國家監(jiān)察體制改革與刑事司法關(guān)系的調(diào)適

■葉正國 王景通

在我國，刑事司法關(guān)系是辦案機(jī)關(guān)在辦理刑事案件過程中的權(quán)力配置和運(yùn)行關(guān)系。1949年以來，刑事司法關(guān)系在實(shí)踐中經(jīng)歷多次調(diào)整，在規(guī)范層面逐漸形成了“分工負(fù)責(zé)、互相配合和互相制約”的基本原則，并上升為憲法規(guī)范。國家監(jiān)察體制改革在客觀上調(diào)整了國家權(quán)力構(gòu)造，使刑事司法關(guān)系從一元構(gòu)造轉(zhuǎn)向“調(diào)查—檢察—審判”和“偵查—檢察—審判”的二元構(gòu)造，進(jìn)而再造了公檢法關(guān)系，又規(guī)范了監(jiān)檢法關(guān)系，甚至在一定程度上規(guī)約了刑事司法與行政執(zhí)法的關(guān)系。國家監(jiān)察體制改革對刑事司法關(guān)系的調(diào)適，可以更好地強(qiáng)化權(quán)力制約、加強(qiáng)人權(quán)保障和提高任務(wù)效能。

“分工負(fù)責(zé)、相互配合和相互制約”是我國刑事司法關(guān)系的憲法原則。然而，它在實(shí)踐中受任務(wù)型導(dǎo)向的邏輯支配、制約，被刑事司法任務(wù)一體化消解，與流水線的運(yùn)行機(jī)制配合。黨的十八大以來，司法體制改革的很多舉措都旨在推動(dòng)刑事司法關(guān)系的“以審判為中心”，力圖讓人民群眾在每一個(gè)案件中都得到公平正義。國家監(jiān)察體制改革是我國政治體制的重大變革，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察、依規(guī)治黨和依法治國有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)鍵舉措，也重構(gòu)了國家權(quán)力配置和運(yùn)行的憲制結(jié)構(gòu)。國家監(jiān)察體制改革涉及部分職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)力的轉(zhuǎn)隸，強(qiáng)化與執(zhí)法部門的關(guān)系。實(shí)際上，這也改變了職務(wù)犯罪的辦案機(jī)制，影響了傳統(tǒng)刑事訴訟模式，在一定程度上是對刑事司法關(guān)系的調(diào)適。

一、刑事司法關(guān)系的變遷及其憲法釋義

歷史學(xué)家錢穆有云：“某一制度之創(chuàng)立，絕不是憑空忽然地創(chuàng)立，它必有淵源。”1982年憲法是對1954年憲法的承繼和發(fā)展，鑒于“文化大革命”的教訓(xùn)，2018年修改后的憲法第140條（原第135條）明確規(guī)定了憲法層面的刑事司法關(guān)系，第127條也明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門的相互制約和相互配合關(guān)系，豐富和發(fā)展了刑事司法關(guān)系的憲法內(nèi)涵。

（一）刑事司法關(guān)系的憲法規(guī)范沿革

1949年前后，政權(quán)鞏固和社會(huì)穩(wěn)定是國家的首要任務(wù)，刑事司法主要功能是打擊犯罪和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。董必武曾指出：“我們是取得革命勝利的國家，是人民民主專政的國家，人民民主專政是最銳利的武器，如果說司法工作不是第一位的話，也是第二位?！保?］（P153-155）彭真1951年強(qiáng)調(diào)合作辦案，以公安為中心，“三機(jī)關(guān)要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下貫徹通力協(xié)作、一致對敵的精神，統(tǒng)一思想和統(tǒng)一行動(dòng)，真正擰成一股繩?！保?］（P213）“在目前情況下，我們尚不宜過分強(qiáng)調(diào)各部門間的精細(xì)分工，應(yīng)該提倡各個(gè)部門相互間和各個(gè)部門內(nèi)部都圍繞著中心工作而通力合作?！保?］（P11）為減少刑事冤案，1953年11月政務(wù)院政法委員會(huì)分黨組干事會(huì)根據(jù)董必武的提議，在給中共中央的書面報(bào)告中正式建議公安、檢察、法院三家在辦理刑事案件中，實(shí)行分工負(fù)責(zé)、互相制約的原則，1954年得到中共中央批準(zhǔn)。［4］1954年我國在關(guān)于法院組織法草案的說明中指出：“監(jiān)察、法院、公安、檢察機(jī)關(guān)既分工又相互制約，保證我國法制更加完善，錯(cuò)判案件能減少到最低限度?！比欢?，隨著“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)的開展，刑事案件形成了由公安機(jī)關(guān)牽頭，公檢法通過聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合辦公會(huì)議、就地辦案、分片包干等形式討論案件，形成一致意見后分頭去辦的模式。接著演化為在公檢法中組建黨組，由其決定后公檢法三機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)執(zhí)行，出現(xiàn)了“一長代三長”“一員代三員”和“下去一把抓，回來再分家”等現(xiàn)象，后來有地方公檢法被砸爛，偵查、起訴和審判合于“公檢法軍管會(huì)”，“文化大革命”時(shí)期干脆將檢察機(jī)關(guān)撤銷，職權(quán)歸公安機(jī)關(guān)。

改革開放后，為防止亂抓人和整人的現(xiàn)象重演，憲法和法律明確了刑事司法關(guān)系。1978年憲法恢復(fù)了檢察院的設(shè)置。葉劍英指出：“在加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和依靠群眾的前提下，充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院這些專門機(jī)關(guān)的作用，使它們互相配合又互相制約，這對于保護(hù)人民，打擊敵人，是很重要的?！保?］1979年《刑事訴訟法》規(guī)定公檢法在辦理刑事案件時(shí)要分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約，以準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。彭真在立法說明中指出這樣規(guī)定是為了防止林彪、“四人幫”橫行時(shí)濫行逮捕拘留，侵犯人身權(quán)利等現(xiàn)象的重演。［6］（P503）1982年憲法第135條對此予以確認(rèn)。至于為什么規(guī)定在憲法中，參加制憲工作的肖蔚云說：“對于加強(qiáng)社會(huì)主義法制，保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律、維護(hù)公民的合法權(quán)益，都有重要的意義，這是我國司法工作中長期行之有效的一項(xiàng)好經(jīng)驗(yàn)，因此應(yīng)以根本法的形式加以確認(rèn)。雖然這一原則在刑事訴訟法中也有規(guī)定，但寫到憲法中就更加強(qiáng)調(diào)了它的重要性和意義。”［7］（P81-82）隨著國家監(jiān)察體制改革的完成，刑事司法關(guān)系得到不斷調(diào)整，2018年修改后的憲法第127條和《監(jiān)察法》第4條第2款等對監(jiān)察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門的相互配合和相互制約專門進(jìn)行規(guī)定。

（二）刑事司法關(guān)系的憲法界定

憲法規(guī)范和憲法規(guī)范陳述并不相同。2018年修改后的憲法第127條和第140條只是刑事司法關(guān)系的憲法規(guī)范陳述，而刑事司法關(guān)系的憲法規(guī)范要以上述兩個(gè)條款、憲法文本的整體邏輯、歷次修訂內(nèi)容以及相關(guān)法律規(guī)定為基礎(chǔ)進(jìn)行整全性解釋后得出。20世紀(jì)以來，“司法”一詞深受我國政治社會(huì)和意識(shí)形態(tài)的影響，至今沒有單獨(dú)成為明確的法律概念。［8］（P725）近年來，法律中“司法”一詞逐漸增多，如司法工作人員是指有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的工作人員，司法機(jī)關(guān)多是人民法院、人民檢察院甚至公安機(jī)關(guān)。雖然這些詞匯還存在一定的模糊空間，但也趨向定型化。據(jù)此，司法可以界定為適用法律處理案件的訴訟活動(dòng)，主要包括偵查、檢察、審判和執(zhí)行。學(xué)界逐漸趨向共識(shí)。［9］（P76）雖然國家監(jiān)察機(jī)關(guān)不是司法機(jī)關(guān)，但一旦發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)犯罪線索，經(jīng)立案調(diào)查證實(shí)后必須移交檢察機(jī)關(guān)依法審查和提起公訴，監(jiān)察程序與刑事訴訟程序開始銜接，涉嫌職務(wù)犯罪的調(diào)查與刑事偵查活動(dòng)在功能上具有相同性。換言之，無論監(jiān)察權(quán)或調(diào)查權(quán)的性質(zhì)是什么，只要涉及職務(wù)犯罪就必定與檢察權(quán)、審判權(quán)發(fā)生關(guān)聯(lián)，其實(shí)質(zhì)就是辦理刑事犯罪案件時(shí)，與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系自然可以被納入刑事司法關(guān)系范疇。

刑事司法是辦理刑事案件的活動(dòng)，刑事司法關(guān)系是指辦案機(jī)關(guān)在辦理刑事案件過程中的權(quán)力配置和運(yùn)行關(guān)系。分工負(fù)責(zé)、互相配合和互相制約是其基本原則，該原則的確立是刑事司法經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)和國家治理的法治化轉(zhuǎn)向，具有深刻的歷史背景和現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。其中，分工負(fù)責(zé)并不是權(quán)力分立，而是把不同刑事司法權(quán)能分配于不同機(jī)關(guān)行使，“各負(fù)其責(zé)，各司其職”，可分為職能、機(jī)關(guān)和人員上的分工，既要防止權(quán)力過于集中，也要提高職能專業(yè)化；相互配合是分工負(fù)責(zé)的必然要求，各機(jī)關(guān)權(quán)能的相互依賴，在業(yè)務(wù)的銜接、功能的互補(bǔ)和信息的共享等方面相互溝通與合作；相互制約也是分工負(fù)責(zé)的必然延伸，與相互配合并不沖突，各機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定辦理刑事案件，不能越位和缺位，確保其他機(jī)關(guān)的行為符合法律要求，進(jìn)而確保刑事司法權(quán)力在法治框架內(nèi)運(yùn)行。然而，2018年修改后的憲法第140條規(guī)定具有一定的限度，只是規(guī)范在辦理刑事案件時(shí)公檢法三機(jī)關(guān)的關(guān)系，既不包括在民事案件和行政案件中的關(guān)系，也不包括刑事案件辦理過程中與其他機(jī)關(guān)的制約。傳統(tǒng)意義上刑事司法關(guān)系只針對偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，但主體并不是關(guān)鍵，關(guān)鍵是權(quán)力關(guān)系。目前，偵查權(quán)逐漸分散化，除公安機(jī)關(guān)外，檢察機(jī)關(guān)、國安機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門和監(jiān)獄等都具有一定的偵查權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)也是由職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸而來。國家監(jiān)察體制改革之初，學(xué)者們就國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是否適用2018年修改后的憲法第140條意見紛呈，有學(xué)者認(rèn)為國家監(jiān)察委員會(huì)不行使偵查權(quán)不應(yīng)適用該規(guī)定；有學(xué)者建議通過修憲增加國家監(jiān)察委員會(huì)；有學(xué)者認(rèn)為在可以釋法后直接適用；也有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)的部分權(quán)力具有偵查權(quán)性質(zhì)，只是職權(quán)體系的一部分，不是核心職權(quán)，沒有必要將監(jiān)察委員會(huì)納入。2018年修改后的憲法第127條將其明確規(guī)范，也是對爭議的回應(yīng)。當(dāng)然，即使不從2018年修改后的憲法第127條和第140條規(guī)定中尋找依據(jù)，分工負(fù)責(zé)、互相配合和互相制約也已經(jīng)成為我國刑事司法關(guān)系的基本準(zhǔn)則，作為憲法慣例是法治原則、人權(quán)保障原則和有限權(quán)力原則在刑事司法領(lǐng)域的體現(xiàn)，早已成為我國刑事司法權(quán)力配置和運(yùn)行的憲法價(jià)值指引和規(guī)范約束。因此，本文所稱的刑事司法關(guān)系主要是從功能意義來說，既包括公檢法的職權(quán)配置及其運(yùn)行關(guān)系，也包括監(jiān)檢法的職權(quán)配置及其運(yùn)行的關(guān)系，可以化約為偵查/調(diào)查、檢察和審判之間的關(guān)系。

二、國家監(jiān)察體制改革對刑事司法關(guān)系的新發(fā)展

國家權(quán)力結(jié)構(gòu)是整體聯(lián)動(dòng)的系統(tǒng)，任何一個(gè)國家機(jī)構(gòu)都不能權(quán)力過分集中，所以對刑事司法權(quán)力要有系統(tǒng)性、協(xié)同性和整體性之規(guī)劃。國家監(jiān)察體制改革立足于中國國情進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化刑事司法的權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制，確立新的憲法框架，推動(dòng)刑事司法關(guān)系從一元化構(gòu)造邁向二元化構(gòu)造，更加符合中國刑事司法的現(xiàn)實(shí)狀況與實(shí)際需求，進(jìn)而推動(dòng)國家法治建設(shè)的深化。

（一）國家監(jiān)察體制改革優(yōu)化刑事司法權(quán)力配置

監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)覆蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，職權(quán)具有復(fù)合性。國家監(jiān)察體制改革改變了我國的憲制架構(gòu)，同時(shí)也影響了刑事司法權(quán)力配置及其法制表達(dá)，引起一系列法律的立、改、廢。秦前紅指出：“國家監(jiān)察委員會(huì)改革就意味著相關(guān)的司法制度都要重新設(shè)計(jì)，與檢察制度相關(guān)聯(lián)的審判權(quán)、偵查權(quán)的問題也要重新設(shè)計(jì)?！保?0］（P36）國家監(jiān)察委員會(huì)將各級人民政府的監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等的相關(guān)職能整合轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察權(quán)，履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。其中，監(jiān)督權(quán)是根本和前提，“監(jiān)督是單向或雙向的關(guān)注、審視并時(shí)刻準(zhǔn)備按某種既定的標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)乃至影響被監(jiān)督對象的言行”［11］（P2）。調(diào)查權(quán)和處置權(quán)是監(jiān)督權(quán)的衍生，也是監(jiān)督權(quán)的根本保障，可以說沒有調(diào)查就沒有監(jiān)督，沒有處置就無以監(jiān)督。根據(jù)組織和權(quán)力的二分思維，監(jiān)察委員會(huì)是專門反腐敗機(jī)構(gòu)，也是監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)，雖然代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)而不是行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)，但并不影響調(diào)查權(quán)具有部分偵查屬性。調(diào)查權(quán)的權(quán)力淵源、功能目的和行使方式等方面與職務(wù)犯罪偵查權(quán)交叉，或者說調(diào)查權(quán)本身包含了職務(wù)犯罪偵查的內(nèi)容。［12］（P116）具而言之，首先，檢察機(jī)關(guān)的自偵部門轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會(huì)，調(diào)整或停止適用《刑事訴訟法》的部分偵查條款，廢除或限縮了檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)。其次，《刑事訴訟法》第106條規(guī)定偵查的核心意涵是在辦理案件過程中依照法律進(jìn)行的專門調(diào)查工作和強(qiáng)制性措施。這說明調(diào)查本身是偵查的意涵之一，調(diào)查權(quán)也涉及對人和物的強(qiáng)制措施。最后，監(jiān)察對象是所有行使公務(wù)的公職人員，而非機(jī)關(guān)，部分案件涉及職務(wù)犯罪的處置是移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的程序性處分，實(shí)際是一種“求刑權(quán)”［13］（P85）。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為國家監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)和檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)存在區(qū)別，不能完全取代偵查權(quán)，主要重視源頭控制和過程預(yù)防，不是事后追責(zé)。［14］（P16）

目前，學(xué)界對調(diào)查權(quán)屬于行政權(quán)還是司法權(quán)的性質(zhì)界定爭議比較大，有學(xué)者認(rèn)為這是繼立法、行政和司法權(quán)力之外的第四種權(quán)力——監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。當(dāng)然，這種爭議也涉及調(diào)查權(quán)是否適用《刑事訴訟法》等問題?，F(xiàn)在已經(jīng)明確適用《監(jiān)察法》而不適用《刑事訴訟法》，但證據(jù)等必須符合刑事訴訟的要求。監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)是一個(gè)復(fù)雜的構(gòu)成，具有復(fù)合性，并不可以簡單化為司法、行政抑或立法等單一權(quán)力，關(guān)鍵是優(yōu)化權(quán)力的合理配置以及執(zhí)法責(zé)任的承擔(dān)。就如公安機(jī)關(guān)的權(quán)力既有司法權(quán)又有行政權(quán)，可以說監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)在黨紀(jì)程序方面是檢查權(quán)，在行政違紀(jì)層面是行政權(quán)，而在司法程序?qū)用鎰t是偵查權(quán)，便于實(shí)現(xiàn)各程序和機(jī)制的無縫銜接。因此，國家監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)的核心是依法查證違紀(jì)、違法和犯罪的權(quán)力，核實(shí)是否存在相關(guān)問題?？梢哉f，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使主體具有可選擇性和多樣性，偵查的目的是調(diào)查犯罪嫌疑，查明事實(shí)真相，以準(zhǔn)確高效為原則。雖然從結(jié)構(gòu)主義來看調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)，但從功能主義來說是為了增進(jìn)權(quán)力制約和監(jiān)督實(shí)效，調(diào)查權(quán)已經(jīng)包含了偵查權(quán)的內(nèi)涵。即使調(diào)查權(quán)不是偵查權(quán)，也構(gòu)成了我國刑事司法權(quán)的重要輔助，直接影響著檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的配置、批捕權(quán)的行使和公訴權(quán)的調(diào)整，等等。無論怎樣，這在客觀上重新調(diào)整和優(yōu)化了刑事司法權(quán)的配置和運(yùn)行，對整個(gè)刑事司法制度產(chǎn)生了系統(tǒng)性影響。監(jiān)察委員會(huì)、檢察院、法院、公安機(jī)關(guān)共同形成了刑事司法“四元并立”的格局，事實(shí)上是理順了刑事司法的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制。公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)分別擁有偵查權(quán)和調(diào)查權(quán)也主要是基于功能主義考慮。這使我國刑事司法職權(quán)配置和訴訟流程都出現(xiàn)了兩種類型：一是非職務(wù)犯罪的“偵查—檢察—審判”，二是職務(wù)犯罪的“調(diào)查—檢察—審判”，并且相關(guān)權(quán)力配置、適用法律和強(qiáng)制措施也有一定差別，從而使得刑事司法關(guān)系構(gòu)造二元化。

（二）國家監(jiān)察體制改革再造公檢法關(guān)系

以往，刑事司法體制機(jī)制改革不斷強(qiáng)化，但沒有從根本上轉(zhuǎn)變公檢法三機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)關(guān)系，依然存在著控審不分、審判不中立、偵訴關(guān)系不清、檢察監(jiān)督模糊等問題。在實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)、法院和檢察院存在著配合過多和制約過少的困境，形成了正向配合為主、反向制約為輔的機(jī)制。傳統(tǒng)流水線的公檢法關(guān)系形成公檢法——犯罪嫌疑人的二元格局，犯罪嫌疑人在一定程度上成為客體。這使得我國的刑事司法形成偏載結(jié)構(gòu)，公安機(jī)關(guān)的政治功能超出法院和檢察院，而法院和檢察院的法律地位優(yōu)于公安機(jī)關(guān)，致使三者形成復(fù)合依賴關(guān)系。近年來，我國刑事冤案的解決很大程度上得益于高層的強(qiáng)力推動(dòng)，而不是公檢法三機(jī)關(guān)的相互制約機(jī)制主動(dòng)發(fā)揮作用。這種情況的形成既有制度安排的不科學(xué)合理，沒有遵循刑事司法規(guī)律，同時(shí)也有在長期的互動(dòng)中逐步形成三者相互認(rèn)同與支持的非正式制度。［15］（P58）國家監(jiān)察體制改革在一定程度上扭轉(zhuǎn)公檢法三機(jī)關(guān)的權(quán)力混同、職責(zé)沖突和關(guān)系梗阻等問題，通過理順權(quán)力配置和加強(qiáng)監(jiān)督進(jìn)一步推動(dòng)刑事司法關(guān)系以審判為中心訴訟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)向。具體來說，我國新一輪司法改革提出“以審判為中心”的訴訟制度改革，實(shí)質(zhì)是建立以法院為中心的刑事司法機(jī)制，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)的引導(dǎo)、規(guī)范功能，工作重心從監(jiān)督法院轉(zhuǎn)為偵查機(jī)關(guān)，法院通過審判程序的終局裁決功能，對審前程序進(jìn)行制約引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)偵、訴、審程序機(jī)制的有序銜接。國家監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上承擔(dān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)能，更要求加強(qiáng)以審判為中心的刑事訴訟的流程再造。這不僅包括國家監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)是否需要公檢法制約配合的問題，最重要的是調(diào)整檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力配置。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)作為刑事司法的中間環(huán)節(jié)，直接影響著公檢法關(guān)系的實(shí)踐走向，而其職權(quán)調(diào)整在一定程度上成為公檢法關(guān)系發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

一直以來，職務(wù)犯罪偵查權(quán)由檢察機(jī)關(guān)行使而備受詬病，檢察機(jī)關(guān)身兼數(shù)職，集不同性質(zhì)的職能于一身，“自偵、自捕、自訴、自監(jiān)”的內(nèi)在緊張難以消解，角色沖突，定位矛盾，偵查、起訴和監(jiān)督的職權(quán)界限不清楚，檢察環(huán)節(jié)防范錯(cuò)案的機(jī)制被嚴(yán)重弱化。隨著檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸，可以克服檢察機(jī)關(guān)“偵訴同體”的機(jī)制掣肘，改變刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員的弊端，推動(dòng)查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪邁向規(guī)范化、一體化和程序化軌道，讓公檢法三機(jī)關(guān)權(quán)力交錯(cuò)和相互依賴，避免刑事司法權(quán)力配置偏載導(dǎo)致權(quán)力依附，更加符合刑事司法規(guī)律和內(nèi)在機(jī)理，使偵、訴、審的權(quán)力關(guān)系更明確。同時(shí)，根據(jù)《刑事訴訟法》，檢察機(jī)關(guān)“在對訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對于公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查”。這樣將檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)限縮為司法工作人員和涉公安機(jī)關(guān)管轄的特定案件，可以發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的專業(yè)性優(yōu)勢，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公檢法職權(quán)的相對均衡，夯實(shí)相互制約的基石，進(jìn)而理順公檢法的分工負(fù)責(zé)體制，克服制約不力、逆向運(yùn)轉(zhuǎn)、久拖不決、效率低下等積弊。這也可以改變原來檢察機(jī)關(guān)過于強(qiáng)調(diào)以法律監(jiān)督之名進(jìn)行權(quán)力擴(kuò)張，擴(kuò)大檢察對象和范圍的趨勢，可以倒逼檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化功能，有利于其聚焦權(quán)力制約和權(quán)利保障，強(qiáng)化作為公共利益代表的作用，從而提高檢察能力，完善檢察措施，提升檢察權(quán)威，進(jìn)而推動(dòng)公檢法關(guān)系的變革。

（三）國家監(jiān)察體制改革規(guī)范監(jiān)檢法關(guān)系

國家監(jiān)察體制改革涉及刑事司法權(quán)力的調(diào)整。監(jiān)察委員會(huì)在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)要處理好監(jiān)察權(quán)、檢察權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系，規(guī)范各自的權(quán)力邊界。國家監(jiān)察體制改革主要目的是完善黨和國家的自我監(jiān)督，監(jiān)察委員會(huì)作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，要與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門尤其是與檢察院有機(jī)銜接和相互制衡。監(jiān)察委員會(huì)與司法機(jī)關(guān)在組織上獨(dú)立，在權(quán)力上平行，在流程上銜接，但在配合與制約中具有主體地位，直接啟動(dòng)了刑事訴訟程序。［16］（P13）監(jiān)察委員會(huì)在進(jìn)行監(jiān)察工作時(shí)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，雖然不適用《刑事訴訟法》，而是適用《監(jiān)察法》，但一旦和檢察機(jī)關(guān)就犯罪問題對接，勢必要按照《刑事訴訟法》對檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，尤其是具體刑事司法權(quán)力運(yùn)行的目的和方式。其實(shí)，《監(jiān)察法》已經(jīng)將其提到與刑事訴訟法同樣的方式，如第33條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致?！彪S著國家監(jiān)察體制改革的深化，憲法和《監(jiān)察法》對監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法與職務(wù)犯罪時(shí)與相關(guān)機(jī)關(guān)的關(guān)系明確規(guī)定著重相互制衡機(jī)制的構(gòu)建，否則就沒有專門規(guī)定的必要。

由于監(jiān)察委員會(huì)具有高度的自運(yùn)行性，不同于公安機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，必須在理清各機(jī)關(guān)職權(quán)界限的基礎(chǔ)上構(gòu)建三者關(guān)系的法律原則、具體關(guān)系和程序銜接等問題。［17］（P118）監(jiān)察委員會(huì)的處置是審查部門經(jīng)過審查后根據(jù)案件情況作出移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任、不起訴作違法處分或撤銷案件的處理，整合了刑事手段和非刑事手段。該處置是程序性而非實(shí)體性的，既要受到檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，也要最終由法院決定。以往，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中往往利用“紀(jì)檢”來規(guī)避司法，擁有巨大的權(quán)力卻不受司法監(jiān)督，備受詬病，而監(jiān)察委員會(huì)的政治站位和法律地位都比較高，以法治思維和法治方式反腐，必須健全相互制約機(jī)制，避免淪為“以調(diào)查為中心”的流水線模式。國家監(jiān)察委員會(huì)的政治地位超過公安機(jī)關(guān)，如果不加以制度配套的話很容易弱化檢察院和法院的制約功能。司法機(jī)關(guān)應(yīng)通過對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件予以審查、認(rèn)定和審判，以司法手段支持與制約調(diào)查權(quán)力的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的常態(tài)化、過程化和動(dòng)態(tài)化。

上海、濟(jì)南、銀川等地對監(jiān)察機(jī)關(guān)成立后首次移送審查起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)的案管辦公室、公訴部門和偵監(jiān)部門大多都提前介入案件調(diào)查，以保證銜接的順暢性。［18］（P103）按照《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》修正案草案監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查后移交檢察院的案件，既要進(jìn)行程序上的轉(zhuǎn)換，如“對于監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動(dòng)解除”；又要進(jìn)行實(shí)體上的審查。檢察院如果認(rèn)為不構(gòu)成犯罪，有權(quán)撤銷案件或不予逮捕、不予起訴，甚至提出檢察建議。法院一旦判定無罪，國家監(jiān)察委員會(huì)必須承擔(dān)國家賠償責(zé)任。如果需要批準(zhǔn)逮捕和起訴必須由檢察院或法院負(fù)責(zé)，可以退回補(bǔ)充偵查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。這實(shí)質(zhì)規(guī)范監(jiān)察委員會(huì)與檢察院、法院的關(guān)系，將其納入分工負(fù)責(zé)、相互制約、相互配合軌道。自國家監(jiān)察體制改革以來，我國不斷出臺(tái)相關(guān)配套規(guī)定，規(guī)范監(jiān)檢法關(guān)系，促進(jìn)監(jiān)察法和刑事訴訟法銜接工作規(guī)范化、法治化，健全銜接順暢、權(quán)威高效的工作機(jī)制，例如2021年1月17日國家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的意見（試行）》。

三、國家監(jiān)察體制改革對刑事司法關(guān)系功能的形塑

馬奇和奧爾森指出：“意圖的轉(zhuǎn)變對于研究制度變遷具有特別重要的意義?！眹冶O(jiān)察體制改革既革新了公檢法關(guān)系，又規(guī)范了監(jiān)檢法關(guān)系，還優(yōu)化了監(jiān)察機(jī)關(guān)與執(zhí)法部門的關(guān)系。這可以更好地強(qiáng)化權(quán)力制約、優(yōu)化人權(quán)保障和提高司法效能，符合新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國的要求，也在客觀上推動(dòng)我國司法體制改革的進(jìn)程。

（一）國家監(jiān)察體制改革強(qiáng)化了刑事司法權(quán)力制約

權(quán)力必須受到制約和監(jiān)督是現(xiàn)代法治文明的題中應(yīng)有之義?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)明確指出：“要強(qiáng)化制約，科學(xué)配置權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。”權(quán)力制約是法治國家建設(shè)的必由之路，監(jiān)察委員會(huì)是專門反腐敗機(jī)構(gòu)，是監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)，重塑了國家的權(quán)力監(jiān)督組織體系。國家監(jiān)察體制改革既創(chuàng)新了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制，又提高了公檢法三機(jī)關(guān)相互制約的內(nèi)在動(dòng)力，各機(jī)關(guān)分別按照法律規(guī)定獨(dú)立行使職權(quán)，互相制約，尤其是審判機(jī)關(guān)應(yīng)該發(fā)揮庭審在查明事實(shí)、認(rèn)定證據(jù)、保障訴權(quán)、公正裁判中的決定性作用。這必須重視程序思維，對刑事司法的各環(huán)節(jié)進(jìn)行功能分殊，既體現(xiàn)專業(yè)負(fù)責(zé)，又重視流程銜接，從而夯實(shí)權(quán)力制約和監(jiān)督的基礎(chǔ)。憲法和監(jiān)察法都明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)要與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門相互配合和相互制約，要對刑事司法權(quán)能進(jìn)行拆分，形成有效銜接和相互制衡的局面。

監(jiān)察委員會(huì)既要在組織法層面明確監(jiān)察權(quán)限，又要在行為法層面規(guī)范監(jiān)察權(quán)運(yùn)行。以權(quán)力分工為基礎(chǔ)形成的司法權(quán)內(nèi)部制約和外部約束是現(xiàn)代司法的基本構(gòu)造。1982年憲法第135條第一次出現(xiàn)了“制約”一詞，這與憲法序言規(guī)定遵守憲法和法律以及1999年修憲所確立的建設(shè)社會(huì)主義法治國家的規(guī)定契合，因?yàn)榉ㄖ蔚暮诵脑谟诜蓪?quán)力的支配，而權(quán)力制約和監(jiān)督是組織機(jī)制。2018年修改后的憲法第127條和第140條的主要目的在于突出權(quán)力制約，否則完全沒有必要規(guī)定此條款，因?yàn)榉止へ?fù)責(zé)和互相配合與整部憲法文本邏輯之間相契合，而相互制約則與其他機(jī)關(guān)之間關(guān)系的監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)和管理等關(guān)系不同，專門予以強(qiáng)調(diào)，表明公/監(jiān)檢法在地位上平等和在運(yùn)作上的共時(shí)性。換言之，互相制約是刑事司法關(guān)系的核心價(jià)值。［19］（P11）

雖然監(jiān)察委員會(huì)、法院和檢察院在憲法位階平行，但為防止三者關(guān)系因權(quán)威性資源分配嚴(yán)重失衡而扭曲，真正解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題，防止陷入“監(jiān)察中心主義”的困局。憲法第127條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)既要獨(dú)立依法履行監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，但也因?yàn)橄碛芯薮蟮谋O(jiān)督權(quán)力具有較高的權(quán)力位勢，容易要求其他機(jī)關(guān)配合。因此，發(fā)揮好制約作用，也必須符合刑事司法規(guī)律，避免權(quán)力過于集中，接受其他機(jī)關(guān)的配合制約。這一規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)作為主體的憲法義務(wù)，更加突出對監(jiān)察機(jī)關(guān)配合制約的單向性，既要配合制約審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門，也要接受審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門的配合制約。隨后《監(jiān)察法》第4條第3款規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助，這說明第2款是對監(jiān)察機(jī)關(guān)的規(guī)范義務(wù)，而第3款則是監(jiān)察機(jī)關(guān)的規(guī)范權(quán)利。如果將第2款理解為監(jiān)察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門的雙向關(guān)系的話，筆者認(rèn)為我國完全沒有必要作此規(guī)定，或者干脆將其并入憲法第140條平行規(guī)定即可。所以該規(guī)定和憲法第140條的雙向配合制約不完全相同，重點(diǎn)在約束監(jiān)察機(jī)關(guān)。

（二）國家監(jiān)察體制改革加強(qiáng)了刑事司法人權(quán)保障

憲法文本中各項(xiàng)規(guī)定之間具有關(guān)聯(lián)性與依賴性，對單一條文的規(guī)范含義應(yīng)從整體上解釋。雖然2018年憲法第127條和第140條并沒有人權(quán)保障的明確規(guī)定，但人權(quán)思想成為憲法權(quán)利是現(xiàn)代世界各國憲法的趨勢，憲法權(quán)利條款是具體化了的人權(quán)。例如，人身自由權(quán)、辯護(hù)權(quán)等條款就具有人權(quán)條款性質(zhì)，正如王漢斌在對1982年憲法規(guī)定人身自由時(shí)的說明：“歷史上的慘痛經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴每一個(gè)制定者，如果在憲法中不規(guī)定人身自由，則將來每一個(gè)人都有可能被剝奪人身自由。”［20］（P387）隨著2004年“國家尊重和保障人權(quán)”入憲，人權(quán)從政治概念轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃ǚ筛拍睿藱?quán)保障功能從隱性走向顯性。從制度沿革來看，刑事司法關(guān)系的確立與人權(quán)保障的轉(zhuǎn)向有一定的共時(shí)性和正相關(guān)性。憲法權(quán)利具有客觀法秩序的功能，刑事司法關(guān)系與憲法權(quán)利條款之間必須保持內(nèi)部融貫性。隨著部門法對人權(quán)保障規(guī)定的完善，如2012年修改的《刑事訴訟法》將人權(quán)保障作為刑事訴訟法的目的之一，根據(jù)“以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”之規(guī)定，人權(quán)保障也是刑事司法關(guān)系的價(jià)值訴求。

國家監(jiān)察體制改革目的也符合刑事司法實(shí)踐，為以法治思維和法治方式反腐肅貪提供組織保障，將“雙規(guī)”“雙指”等備受爭議的強(qiáng)制措施以法定的“留置”措施取代，并規(guī)定嚴(yán)格的程序，走法治化的反腐道路，在實(shí)際上也是不斷趨向規(guī)范刑事司法人權(quán)保障。一直以來，由于檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)偵查、起訴和檢察監(jiān)督職能，三者的規(guī)范目的不同，檢察機(jī)關(guān)往往傾向于偵控犯罪而疏于法律監(jiān)督。同時(shí)，國家監(jiān)察體制改革明確了各刑事辦案機(jī)關(guān)的職能定位，優(yōu)化刑事司法職權(quán)配置，讓檢察院更好地發(fā)揮法律監(jiān)督功能。例如，《監(jiān)察法》第47條規(guī)定對于有《刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴的情形的，經(jīng)上一級人民檢察院批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定。因此，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表不斷彰顯守護(hù)法律的功能定位，貫徹落實(shí)以審判為中心的訴訟制度改革，在客觀上防止冤假錯(cuò)案的產(chǎn)生，避免公民的人身自由被非法侵犯，進(jìn)而加強(qiáng)刑事司法人權(quán)保障。

（三）國家監(jiān)察體制改革提高了刑事司法任務(wù)效能

打擊犯罪是刑事司法關(guān)系的導(dǎo)向之一。從各國職務(wù)犯罪偵查權(quán)發(fā)展的歷史脈絡(luò)、權(quán)力配置和目的功能設(shè)置來看，由哪個(gè)機(jī)關(guān)行使既符合本國的政治體制，又能夠發(fā)揮偵查效能是最重要的考慮。職務(wù)違紀(jì)違法行為與犯罪行為具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，有時(shí)難以辨別，而且犯罪嫌疑人具有政治影響，比較敏感，具有較多的社會(huì)資源，反偵查能力強(qiáng)，需要整體性的預(yù)防和打擊。［21］（P46）傳統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察和檢察院職務(wù)犯罪偵查曾經(jīng)發(fā)揮了巨大的監(jiān)督作用，但無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，離中央全面依規(guī)治黨和全面依法治國的時(shí)代要求仍有差距，在打擊高層次職務(wù)犯罪方面的能力和權(quán)威不足，加上黨政關(guān)系的復(fù)雜性、運(yùn)行程序的正當(dāng)性和監(jiān)督措施的合法性，要求必須進(jìn)行法治化轉(zhuǎn)型。［22］（P151）換言之，反腐敗力量分散和碎片化，日常監(jiān)督和職務(wù)犯罪預(yù)防脫節(jié)，行政執(zhí)法和刑事司法的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢，常常受到組織梗阻，違紀(jì)和違法處理標(biāo)準(zhǔn)不一，缺少司法救濟(jì)途徑。國家監(jiān)察體制改革構(gòu)造了符合國情、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，減少了權(quán)力運(yùn)作阻力，實(shí)現(xiàn)反腐敗資源利用的集約化，減少程序銜接不暢或重復(fù)處理的問題，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)為治理效能，為新形勢下反腐敗提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。［23］（P8）由于監(jiān)察委員會(huì)和紀(jì)委合署辦公，是集黨紀(jì)監(jiān)督、政紀(jì)監(jiān)督和法律監(jiān)督于一體的綜合性機(jī)關(guān)，可有效整合監(jiān)察資源，提高打擊職務(wù)犯罪的實(shí)效性。由此，職務(wù)犯罪辦案機(jī)制由原來的程序銜接轉(zhuǎn)換為組織整合，從“同體監(jiān)督”轉(zhuǎn)向“異體監(jiān)督”，推進(jìn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的流程銜接，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)和國法的監(jiān)督全面覆蓋，解決反腐敗權(quán)力分散的問題。國家監(jiān)察體制改革帶來的政治法律位階的提高、監(jiān)察對象的全覆蓋、反腐敗力量的一體化和監(jiān)察權(quán)的集中統(tǒng)一使黨內(nèi)法規(guī)和國家法律無縫銜接，促使違紀(jì)、違法和犯罪懲處機(jī)制的協(xié)調(diào)順暢，明確與執(zhí)法部門配合的工作機(jī)制。例如，《監(jiān)察法》第34條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置。”同時(shí)，國家監(jiān)察體制改革理順職務(wù)犯罪的調(diào)查和公訴關(guān)系，改變司法資源浪費(fèi)、刑事訴訟效率低下等問題，讓檢察機(jī)關(guān)從辦案負(fù)荷中解脫出來，聚焦公訴和法律監(jiān)督，不斷提高辦案質(zhì)量和效率。

四、結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革是對“八二憲法”體制的變革，具有重大的憲制意義，在一定程度上重塑了我國刑事司法關(guān)系，這既是我國刑事司法的挑戰(zhàn)，更是新契機(jī)。這就需要做好配套制度建設(shè)，使國家監(jiān)察體制改革與司法體制改革形成內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系，提高國家監(jiān)察體制改革的執(zhí)法效能，實(shí)現(xiàn)刑事司法關(guān)系立體化和均衡化。國家監(jiān)察體制改革具有堅(jiān)實(shí)的政治法律基礎(chǔ)和司法實(shí)踐基礎(chǔ)，植根于中國刑事司法土壤，具有強(qiáng)大的生命力，并根據(jù)實(shí)踐需要不斷發(fā)展創(chuàng)新。刑事司法關(guān)系的分工、配合和制約規(guī)定作為憲法原則為刑事司法制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐運(yùn)行提供了合憲性基礎(chǔ)，《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等在實(shí)體和程序方面進(jìn)行了明確性、可操作性和確定性的規(guī)定，搭建了由憲法原則與具體規(guī)則構(gòu)成的規(guī)范體系。這勢必進(jìn)一步理順刑事辦案機(jī)關(guān)的關(guān)系，推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保每一起刑事案件都經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)，讓人民群眾在每一起案件中都感受到公平正義。