平疫結合視角下城市韌性社區(qū)防疫規(guī)劃策略研究

高 楠

(天津城市建設管理職業(yè)技術學院，天津 300134)

一、引言

隨著新型冠狀病毒肺炎疫情的肆虐，人類世界自步入21世紀以來已經(jīng)歷過三次冠狀病毒(SARS、MERS、COVID-19)，這給我國乃至全世界公共衛(wèi)生帶來嚴重的威脅，如何運用規(guī)劃策略在城市社區(qū)高密度人群中進行有效防控，最大限度降低其對人們生命威脅、對社會經(jīng)濟的浩劫，是規(guī)劃界應該慎重考慮的問題。

這次疫情的傳播特點是潛伏周期長、途徑范圍大，這也決定了防治任務大部分工作要從醫(yī)療救治轉(zhuǎn)到社區(qū)層面管控。城市社區(qū)在這次疫情的沖擊下，暴露出其重商業(yè)輕醫(yī)療的弊端，同時也揭露出在管理和組織層面的缺陷。由此平疫結合的社區(qū)建設理念應運而生，即不僅要滿足人們?nèi)粘Ｉ畹男枨?，又要具備突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的應對能力，韌性規(guī)劃與管理已迫在眉睫。

基于上述問題，社區(qū)建設應融合韌性理念的新視角，“災害韌性社區(qū)”的概念是由Mileti首次提出，此后“韌性社區(qū)”的理念涌現(xiàn)出多元評估模型和優(yōu)化策略，其韌性研究是社區(qū)防御災害的重要理論基礎。由此本文在構建韌性框架的基礎上，結合未來城市社區(qū)對平疫結合的需求，針對國內(nèi)此次疫情中社區(qū)所存在的缺陷，提出科學的規(guī)劃策略。

二、平疫結合視角下韌性社區(qū)評估框架

(一)平疫結合的韌性社區(qū)內(nèi)涵理解

“平疫結合”是由“平戰(zhàn)結合”的概念引申而來，2020年2月14日習近平主席在中央全面深化改革委員會第十二次會議中指出，“要平戰(zhàn)結合、補齊短板，健全優(yōu)化重大疫情救治體系，建立健全分級、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機制，支持一線臨床技術創(chuàng)新，及時推廣有效救治方案”。國家衛(wèi)生健康委員會、國家發(fā)展和改革委員會在2020年5月聯(lián)合發(fā)出《公共衛(wèi)生防控救治能力建設方案》，從中指出相對獨立的區(qū)域、建筑，作為“平疫結合”區(qū)承擔重大疫情應急救治任務。

簡而言之將平疫結合的韌性社區(qū)內(nèi)涵分成物質(zhì)屬性和社會屬性兩方面，如圖1所示，在突發(fā)災害中韌性社區(qū)應具備不依靠外界的援助去協(xié)調(diào)和預判災害的能力，同時在災害前準備、災害中應急和災害后恢復，并依靠其自身的空間環(huán)境和社會構造維持和恢復功能。對突發(fā)公共衛(wèi)生事件而言，韌性社區(qū)應滿足人們平時和疫時的正常生活需要，如問診、飲食、生活必需品、體育鍛煉等功能。

物質(zhì)屬性在社區(qū)中是客觀存在的載體，其韌性體現(xiàn)在：社區(qū)中能起到抗疫作用的空間，包括疫情應急疏散通道和隔離空間、疫情緊急物資儲備空間等韌性，即空間韌性；社區(qū)中能起到抗疫作用的公共服務設施，包括各類基礎和附屬設施，對公共衛(wèi)生設施的防疫韌性應尤為重視，即設施韌性；社區(qū)中能起到抗疫作用的環(huán)境，包括容積率、綠地率、建筑密度和社區(qū)通風條件等，即環(huán)境韌性。

社會屬性是社區(qū)居民日常生活與物資空間的相互反映，其韌性包括：社區(qū)防疫工作各級別組織結構，相互協(xié)同的自治機構。其中組織結構由政府部門、企事業(yè)單位和社會組織、居民團體所組建，這對防疫工作方案的監(jiān)管、審核和協(xié)同起到關鍵基礎作用，即管理韌性。社區(qū)在防疫能力和疫情后恢復能力的潛質(zhì)，其中包含社區(qū)經(jīng)濟的種類、規(guī)模與活力以及居民文化素質(zhì)，應對突發(fā)事件的安全意識和技能等。

(二)評估框架

在構建社區(qū)平疫結合的韌性評估框架中，應符合以下可行性要求：科學性，能結合韌性特征并實際反映出社區(qū)防疫建設的需求；系統(tǒng)性，在城市系統(tǒng)中社區(qū)是涵蓋社會經(jīng)濟活動、社會平等和自然環(huán)境的有機單元；可行性，要便于收集和分析的數(shù)據(jù)指標。

在社區(qū)抗災規(guī)劃中，應準確找到薄弱因素，從而制定出能抵御災害、維持日常運轉(zhuǎn)、提升災后復蘇能力的相關措施。本文結合城市社區(qū)在此次疫情所反映出的薄弱性，并依據(jù)相關韌性評估文獻資料，構建出平疫結合視角下韌性社區(qū)評估框架。(如圖1)

圖1 平疫結合的韌性社區(qū)評估框架

二、城市韌性社區(qū)防疫問題解析

公共衛(wèi)生突發(fā)災害相對于自然災害有很強的傳染性，可快速在人群中蔓延且不易于察覺和防范，具有很強的隱蔽性。社區(qū)在這次新型冠狀病毒肺炎的防御過程中，雖表現(xiàn)出積極的一面但也暴露出在適災規(guī)劃中韌性薄弱的問題。

(一)缺乏空間韌性

社區(qū)的建筑規(guī)范對于公共空間面積的要求比較低，且在規(guī)劃中趨于末位考慮，實際應用性不強，特別是當前住宅小區(qū)建設密度較高，社區(qū)內(nèi)公共活動空間和連接路徑比較缺乏，甚至僅有的一些公共空間也被商業(yè)或私人占據(jù)，在疫情期間增加了交叉感染和救護難度，這不但使居民在平時承受著風險和不便，而且在疫情中更會影響防疫物資的空間儲備和應急通道設置。

(二)缺乏設施韌性

目前，社區(qū)公共服務設施建設出于利益和效果的短期可行性，經(jīng)常被人忽視。在疫情中由于社區(qū)公共衛(wèi)生醫(yī)療設施的缺乏，導致居民無法在社區(qū)中進行初步醫(yī)學篩查，增大了在市級醫(yī)院檢查的交叉感染率。

(三)缺乏環(huán)境韌性

當前，由于圍合式社區(qū)高密度和高容積率，造成在疫情期間通風效果差，且不利于稀釋病毒。同時，由于綠地率的減少影響到微氣候循環(huán)，這不僅增大了疫情的傳播概率，而且對于居家隔離人群面對低綠化率的環(huán)境而造成不良情緒。

(四)缺乏治理韌性

在疫情期間，社區(qū)管理承擔了抗疫的第一道防線，同時也暴露出基層管理機制的不足，這體現(xiàn)在對疫情信息的反應速度，較慢的上至下派錯過了寶貴的防疫時間，再加上一些社區(qū)執(zhí)行力差導致不利于對疫情的管控。

(五)缺乏資本韌性

社區(qū)居民的文化素質(zhì)，收入、學歷和地域的歸屬感都是資本韌性的基本要素。對于租戶多、“老破小”的社區(qū)居民而言，大多被動地接受社區(qū)韌性建設，導致防御疫情工作措施開展較為緩慢，且不利于社區(qū)在疫情的適用性和恢復能力。

三、平疫結合視角下城市韌性社區(qū)防疫主要規(guī)劃與策略

平疫結合作為城市韌性社區(qū)防疫的一種重要理念，應將其系統(tǒng)地貫徹在韌性社區(qū)防疫規(guī)劃及策略的全過程。傳染病災害的特點在于難以預測、誘發(fā)因素多、感染速度快和危害面大，防疫稍有不力便會造成社區(qū)大面積感染。同時針對上述不足情況，本文在平疫結合視角下提出以下主要規(guī)劃與建設策略。

(一)提高空間韌性為基礎體現(xiàn)平疫結合的總體理念

社區(qū)在應對傳染病災害的規(guī)劃設計中，不僅要考慮到平時功能需求，還要在項目選址、面積、形式、空間結構和可達性等方面符合防御疫情的各項要求。主要內(nèi)容是社區(qū)開放空間應具有分布均勻，面積充足，平時居民可以在開放空間進行交往和健身鍛煉，疫時應轉(zhuǎn)變?yōu)閼备綦x空間或防疫物資儲備空間；在開放空間的連接性上應設置雙通道，這樣既滿足疫情期間救護應急通道不與居民通行流線重疊，又能豐富平時居民交通流線的可達性。

社區(qū)將公共設施與戶外空間建立一體化公共服務樞紐，根據(jù)實際需求改擴建能存儲防疫物資和應急物資的室內(nèi)外公共空間。城市管理層面，建立平疫結合的城市公共空間功能導則，引入韌性理念，開展專項規(guī)劃編制工作，以平疫結合的規(guī)劃理念建設完整社區(qū)。

(二)提高公共設施韌性作保障要適度混合

社區(qū)是復合型功能空間，其公共使用空間主要包括商業(yè)、生活配套、辦公等，主要布置在建筑底層，還延伸至城市綠地、街區(qū)廣場等開敞空間，社區(qū)內(nèi)部空間的開放程度取決于這些沿街建筑界面的功能。在開放空間規(guī)劃布局時，應對街區(qū)空間功能進行分類，以便在疫情中對整體街區(qū)進行管控。基于這次防控新型冠狀病毒肺炎疫情的經(jīng)驗，一些滿足人們正常生活需要的功能空間在疫情中仍需正常開放，如生鮮超市、藥店、日用品超市等，這類空間應考慮分散布局，以免采購人流大量聚集等候。而一些滿足人們精神、文體娛樂需求的商業(yè)和辦公空間在疫情中會暫停，公園綠地空間也會對游客數(shù)量進行管控，可將這類非必要商業(yè)空間布局在公園廣場附近，減輕社區(qū)公共空間的人流量。此外，還可以將社區(qū)內(nèi)的開放空間合理利用，在疫情中布置防疫設施和臨時防疫站，完成測體溫、消殺、發(fā)放防疫物資和安置臨時隔離站等一系列防疫措施。

在社區(qū)配套設施建設中應重視公共服務設施，除滿足人們?nèi)粘Ｉ钚枨蟮母黜椗涮自O施之外，還要提升疫情設施的韌性度，主要包括：提升社區(qū)醫(yī)院的醫(yī)療設施，緩解市級醫(yī)院在疫情期間接診壓力，使居民在社區(qū)內(nèi)得到檢測和篩查，減少交叉感染的概率；完善社區(qū)公共活動場所的健身器械，豐富平時居民的鍛煉需求。

(三)提升環(huán)境韌性為支撐

這里的社區(qū)的環(huán)境主要指關乎居民生活和身心健康的自然環(huán)境，主要包括：提高社區(qū)通風效果，規(guī)劃中應充分考慮城市通風廊道，合理利用地形和區(qū)位規(guī)劃社區(qū)建筑及出入口；要提高和完善社區(qū)的綠地率和景觀植物的質(zhì)量，提升社區(qū)微氣候循環(huán)，改善社區(qū)環(huán)境，增強居民情緒愉悅度；治理社區(qū)公共環(huán)境秩序，提高防御疫情的能力。

(四)提高治理韌性作牽引

根據(jù)黨十九大文件，增強建設社區(qū)治理體系，加大社區(qū)基層治理范圍，打造政府、社會、居民三方面良性互動的治理模式。將由上至下的行政管理與由下往上的社區(qū)組織相結合，主要包括：除社區(qū)基本行政機構外，加大建立多類型組織，如志愿者團體、緊急情況突擊隊、文體宣傳隊、群防組織等，并將各類組織凝聚成一股力量，達成共治共享的體制；建立一個以社區(qū)居委會為中心，多類型組織結構，居民互幫自治的應急治理預案，同時不斷完善和協(xié)調(diào)其功能與職能。如表1所示。

表1 社區(qū)防疫管理框架

(五)提高資本韌性厚度

基層社區(qū)的管理體系為以社區(qū)黨組織、居委會和服務中心為主導，以物業(yè)公司為運營主體，當疫情突發(fā)，一些開放社區(qū)由于沒有物業(yè)公司的介入，導致防疫物資供應不足、防疫人員數(shù)量較少、社區(qū)管理機制失控。在武漢市疫情暴發(fā)初期某社區(qū)舉辦的“萬家宴”活動被大眾所抨擊，事實上早有當?shù)厣鐓^(qū)人員發(fā)出警示并阻止，但遺憾未得到響應。由此可見在平時除了要加強社區(qū)隊伍建設，還要增強社區(qū)居民的自發(fā)意識，提高社區(qū)居民的凝聚力和歸屬感。

社區(qū)居民的文化素質(zhì)、社會角色、經(jīng)濟能力與城市運行機制和發(fā)展方向有關，相對固定。社區(qū)應在平時多組織一些有地域文化特色的活動，營造具有活力的環(huán)境氛圍吸引年輕人參加，以此增強居民的歸屬感和社群意識。同時，可定期對居民進行防御災害的知識講座和培訓，提高資本韌性的厚度。例如，天津華苑社區(qū)、梅江社區(qū)利用自身特色，采取社區(qū)居民適合的文體活動，加強居民之間、居民與居委會之間的協(xié)同感與凝聚力，從而逐漸提升整體社區(qū)資本韌性的厚度。

(六)人文情懷的信息公開與監(jiān)測

疫情期間，謠言的擴散對于大眾的抗疫信心有很嚴重的打擊，特別是在信息時代，不良信息傳播速度快、范圍廣。面對這一問題的關鍵在于對疫情數(shù)據(jù)要快速、準確的公開，社區(qū)應在電子公示牌、布告欄、網(wǎng)絡共享群、電梯廳或單元樓棟內(nèi)及時公布疫情實況和政府通告?？梢酝ㄟ^網(wǎng)絡調(diào)查問卷的方式對社區(qū)居民的身體和心理健康及時關注了解，同時社區(qū)管理部門應根據(jù)社區(qū)居民人口、年齡、文化程度等情況進行動態(tài)分析和防疫脆弱性評估，對社區(qū)內(nèi)脆弱人群精準把控，發(fā)揮出人文關懷。

四、結語

面對庚子年新型冠狀病毒肺炎疫情的沖擊，社區(qū)起到了防病毒滲透的戰(zhàn)斗堡壘作用，穩(wěn)定了國家抗疫戰(zhàn)的大后方，鞏固住了抗疫一線醫(yī)護人員的成果。每個人身體的免疫力是靠每個細胞的健康而強大，每個城市也是靠社區(qū)韌性機制來抵御突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。在疫情中韌性社區(qū)不斷提升了自身的治理水平，未來通過補充平疫結合的設計與管理韌性，將社區(qū)居民的“點”轉(zhuǎn)化為社區(qū)管理的“線”，在進行社區(qū)防控“面”的管制，增強社區(qū)的韌性，實現(xiàn)在突發(fā)疫情事件下整體社區(qū)的有效管控。

以平疫結合的視角進行思考，將“平時建設—疫時啟動”相結合，認為城市韌性社區(qū)的建設是國家可持續(xù)發(fā)展的迫切需求。依據(jù)相關韌性評估文獻資料，構建了在平疫結合視角下韌性社區(qū)評估框架，結合物質(zhì)屬性和社會屬性兩方面分析在社區(qū)層面抗疫所存在的不足，并提出增強韌性的規(guī)劃與建設策略，為提升城市韌性社區(qū)的規(guī)劃建設提供有益參考?？偨Y的規(guī)劃策略還處在綱領性階段，還要經(jīng)過實踐與應用的檢驗和量化分析，在后續(xù)研究中會加以分析研究。