對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)做法及存在問(wèn)題的思考

謝增禮（清水縣財(cái)政局）

所謂專項(xiàng)債券，指的是地方政府為了籌集資金建設(shè)某一專項(xiàng)具體工程而發(fā)行的債券。近年來(lái)，專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)叭怀蔀榧涌旎A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、補(bǔ)齊社會(huì)民生短板、擴(kuò)大有效投資的重要抓手，這對(duì)促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)具有重要意義。在這種情形下，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，在這一《通知》中，要求各地政府要充分發(fā)揮專項(xiàng)債券的重要作用，加大對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域及薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、有效投資持續(xù)增加以及經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。目前各市縣也紛紛圍繞這一決策部署，通過(guò)專項(xiàng)債券重點(diǎn)支持交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、保障性安居工程等領(lǐng)域的建設(shè)。

■ 經(jīng)驗(yàn)做法

以某縣為例，該縣截至2021年，全縣共謀劃儲(chǔ)備報(bào)送政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目就有50項(xiàng)，涉及的投資金額總量是206.99億元。其中申報(bào)成功的項(xiàng)目有10項(xiàng)，投資總額為3.18億元，目前已完成1.98億元投資，還有正在建設(shè)的項(xiàng)目3項(xiàng)，總投資為1.2億元?，F(xiàn)對(duì)該縣在專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)方面的做法進(jìn)行總結(jié)，具體如下：

（一）項(xiàng)目申報(bào)方面

在項(xiàng)目申報(bào)方面，主要做了三個(gè)方面的努力：一是領(lǐng)導(dǎo)高度重視。在專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)通知下達(dá)后，該縣及時(shí)組織相關(guān)部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)召開(kāi)會(huì)議，通過(guò)會(huì)議方式，進(jìn)行思想統(tǒng)一、明確重點(diǎn)、對(duì)標(biāo)要求，同時(shí)精準(zhǔn)安排項(xiàng)目的謀劃儲(chǔ)備工作。與此同時(shí)，在專項(xiàng)債券項(xiàng)目謀劃申報(bào)時(shí)，該縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)也多次組織召開(kāi)工作推進(jìn)會(huì)議，并多次親臨現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行指導(dǎo)，主動(dòng)與上級(jí)部門(mén)溝通對(duì)接，極大地為項(xiàng)目申報(bào)成功創(chuàng)造了有利條件；二是各部門(mén)參與程度高。在專項(xiàng)債券項(xiàng)目謀劃申報(bào)中，除了領(lǐng)導(dǎo)高度重視外，各部門(mén)也積極參與，如該縣住建局謀劃申報(bào)14項(xiàng)、工信局謀劃申報(bào)1項(xiàng)、自然資源局謀劃申報(bào)1項(xiàng)、環(huán)保局謀劃申報(bào)3項(xiàng)等等，各部門(mén)積極主動(dòng)謀劃申報(bào)項(xiàng)目，取得了良好效果；三是充分挖掘資源。在專項(xiàng)債券項(xiàng)目謀劃申報(bào)中，該縣堅(jiān)持兩條腿走路的方式，既重視存量項(xiàng)目的盤(pán)活，在梳理國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)的基礎(chǔ)上，對(duì)歷年至今已申報(bào)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)行盤(pán)活，并繼續(xù)作為專項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)，同時(shí)又積極進(jìn)行新增項(xiàng)目的謀劃，在分析研究專項(xiàng)債券支持領(lǐng)域及國(guó)家最近正在研究新增領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，積極進(jìn)行新增項(xiàng)目的謀劃。

（二）項(xiàng)目建設(shè)管理方面

在專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)管理方面，該縣著力推行了“1466”工作法，即1個(gè)包抓、4個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)、6大要素保障及6項(xiàng)推進(jìn)機(jī)制。

1個(gè)包抓指的是堅(jiān)持一個(gè)項(xiàng)目、一套班子、一抓到底。所謂一個(gè)項(xiàng)目，就是將列入專項(xiàng)債券投資的所有項(xiàng)目，都納入包抓的范圍中；一套班子，則是對(duì)每個(gè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目都確定一名縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包抓，并對(duì)項(xiàng)目建設(shè)負(fù)總責(zé)，負(fù)責(zé)確定項(xiàng)目建設(shè)的牽頭單位、組建項(xiàng)目工作專班。項(xiàng)目工作專班主要由項(xiàng)目籌建到竣工期間涉及的行業(yè)主管部門(mén)、項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)部門(mén)及相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)或班子成員組成，在包抓縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指揮下，項(xiàng)目工作專班遵循相互配合、服務(wù)項(xiàng)目的原則，負(fù)責(zé)制定項(xiàng)目工作方案及推進(jìn)計(jì)劃，并組織開(kāi)展征地拆遷、招投標(biāo)、工程建立、資金籌措、竣工驗(yàn)收等方面的工作；一抓到底指的是每個(gè)專項(xiàng)債券項(xiàng)目，從前期工作到建成投入使用，由包抓領(lǐng)導(dǎo)及項(xiàng)目工作專班負(fù)責(zé)到底。

4個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)主要包括項(xiàng)目前期、落地、推進(jìn)、監(jiān)管這4個(gè)環(huán)節(jié)。在項(xiàng)目前期環(huán)節(jié)中，立足于政策投資導(dǎo)向，堅(jiān)持突出重點(diǎn)、遠(yuǎn)近結(jié)合的方式，對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)行儲(chǔ)備、層級(jí)梯度管理，并形成完善的全縣專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫(kù)?？h財(cái)政局則每年定期安排一筆資金用于重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的可研編制、前期審批、手續(xù)辦理等工作的開(kāi)展；在項(xiàng)目落地環(huán)節(jié)，則圍繞從項(xiàng)目立項(xiàng)到投產(chǎn)的全過(guò)程、各環(huán)節(jié)，實(shí)施“包抓包辦”，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的事前介入、事中幫辦、事后跟蹤的全程“保姆式”服務(wù)，既能夠及時(shí)解決項(xiàng)目落地時(shí)存在的問(wèn)題或難題，也能夠形成上下聯(lián)動(dòng)、共同推進(jìn)的服務(wù)工作格局，進(jìn)而推進(jìn)項(xiàng)目落地；在項(xiàng)目推進(jìn)環(huán)節(jié)，主要是制定了專項(xiàng)債券項(xiàng)目周期報(bào)告制度，對(duì)項(xiàng)目投資進(jìn)度、工程進(jìn)度、資金來(lái)源及使用等情況每周報(bào)送，每月堅(jiān)持召開(kāi)一次專項(xiàng)債券項(xiàng)目的協(xié)調(diào)會(huì)議，以實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)化監(jiān)管；在項(xiàng)目監(jiān)管環(huán)節(jié)，主要是通過(guò)實(shí)施工程管理和質(zhì)量責(zé)任追究機(jī)制，以此對(duì)工程設(shè)計(jì)、建材選用、施工過(guò)程進(jìn)行全過(guò)程、全方位的監(jiān)理，目的是提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。

6大要素保障主要包括用地保障、資金保障、供應(yīng)保障、發(fā)展環(huán)境保障、政策配套保障、人才保障這6大要素保障。在用地保障方面，圍繞“嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升效率”這一目標(biāo)，實(shí)施了有保有壓、差異供給、優(yōu)化配置及重點(diǎn)突出的項(xiàng)目用地保障模式，以此對(duì)土地征收儲(chǔ)備工作進(jìn)行規(guī)范，可有效滿足項(xiàng)目建設(shè)用地需求；在資金保障方面，堅(jiān)持“預(yù)算一個(gè)盤(pán)子、收入一個(gè)籠子和支出一個(gè)口子”的原則，有效保障了專項(xiàng)債券項(xiàng)目的資金需求；在供應(yīng)保障方面，主要是加強(qiáng)了用地、資金、水電、原材料供應(yīng)等方面的保障，目的是為專項(xiàng)債券項(xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)創(chuàng)造有利條件；在發(fā)展環(huán)境保障方面，則是持續(xù)推進(jìn)放管服改革政策，不斷進(jìn)行營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化，形成了“集中受理、并聯(lián)審批、限時(shí)反饋、一次辦結(jié)”的項(xiàng)目服務(wù)工作模式，精簡(jiǎn)優(yōu)化了審批流程，并充分發(fā)揮在線審批的優(yōu)勢(shì)，為項(xiàng)目建設(shè)單位辦理相關(guān)手續(xù)提供便利，從而營(yíng)造效率最高、服務(wù)最優(yōu)的項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境；在政策配套保障方面，主要是建立了專項(xiàng)債券項(xiàng)目水電氣綠色報(bào)裝通道，并實(shí)施了“一對(duì)一”的客戶經(jīng)理服務(wù)制，既提升了報(bào)裝效率，又降低了報(bào)裝成本；在人才保障方面，通過(guò)集中培訓(xùn)、人才引進(jìn)、委托代管等方式，著力打造一支高水平、高素質(zhì)的項(xiàng)目管理人才隊(duì)伍，以更好地推進(jìn)全縣專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)展。

6項(xiàng)推進(jìn)機(jī)制主要包括聯(lián)審聯(lián)批機(jī)制、協(xié)調(diào)調(diào)度機(jī)制、項(xiàng)目督查機(jī)制、現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制、年終獎(jiǎng)懲機(jī)制這6項(xiàng)。聯(lián)審聯(lián)批機(jī)制主要是在行政審批中心設(shè)立了專項(xiàng)債券項(xiàng)目審批綜合服務(wù)窗口，并采用項(xiàng)目信息網(wǎng)上申報(bào)、申請(qǐng)材料一窗受理、審批過(guò)程協(xié)同并行以及審批結(jié)果關(guān)聯(lián)共享的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目的申報(bào)審批；在協(xié)調(diào)調(diào)度機(jī)制中，主要?jiǎng)澐譃橹苷{(diào)度、月調(diào)度和季調(diào)度；在項(xiàng)目督查機(jī)制中，則劃分為日常督查、定期督查和專項(xiàng)督查；在現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)中，主要是針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)中存在的亟待協(xié)調(diào)解決的緊急問(wèn)題，通過(guò)在項(xiàng)目建設(shè)所在地召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)的方式來(lái)有針對(duì)性的、快速地解決問(wèn)題，以確保項(xiàng)目建設(shè)能夠順利推進(jìn)；在考核評(píng)價(jià)機(jī)制中，則主要分為月度考核、季度考核和年度考核，考核結(jié)果與年終獎(jiǎng)懲掛鉤。

（三）項(xiàng)目資金管理方面

該縣在專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金管理方面，通過(guò)設(shè)立債券資金調(diào)度和撥付綠色通道的方式，加快了資金的撥付，同時(shí)根據(jù)債券庫(kù)款指標(biāo)，及時(shí)下達(dá)至各部門(mén)，并實(shí)施臺(tái)賬管理，形成周調(diào)度、月總結(jié)、季通報(bào)的工作流程，以實(shí)現(xiàn)資金資源最優(yōu)化。

■ 問(wèn)題思考

（一）項(xiàng)目謀劃的精準(zhǔn)性有待提升

現(xiàn)如今在專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)謀劃方面，還需要進(jìn)一步提升謀劃的精準(zhǔn)性，應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)，切忌貪大求全，一哄而上。以該縣為例，制約該縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展最主要的因素是交通網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)、產(chǎn)業(yè)不穩(wěn)，該縣雖然與鄰縣有交通要道，但總體質(zhì)量并不高，還需要繼續(xù)努力。同時(shí)，導(dǎo)致該縣產(chǎn)業(yè)不穩(wěn)定的一個(gè)重要因素是硬件設(shè)施不完善、產(chǎn)業(yè)路不通以及灌溉措施跟不上，以至于農(nóng)產(chǎn)品缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。這些問(wèn)題的存在，均是謀劃項(xiàng)目精準(zhǔn)性不高的體現(xiàn)。

（二）不敢謀劃與極端謀劃矛盾突出

由于受到財(cái)政資金無(wú)償使用的長(zhǎng)期影響，當(dāng)財(cái)政資金在有償使用后，就會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)極端：一是對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)望而生畏，不敢謀劃，害怕還不起賬；二是將專項(xiàng)債券項(xiàng)目等同于財(cái)政無(wú)償項(xiàng)目來(lái)進(jìn)行謀劃，于是極端的大包大攬，最終導(dǎo)致債券項(xiàng)目虎頭蛇尾，事情還沒(méi)干成，就已經(jīng)欠下了一屁股債。

（三）資金使用與效益關(guān)聯(lián)度有待提升

財(cái)政資金有償使用，必然需要資金的使用與效益充分掛鉤，如此才能夠有效保證專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)效益的提高。但目前資金的使用與效益的掛鉤還有待進(jìn)一步提升。

■ 意見(jiàn)及建議

針對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)中存在的問(wèn)題，為進(jìn)一步提高專項(xiàng)債券資金使用效率，切實(shí)提高債券管理質(zhì)效，提升謀劃項(xiàng)目的精準(zhǔn)性，應(yīng)讓債券項(xiàng)目在使用有償資金時(shí)，更注重有償，這需要在充分考慮制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展因素的基礎(chǔ)上，讓有償資金能夠更加偏重于公共產(chǎn)品，投資于在建工程中，要注重抓主，切忌貪大求全，一哄而上。同時(shí)，還需要進(jìn)一步加大項(xiàng)目謀劃的膽子，轉(zhuǎn)變過(guò)去窮人和經(jīng)驗(yàn)思維，既要敢于進(jìn)行債券項(xiàng)目的謀劃，也要因地制宜地進(jìn)行謀劃，確保有償資金發(fā)揮其應(yīng)有的效益，加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)完成。