全要素網格化治理下網格員隊伍建設現狀與發(fā)展策略
——以南京市江寧區(qū)為例

孫 華

（南京城市職業(yè)學院，江蘇 南京 211200）

一、全要素網格化治理背景與緣起

2013年，黨的十八屆三中全會明確提出“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”的要求，這標志著“網格化管理”一詞正式進入國家政策話語，網格化管理從個別性的地方創(chuàng)新成為國家對地方社會治理的普遍性要求。各地在網格化管理創(chuàng)新實踐中形成了諸多特色模式，如北京東城區(qū)的“萬米單元網格化”管理模式、上海長寧區(qū)的“兩個軸心”管理模式、浙江舟山“網格化管理，組團式服務”模式、深圳桃源“一格三員”模式、河南漯河的“一格四員”模式等，截至2016年底網格化管理至少已覆蓋全國31 個省、市、自治區(qū)一半以上的地級行政建制[1]。隨著國家治理體系和治理現代化的持續(xù)推進，網格化管理中過度“技術化”、組織結構“科層化”、治理方式“行政化”、“網格泛化”等問題也逐漸暴露出來[2]，在當前社區(qū)治理強調多元參與、合作治理理念的指引下，單一主體的“網格化管理”必然向多元主體的“網格化治理”轉變。

2015年，黨的十八屆五中全會提出了“加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構筑全民共建共享的社會治理格局”的新思路、新目標。為響應國家對社會治理精細化的要求，2017年下半年，江蘇省政法委確立了南京、淮安、無錫、昆山、徐州等多個創(chuàng)新網格化社會治理的試點地區(qū)，要求試點地區(qū)按照“一張網”“五統(tǒng)一”的工作布局，推行“全要素網格化治理”[3]。南京在東山、淳化、秣陵、湖熟、湯山等5個街道分別選擇了兩個社區(qū)進行試點，經過科學研究、充分考慮最終將這10個試點社區(qū)劃分為268個網格，并通過現有人員轉崗和公開招錄兩種途徑，配齊專職網格員隊伍，建立起了一支由網格聯絡員、專職網格員、兼職網格員、網格長構成的結構合理、職責明確的網格員隊伍。如今兩年多過去了，社區(qū)網格員的履職情況、能力素質、工資待遇、工作成效等情況如何尚未知。本文以江寧區(qū)社區(qū)網格員作為研究對象，前后歷時兩個月時間，通過問卷、個別訪談等方法，重點對東山街道、秣陵街道等試點社區(qū)134名網格員進行了調查，另外對江寧區(qū)網格員培訓分院和部分社區(qū)居民也進行了訪談，希望通過對調查資料的科學分析，對社區(qū)網格員隊伍建設提出建設性意見。

二、全要素網格化治理內涵

網格化管理，就是依托統(tǒng)一的數字化管理平臺，按照一定的地理空間和人口分布，把全域行政管理區(qū)域劃分成若干網格，將轄區(qū)內人、地、物、情、事、組織全部納入網格進行管理，實行分片包干、責任到人、設崗定責，實現力量下沉、無縫對接、服務到戶的一種社會治理新模式[4]。網格化管理作為我國基層政府自上而下主導推動的城市社會治理變革，它將社會治理鏈接向下延伸、治理資源下沉一級，打破條塊壁壘、整合治理資源，加強了基層政府與市場、社會組織的互動合作，構建了服務與管理相融的治理體系，引入了數字信息技術，提升了社會治理的精細化水平[5]。

全要素網格化治理是江蘇省的創(chuàng)新提法，它是江蘇省政法委將“全要素”引入網格，要求各試點地區(qū)按照網格統(tǒng)一規(guī)劃、人員統(tǒng)一配備、信息統(tǒng)一采集、資源統(tǒng)一整合、服務統(tǒng)一標準”推行“全要素網格化治理。雖然各地網格化治理的具體實踐方式不同，但基本上都包括以下幾個要素：一是資源整合的智能化信息平臺，二是協同治理的運行機制，三是科學精準劃分的網格，四是一專多能的網格員隊伍，五是多元參與的治理主體，而網格員隊伍是這些要素中最活躍、最根本的要素[6]。由于全要素網格化治理是個中國特色事物，產生時間短，目前學界對其還沒有統(tǒng)一的界定，筆者通過對南京、淮安、昆山、無錫等試點地區(qū)的調查比較發(fā)現，各地的定義和做法也不盡相同。簡單來說，全要素網格化治理是相對于傳統(tǒng)網格化管理的“1+1”模式，實現“1+N”的全面升級，治理主體更加多元，服務資源更加整合，信息處置更加高效[7]。

全要素網格化治理需要一支素質高、能力強的網格員隊伍。江寧區(qū)組建好網格員隊伍后，為規(guī)范網格員的工作標準，在全區(qū)統(tǒng)一制定了“64922”全要素網格要素清單。“6”是指網格員的“六員”職責，即信息采集員、便民服務員、矛盾化解員、治安巡防員、流動人口和特殊人群服務管理員、政策宣傳員等；“4”是網格員的4類工作任務，即落實信息搜集、現場處置、發(fā)現上報、代辦服務等，共涵蓋信息采集維護、社會治安巡防、矛盾排查化解、民意搜集調查等9大類22小類共82項具體工作。為切實提高網格員的工作能力素質，江寧區(qū)還將專職網格員納入全科社工培訓體系，將網格員培訓常態(tài)化，根據社會情勢的變動及時更新網格員知識能力結構[8]。

三、江寧區(qū)社區(qū)網格員工作現狀分析

本次對社區(qū)網格員的調查，共發(fā)放問卷140份，回收134份，其中深度訪談10位。問卷和訪談內容主要圍繞“履職情況、工資待遇、工作滿意度、能力素質、工作成效、機制體制”等幾方面內容展開，現就調查情況分析如下。

1.基本信息。134名專職網格員中有網格長20名，網格員114名。從年齡分布看，主要集中在20－48歲，平均年齡28歲，其中26歲的居多，占比40.3%；從性別比例上看，男性比例為53%，略高于女性；從學歷上看，受教育程度普遍較高，97.1%都為專科以上學歷。這說明網格員隊伍在年齡、學歷、性別等結構上都是比較合理的，是一支有活力的隊伍。

2.履職情況。網格員從事的一般工作是信息采集、隱患排查、矛盾化解、治安防范、人口管理等。從工作負荷來看，32.1%的網格員認為基本飽和，44.8%的網格員認為飽和，還有20.9%的認為已經超負荷，只有極少數的網格員認為不飽和。這說明網格員工作內容繁雜、工作量較大。

3.工資待遇。關于收入，10.4%的網格員很滿意，22.4%的網格員比較滿意，41.8%的網格員覺得一般，25.3%的網格員不滿意；關于工資標準和福利津貼，74.6%的網格員期待工資在5000－6000元/月，而且60.4%的網格員認為除工資外還應有一些津貼；從工作動力看，在工作滿意度調查項，“待遇合適”占比只有14.7%。這都說明目前網格員的工資待遇尚需提高，跟他們的預期標準還有一定差距。

4.工作滿意度。從是否更換工作看，只有6.7%的網格員明確表示考慮更換，60.5%的網格員不打算更換，還有32.8%持觀望態(tài)度；從工作提升空間看，76.9%的網格員認為工作還有較大提升空間，但從工作動力看，即使在本選項占比最高的“感興趣”“歸屬感”兩項各自比例也都較低。這說明雖然網格員工作比較穩(wěn)定，網格員通過激烈競爭考試進來，不會輕易更換工作，但網格員工作動力不足。

5.能力素質。大部分網格員認為自己在辦事能力、服務意識、心理素質等方面還存在不足，需要后期加強；關于培訓，網格員希望今后加強組織協調能力、政策法律知識、社區(qū)治理業(yè)務知識等三方面培訓，但在語言表達、職業(yè)道德兩方面需求不大，這可能跟網格員的受教育程度普遍較高以及嚴格的考試選拔機制有關。

6.工作成效。網格員認為全要素網格化治理工作能及時有效地幫助群眾解決訴求、提高社區(qū)服務管理能力、提高基層平安建設水平、減少安全隱患、提升防災減災救災能力等，尤其是在及時有效地幫助群眾解決訴求、提高社區(qū)服務管理能力方面成效明顯；大多數居民對網格員的工作也比較滿意，尤其是對社區(qū)網格員在工作過程中表現出的“團結合作、工作認真、工作效率高”有較高認可。

7.管理機制。關于目前網格化管理工作存在的主要問題，網格員認為跟宣傳不夠、解決問題不多、與群眾溝通不夠、職能部門工作力度不夠、各方面工作職責過多、業(yè)務不熟等方面都有關，尤其是跟宣傳力度不夠、業(yè)務不熟有關；關于工作機制，網格員認為在上崗公示制度、工作例會制度、巡查走訪制度、情況報送制度、考核獎懲制度等方面還存在不足，尤其是上崗公示制度、考核獎懲制度；另外居民和社會組織在全要素網格化社會治理工作中的參與率一般，還需要提升。

四、總結與發(fā)展

（一）總結

通過以上數據分析，結合對網格員培訓江寧分院以及社區(qū)居民的訪談，我們發(fā)現江寧區(qū)全要素網格員隊伍建設已初顯成效，有以下幾點特色。

1.構建了一支專兼職網格員隊伍。江寧區(qū)專職網格員由社區(qū)轉崗人員和社會招聘人員構成，前者有一定社區(qū)工作經驗，而后者有學歷、年齡要求，這在一定程度上保證了網格員隊伍的專業(yè)性、年輕化。除專職網格員外，在全區(qū)478個專屬網格配備多元參與的兼職網格員，把樓幢長、志愿者骨干、物業(yè)負責人等人員納入兼職網格員隊伍，組織各類社會組織進網格，參與網格內矛盾調處、治安巡防、法律宣傳和服務，形成了以專職網格員為主，兼職網格員、社會組織為輔的網格員隊伍，整合了基層治理主體力量，逐步增強了治理能力。

2.構建了全方位網格教育培訓體系。江寧區(qū)在全省率先設立南京網格學院江寧分院，在南京曉莊學院、南京工程學院、金陵科技學院設立網格工作培訓基地，在區(qū)平安志愿組織孵化基地設立網格工作交流中心，構建形成全區(qū)“1+3+1”的全方位網格教育培訓體系，為全要素網格化社會治理提供人才支持。培訓內容一般以短期專題性培訓為主，一名網格員可參與多次專題培訓，如民宗專題、消防專題等專門性的業(yè)務培訓。

3.構建了科學規(guī)范的網格員考評機制。江寧區(qū)陸續(xù)出臺了《江寧區(qū)專職網格員資格認證與星級評定辦法（試行）》《江寧區(qū)全要素網格化工作績效考核實施辦法》《江寧區(qū)網格化社會治理工作月度考評通報實施辦法》，以省市“網格創(chuàng)建達標率”為引領，以基礎信息采集、網格工作規(guī)范、網格力量配備和信息平臺使用為一級指標，構建有效合理的評價指標體系，對各個街道的網格工作規(guī)范化達標情況進行科學評估。另外，將網格辦工作經費和全要素網格化服務管理專項資金列入年度財政預算，網格員薪酬由區(qū)、街兩級財政承擔，確保網格員勞動報酬和工作補貼得到足額保障。

（二）發(fā)展策略

針對以上調查中發(fā)現的問題，筆者提出以下幾點建議供大家討論。

1.放開戶籍而非限制戶籍。據調查，江寧區(qū)各街道招聘網格員時明確要求江寧區(qū)戶籍，有的街道甚至直接要求本街道戶籍。這種限制把一大批非南京籍的優(yōu)秀人員，尤其是科班出生的大學生擋在政策紅利之外。據筆者所知，南京有不少高校開設社區(qū)管理與服務、社會工作之類的專業(yè)，這些學生在學校接受3－4年的專業(yè)教育后，就是想從事對口的工作，可是因為這種不成文的規(guī)定，卻無緣報考相關崗位，這也間接導致這些專業(yè)生源不足，直至萎縮。通過前面調查分析我們也得知網格員的工作動力不足，尤其是在感興趣、歸屬感兩項上滿意度較低，排除目前還沒有職業(yè)晉升機制的上升通道外，這或許就跟非專業(yè)的人員從事這項工作有關，因為專業(yè)的學生經過幾年的專業(yè)熏陶后對專業(yè)的熱愛度和認可度相對會比較高。建議相關部門在制定招考公告的時候充分考慮這種情況，把戶籍限制取消，廣納賢才，吸納更多優(yōu)秀的專業(yè)人員進入網格員隊伍。

2.需求本位而非任務本位。目前江寧區(qū)已構建了全方位網格教育培訓體系，但要保證培訓成效，避免出現剃頭挑子（培訓單位）一頭熱，需要遵循需求本位導向。首先要遵循個體需求導向。培訓一定要基于網格員的需求，真正能夠解決他們工作中遇到的難題。對此，可建立信息化平臺收集網格員個人培訓需求信息，也可以利用問卷、走訪、座談等多種方式，全方位了解網格員的培訓需求。針對初任培訓、骨干培訓、專題培訓等不同類型制定并完善不同的培訓方案。其次是網格組織需求導向。要充分重視各區(qū)網格的實際情況，及時掌握各區(qū)每年新招錄網格員的集中上崗時間段和人數，掌握各區(qū)網格員隊伍建設中遇到的難題，結合各區(qū)、各社區(qū)、各網格實際情況開展培訓課程設置。第三是社會（服務對象）需求導向。研究不斷出現的社會現象和社會矛盾，從源頭發(fā)現網格員能力與工作需求的差距，從而科學地分析網格員培訓需求[9]。

3.盡快建立網格員職業(yè)晉升機制。2020年江寧區(qū)網格員工資為7萬/年(含五險一金)，有的街道還在探索建立網格員工資增長機制，但要想真正留住人才，還必須建立網格員職業(yè)晉升機制。近3年，江寧區(qū)公開招聘的網格員絕大部分是剛畢業(yè)的大學生。這些年輕人進入基層社區(qū)鍛煉，更看重的是職業(yè)發(fā)展前景，如果工作幾年后發(fā)現沒有職業(yè)晉升通道，很容易就流失掉。目前有些城市已經在探索建立網格員職業(yè)晉升機制，比如張家港市規(guī)定，考核成績優(yōu)異的專職網格員可以轉為村（社區(qū)）定編干部。建議江寧區(qū)盡快探索建立網格員職業(yè)晉升機制，為社區(qū)建設選拔優(yōu)秀的干部人才。