論公共行政與政府管理的關系

李萍

（銀川能源學院，寧夏 銀川 750000）

一、公共行政與政府管理的淵源與含義

（一）產(chǎn)生的背景與淵源

公共行政（Public Administration)和政府管理（Government management)在一般意義上可以從以下兩種緯度進行解釋：第一種是關于知識領域的探索與討論；第二種強調(diào)的是一種受外部環(huán)境影響的動態(tài)分析、決策與執(zhí)行的過程或采取的不同行為方式。二者強調(diào)的都具有“公共性”這一特點。

公共行政的含義最早來源于威爾遜的解釋，他認為，“行政與政治不同，行政管理的領域是一種事務性的領域?！盵1]即政治與行政二分理論原則。威爾遜的二分理論原則在古德諾那里得到了系統(tǒng)的闡述，以其《政治與行政》的出版為標志，其中有觀點認為，政治是國家意志的表現(xiàn)，而行政是這種國家意志的具體執(zhí)行。因此，公共行政一開始強調(diào)政治中的決策與執(zhí)行分離。也就是說，政治是負責制定政策的過程，行政是執(zhí)行政策的過程，行政行為要依靠政治來領導，而政治則依靠行政手段實現(xiàn)其目標。

從公共行政的具體發(fā)展淵源來看，其經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)換：第一次是傳統(tǒng)的公正行政。即威爾遜的政治-行政二分法與韋伯的科層制、泰勒的科學管理革命與原理相結(jié)合，形成了著名的威爾遜-韋伯范式，由此奠定了傳統(tǒng)公共行政的基本模式；第二次即新公共行政。結(jié)束了20 世紀20 年代前后至70 年代早期傳統(tǒng)公共行政發(fā)展的黃金階段之后，從20 世紀70、80 年代開始，當時的西方國家普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟危機以及“滯脹”現(xiàn)象，傳統(tǒng)公共行政開始面臨巨大的危機與挑戰(zhàn)，各個國家紛紛意識到行政改革的必要性和緊迫性，為了謀求解決問題之道，公共政策學派崛起、新公共管理運動悄然興起，自此，“公共管理”一詞開始正式進入大眾的視野。第三次是當今政府所談的公共管理與政府管理。現(xiàn)代政府管理更多的關注的是在實現(xiàn)公共利益的同時能否實現(xiàn)公平性問題。

（二）公共行政與政府管理的含義

公共行政（Public administration）是指國家各行政機構依法管理社會公共事務而采取的一系列有效活動。具體而言：第一，公共行政是一種“活動”。這一活動的主體是國家、政府及其各行政機構。第二，這一活動面向的客體和對象是社會當中的各種能夠產(chǎn)生公共利益且具有公共性的社會事務。與此相對應的，對此類公共社會事務承擔主體責任的必然是具有社會公共權威的政府機關及其行政機構。

政府管理（Government management）屬于公共管理的一個分支，是指以政府作為國家行政的主體機關和執(zhí)行機關，依法對國家政治、經(jīng)濟和社會事務進行相應的管理時承擔的職責及具備的功能和作用。

二、公共行政與政府管理的內(nèi)容與特征

（一）公共行政的內(nèi)容與特征

1.公共行政的內(nèi)容

第一，公共行政的主體包括：政府（中央政府和地方政府）；政府各行政機關；獨立的行政機構；授權和委托型行政主體。

第二，公共行政的客體也就是公共行政的對象，及公共事務。公共事務以范圍緯度出發(fā)，又可以分為國家事務、地方事務、公民事務和共同事務四種。

2.公共行政的特點

第一，公共行政的第一個特點是它的“公共性”。公共行政面向的對，實現(xiàn)公共利益。

第二，公共行政的政治性。政治性強調(diào)作為國家政府及其行政機構在行使公共權力的時候具有權威性、層次性、穩(wěn)定性。

第三，公共行政的法制性。一切公共行政的活動都應在法律法規(guī)的前提之下，不能越過法律的底線行使公共行政權力。

第四，公共行政的民主性。強調(diào)政府及其行政機構在進行公共行政活動的時候要讓民眾參與進來，聽取多方意見，綜合施策綜合治理。

（二）政府管理的內(nèi)容及特征

1.政府管理的內(nèi)容

第一，政府管理的主體是政府及其行政機構，以及為公共利益的社會團體。

第二，政府管理的客體和對象是一切社會公共事務。社會公共事務的內(nèi)容又具體包括公共資源和公共項目、各種社會問題（突發(fā)問題）等。

第三，政府管理的目的是增進社會公共利益、推動整個社會協(xié)調(diào)向前發(fā)展，以及實現(xiàn)社會公平正義。

2.政府管理的特征

第一，政府作為管理主體的正當性。政府作為行政主體在具體實踐中，是否具有正當性。首先，觀察是否符合歷史和時代發(fā)展的一般趨勢；其次，觀察其管理的效果和解決問題的方式能否說服公眾，產(chǎn)生政府公信力；最后，觀察其能否獲得公眾的認同和支持。

第二，政府管理強調(diào)主體多元化。社會事務紛繁復雜，政府不可能做到包打天下，政府的職能和精力有限，因此強調(diào)多元化的治理主體。

第三，政府管理強調(diào)政府績效的重要性。政府績效貫穿于政府管理的全部過程之中，強調(diào)政府管理職能必須建立在對自身職能的準確定位上。

三、公共行政與政府管理的關系

學術界和理論界對公共行政和政府管理的關系，一直以來都是爭論和熱議的焦點?？傮w而言，公共行政與政府管理之間的關系是相互對立又相互統(tǒng)一，既有所差別又相互聯(lián)系的。具體從以下幾個方面進行論述：

（一）政府管理是對公共行政的繼承與從屬

首先，政府管理作為公共管理范圍之下的一個分支，其產(chǎn)生與發(fā)展離不開公共管理的產(chǎn)生與興起。“公共管理”是在20 世紀70、80 年代傳統(tǒng)公共行政面臨危機，各個國家開始紛紛思考行政轉(zhuǎn)型與改革，建立起將公共政策學與公共行政學相結(jié)合起來，不同于過去的傳統(tǒng)公共行政顯得更為迫切。在這樣的一種時代大背景之下，公共管理的概念被正式提出。其次，這里所說的政府管理是作為后來公共管理概念當中的一個分支內(nèi)容，公共管理中的管理者和主體包括既包括政府，也包括非盈利部門、私部分和一些非政府組織。從這個角度來講，政府管理屬于公共管理的一部分，它與公共行政之間的關系是一種繼承，同時也是一種從屬。

（二）從定義和范圍來看，公共行政與政府管理隸屬于同一個框架

公共行政與政府管理是公共管理當中的兩個模式，一個強調(diào)采取手段與方式，一個強調(diào)管理中的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制的過程。但是二者都突出了一個共性特點，即“公共性”的目的。

公共行政與政府管理又被用來承擔公共部門管理活動當中的兩種不同的模式。首先，由于公共管理活動所處的外部生存環(huán)境的不斷變化，導致了公共行政開始向公共管理的轉(zhuǎn)變。其次，從公共行政向公共管理的轉(zhuǎn)變，又體現(xiàn)了公共管理部門的管理與執(zhí)政過程中理念的轉(zhuǎn)變。比如，隨著時代的發(fā)展，政府職能與管理念也在發(fā)生著改變，由過去的傳統(tǒng)型政府開始向服務型政府、效能型政府和數(shù)字化政府轉(zhuǎn)變。開始關注公共利益獲得者以及管理主體對政府辦事效率的滿意度，政府行政理念開始借鑒市場發(fā)展和企業(yè)服務的理念、將群眾和作用對象的獲得感作為政府管理和公共行政的新的關注點。

（三）公共行政與政府管理的對立關系

公共行政作為一種國家政府和公共機關、部門向社會公眾提供的公共服務活動，重點關注的焦點在于政府和機關工作人員的執(zhí)行力上。公務員在執(zhí)行工作的過程中，更多的是一種被動執(zhí)行的地位，被動地聽從、服從上級領導的指示和命令，強調(diào)的是一種辦事的程序以及如何能夠?qū)⑸霞壍恼咿D(zhuǎn)化為行動的過程。

而政府管理更多地強調(diào)的是政府在執(zhí)行這種程序和命令時所采用的方式方法，或者說技術性的手段，并最終指向任務執(zhí)行所產(chǎn)生的效能如何，以及任務沒有達成所需要承擔的相應責任是什么。

（四）公共行政與政府管理的理念與方式均須適應時代的發(fā)展

作為十四五規(guī)劃的開局之年，我們國家未來發(fā)展目標已由全面建成小康社會向2035 年建設社會主義現(xiàn)代化國家邁進。新的時代孕育新的思想，新的價值觀和新的執(zhí)政理念?？傮w而言，新時代的行政價值和執(zhí)政理念始終要堅持適應中國政府治國理政之道變革的切實需要，始終將人民群眾對美好生活的向往作為追求的目標，以更加高效、更加公平地實現(xiàn)社會公共利益最大化作為堅持的原則。這對我國政府公共行政體制改革提出了緊迫的要求。同時，政府管理方面也暴露出了一些新的情況和新的問題，也急需面對和解決。

因此，不論是公共行政或是政府管理，都應以時代的發(fā)展作為背景，都應順應時代發(fā)展的潮流，不斷解決新的問題，轉(zhuǎn)變新的思路，變革新的方式，政府改革與行政需要與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應、充分體現(xiàn)科學發(fā)展觀和社會主義和諧社會發(fā)展的執(zhí)政理念，從這個意義上而言，公共行政和政府管理成為了政府發(fā)展改革過程中的兩個相互統(tǒng)一的命題，相輔相成。

四、反思與總結(jié)

關于公共行政與公共管理的關系，學界的討論一直都存在。公共行政和政府管理作為不同歷史時期所提出的概念，其擁有不同的管理內(nèi)涵。一般而言，政府管理作為公共管理的一個分支內(nèi)容，其較公共行政之后而興起，政府管理是公共行政的一種順勢承接。在本文中，筆者認為二者之間的關系體現(xiàn)在繼承與從屬、對立與統(tǒng)一以及相輔相成幾個方面。二者在追求“公共性”、“社會性”、“公平性”、“效能性”的方面也在彼此影響與推動。公共行政需要借鑒政府管理與管理過程中的一些方法和概念，同樣，政府管理也要從公共行政當中學習某些思想、理論和方法。并且隨著時代的發(fā)展，不論是公共行政或是政府管理，面對的生態(tài)環(huán)境也在發(fā)生著變化，所采用的公共行政方式和手段以及政府管理的理念方式也都要順應時代的發(fā)展。

注釋：

①張國慶.《公共行政學》.北京大學出版社.2017.