耕地保護土地管理新機制探討

程芳

（肥西縣自然資源和規(guī)劃局,安徽 肥西 231200）

引言

所謂的耕地保護主要是指對耕地的數(shù)量及質(zhì)量的保護，即是涉獵經(jīng)濟、行政、法律、技術等方面行為的一種措施。該保護措施以確保國家糧食安全為根基，牽連著廣大人民的衣食住行，尤其是農(nóng)民群眾的自身利益，可以說是解決人口和糧食之間矛盾的重要途徑。然而，由于部分區(qū)域?qū)Ω乇Ｗo的意識不夠，在城市建設過程中，大量開采和利用部分農(nóng)業(yè)土地，甚至為了追求自身的經(jīng)濟利益，更是盲目圈占，旨在于招商引資，這樣不僅違反了土地管理的相關政策，且嚴重阻礙了耕地資源的持續(xù)性發(fā)展。故而，國家應當通過建立完善的法律規(guī)制來加強土地管理，對耕地數(shù)量及質(zhì)量予以進一步的保護，遏制耕地持續(xù)減少的現(xiàn)象，積極夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展的根基，從而促進我國社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。

一、我國耕地保護制度的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)民的耕地保護意識偏弱

伴隨城市化建設的發(fā)展，愈發(fā)多的農(nóng)村人員到城市務工和生活，致使很多農(nóng)耕土地被承包或是被荒廢。一方面是由于城市化建設的驅(qū)動，日益增加了農(nóng)民的生活壓力，單憑耕地的收入，難以維系他們的生活，故選擇了放棄耕種，而進城務工或是尋其他的謀生路徑；另一方面則是相關政策的推動。即城區(qū)附近的大量土地被國家征收，以予以錢財補償?shù)姆绞剑蛊浞艞壛烁?。加之，耕地的農(nóng)民為了生產(chǎn)而常面使用大量的化學肥料，導致土地營養(yǎng)成分逐漸流失，這樣不僅會降低土地的肥力，還會影響到糧食的質(zhì)量，這便顯現(xiàn)出了農(nóng)民對耕地保護意識薄弱的問題。另外，我國耕地制度的設定不夠完善，從而致使存在較多耕地使用不科學、不合理的現(xiàn)象，同時加劇了土地的酸堿化程度，繼而造就了耕地使用率下降的問題。

（二）村集體對土地的保護意識不足

縱觀我國大部分農(nóng)村土地情況，其所有權多數(shù)落入了村干部組織或是村委會的手中，即由其來對村集體的土地進行管理?？梢允眨蟛糠洲r(nóng)民失去了對土地的直接管理全，甚至有些村集體組織，為了謀一己之利，而對集體土地進行轉讓，以此來獲取一定的利益，這便降低了對耕地的保護。

（三）土地管理方面的保護意識薄弱

在城鎮(zhèn)化建設之下，隨之而來的是環(huán)境污染的問題，為此國家出臺了相應的環(huán)境保護和綠化的規(guī)定和政策，但是該管理機制更加傾向生態(tài)文明城市的建設，即主要是為了保護綠植和生態(tài)環(huán)境。而這并沒有凸顯出對耕地的保護，將土地管理的重心過多投入在城市生天文明的建設之中，必然就會削弱對耕地的保護力度，甚至為了保護城市而將一些工廠搬到了城邊，而這更是加大了對耕地的危害。總的來說，在人們生活經(jīng)濟水平提升的發(fā)展趨勢下，人們對于糧食的需求愈發(fā)增加，故而更加需要加強對耕地的保護，即設定完善土地管理機制，并努力宣傳對耕地保護的政策，全面提高人們對耕地保護的意識。

二、土地管理機制中耕地保護存在的問題

（一）耕地面積與利用率減低

當下我國耕地管理機制中的問題，首要因素則是耕地面積在持續(xù)減少，這與我國城市化建設的發(fā)展有著直接的關聯(lián)性，即為了更好地拓展城市建設范圍，必定會牽扯到對耕地的占用，繼而減少了耕地的面積。另一方面，則是受社會發(fā)展的驅(qū)動，促使更多的農(nóng)村人員選擇放棄耕種而進城務工，這便降低了耕地的使用率，導致大量耕地無人管理，而造成耕地資源被浪費的現(xiàn)象。同時，現(xiàn)下人們在種植過程中，過于使用化學肥料，長期以往便造就了土地損失嚴重的問題，導致部分土地失去了營養(yǎng)而不能用于耕種，進而亦減低了土地的使用率。

（二）農(nóng)民權益未能有效保護

所謂的農(nóng)民的權益，其主要體現(xiàn)在其耕地使用權方面，對其而言，耕種就是他們的主要的經(jīng)濟收入來源，可以說農(nóng)民就是主要依靠土地而生活的。然而伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展，很多耕地被占用，盡管會給他們發(fā)放相應的錢財補償，諸如土地補償費、青苗補償費，但是這些費用只是緩解一時之渴，并不是長久之計，并沒有完善的社會保障體系來作為他們的權益保障的后盾，缺乏對其權益的有效保護。

（三）土地利用規(guī)劃不夠全面

我國大部分區(qū)域都不具備完善的土地利用規(guī)劃體系，通常情況下，在征用土地時都較為隨意，并未做好對耕地的具體保護舉措。即未能結合當?shù)剞r(nóng)民的實際情況做出分析，甚至還存在一些隨意調(diào)整農(nóng)業(yè)結構或是更改耕地位置的現(xiàn)象，在批地方面也缺乏完整的土體規(guī)劃，故而導致土地資源被浪費或被損害。

（四）土地管理制度不完善

縱觀當下的土地管理制度，還不夠全面和完善，尤其是在預審和審核工作上，其還處于一種表面化，并未能真正得以落實，同時監(jiān)督和管理工作亦不夠到位，故而導致很多地區(qū)的征地過程會發(fā)生很多問題。譬如，集體經(jīng)濟組織是我國土地補償?shù)闹黧w，但是在這些集體成員之中卻不包含某些失地的農(nóng)民，這便使其失去了對退敵承包和經(jīng)營的權利，繼而難以獲得相應的補償和權益；國家在耕地征用工作中，雖然設定了具體的流程，但是在實際操作中，由于缺乏有力的監(jiān)督體系，導致存在買賣、占用等越權審批的現(xiàn)象，甚至存在非法轉讓或是鉆法律之空來實現(xiàn)占地等問題，這些皆導致了土地資源的流失。此外，審批審查工作過于形式化，針對項目用地規(guī)模的實際情況調(diào)查不夠嚴謹，故而留下了很多對耕地保護不利的問題；加之農(nóng)民占地補償機制的缺失，致使很多工作都沒有具體的標準來進行操作，這些皆是影響耕地保護和農(nóng)民權益的表現(xiàn)。

三、完善耕地保護的土地管理新機制的對策措施

（一）明確城鄉(xiāng)界限，避免耕地擴張

在之前我國實行的土地管理制度主要為城鄉(xiāng)一體化，在此制度的指導下，我國土地管理模式發(fā)生了扭轉。即從單一化轉為多元化，同時在相關政策的加持下，促進了城市與農(nóng)村土地管理工作的良好發(fā)展，并取得一些成就，彰顯出了對耕地的保護力度。但是該管理模式伴隨社會的發(fā)展，已經(jīng)難以滿足時代的需求，當下的城鄉(xiāng)一體化管理模式中，逐漸顯現(xiàn)出了管理人員責任意識不足，對耕地保護措施的實行過于隨意，缺乏重視，為此，在此基礎上需要做出改善和革新。針對城鄉(xiāng)一體化的問題，做出明確界限劃分，即實施土地分級管理，根據(jù)城鎮(zhèn)的地址外面和農(nóng)業(yè)結構以及建設規(guī)劃做好長期的規(guī)劃，同時實施對土地的統(tǒng)一化管理，避免城市建設而對耕地的侵占。

（二）提高保護農(nóng)民權益

針對占用耕地問題，應當加大對農(nóng)民權益的保護力度，為了保障其基本的生活水平，政府部門應當設置出具體的補貼政策和規(guī)定，竭力達成將補償落實在農(nóng)民個人手里。同時，可以為其規(guī)劃和提供一定的就業(yè)機會，從而幫助他們拓展更寬廣的經(jīng)濟收入渠道。此外，為了進一步強化農(nóng)民的根本權益，可對土地收入的分配機構進行合理的調(diào)整，即結合當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)具體用地情況而設定相應的補償形式。

（三）建立健全的土地管理機制

1.建立完備的土地資料庫

當下是信息化時代，為此可在土地管理機制中可借此構建完善的電子化土地資料庫，即可以利用航空攝影手段為底圖建立信息庫，或是利用衛(wèi)星方式對當下的土地的使用狀況和相關規(guī)劃進行記錄和保存，以此作為管理的重要參考。此外，要定期對土地狀況進行普查，以此有效把握土地使用的真實情況，在此基礎上建立完備的管理信息系統(tǒng)，繼而為日后的土地規(guī)劃提供借鑒。

2.完善土地變更及統(tǒng)計制度

在開展耕地保護管理工作中，首當其沖要構建一個完善的土地變更制度，這是因為耕地面積本身具有一定的不確定性，基本每年都會發(fā)生變化。如果有耕地變更制度的束縛，便能有效統(tǒng)計耕地面積，同時，亦能為相關管理部門提供參考數(shù)據(jù)，推動土地管理機制更加全面化、科學化。另外，土地變更制度要提高數(shù)據(jù)的精確性，由于當下我國所實施的變更制度多是從下向上逐層遞交，其中涉獵的部門與環(huán)節(jié)偏多且繁復，很容易致使數(shù)據(jù)發(fā)生偏差，為此應當對此變更制度要進行改善。諸如，由于如果由于農(nóng)業(yè)因素導致耕地面積發(fā)生變化，則可采取從下向上的遞交模式；如果是由于城市建設的影響，則應當由城市的規(guī)劃區(qū)來處理，以此不僅減少了中間流程且能確保數(shù)據(jù)的精確性。

3.落實耕地保護監(jiān)督責任制

為了更好地落實耕地保護機制，則可指定年底耕地保護目標，并設定相應的考核機制，即實行指標預算、規(guī)模預核等詳細化的指標機制，以此讓耕地保護和相關部門的工作直接先掛鉤。同時應當構建政府耕地保護有量的考核機制，針對各個單位以及集體的用地量開展考核制度并排名，從而保障耕地的保有量，以及對耕種面積的寶華，促進耕地占卜的平衡發(fā)展。此外，要將具體監(jiān)督責任落實，即對未能完成耕地保護目標的單位或組織要追究責任，以此建立長效的耕地保護機制。

總結

綜上，實行耕地保護管理機制，是確保國家糧食充足，推動經(jīng)濟穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的關鍵措施，同時也是確保土地資源合理配置、提高農(nóng)民權益的重要手段，故而必須要構建科學、完善的耕地保護管理新機制，并明確各項制度。即要根據(jù)城市建設及農(nóng)村發(fā)展的具體情況來進行有機的調(diào)控，繼而進行合理、全面的規(guī)劃與管理，同時可借助各種新型技術手段，構筑健全的耕地資料庫，并加大對耕地保護工作的監(jiān)督力度，致力于全面推進該項工作的健康發(fā)展，保障耕地資源的有效保護。