當(dāng)儲(chǔ)備前瞻性技術(shù)。