從設(shè)施農(nóng)用地法律適用視角淺析行政法律沖突

劉利峰 陳 焱

（1.海南政法職業(yè)學(xué)院，海南 ?？?570100；2.海南省高級(jí)人民法院，海南 ?？?570100）

養(yǎng)殖業(yè)在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中占比達(dá)40%以上，對(duì)于保障人民群眾生活、穩(wěn)定物價(jià)、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和社會(huì)大局穩(wěn)定具有重要意義。但是隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，如何適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，與水源環(huán)境，居民人居環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，促進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展，防止以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)為名，擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地、擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，完善設(shè)施農(nóng)用地管理，不僅僅關(guān)系到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖業(yè)的個(gè)體問題，更上升至政府執(zhí)政體系的完善和執(zhí)政能力的高度。本文采用樣本分析法，抽取了近五年內(nèi)審理的99份涉及養(yǎng)殖場(chǎng)問題的一、二審裁判文書，進(jìn)行分析研究。

一、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化養(yǎng)殖使用土地的法律法規(guī)的縱向沖突和破解

（一）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；B(yǎng)殖使用土地的法律法規(guī)的縱向沖突

由于養(yǎng)殖業(yè)成本所限，大部分的養(yǎng)殖業(yè)使用的為農(nóng)用地，對(duì)于養(yǎng)殖場(chǎng)使用的農(nóng)用地的具體管理和使用問題，大多體現(xiàn)在原農(nóng)業(yè)部和原國土資源部聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件中，［1］對(duì)于養(yǎng)殖業(yè)所使用的土地問題，大致經(jīng)歷了幾個(gè)階段：

第一階段，1999年12月29日至2010年9月30日，511號(hào)文件［2］、22號(hào)文件［3］施行期間，養(yǎng)殖場(chǎng)與非農(nóng)建設(shè)混同時(shí)期，用地管理采用審批制，需依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)。

第二階段2010年9月30日至2014年9月29日，155號(hào)文件［4］施行期間，區(qū)分設(shè)施農(nóng)用地與非農(nóng)建設(shè)用地，明確設(shè)施農(nóng)用地性質(zhì)為農(nóng)用地，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，管理方式為審核制，最高不超過 15 畝。［5］

第三階段，2014年9月29日至今，127號(hào)文件施行期間，［6］區(qū)分設(shè)施農(nóng)用地與非農(nóng)建設(shè)用地，明確設(shè)施農(nóng)用地性質(zhì)為農(nóng)用地，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，管理方式由審核制轉(zhuǎn)變?yōu)閭浒钢?，最高不超過15畝。

第四階段，2019年9月6日至今，44號(hào)文件［7］施行期間，完善設(shè)施農(nóng)用地政策，合理增加附屬設(shè)施用地規(guī)模，取消15畝上限。

從以上規(guī)定來看，從最初按照非農(nóng)建設(shè)用地的嚴(yán)格管理的審批制，到適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，適應(yīng)養(yǎng)殖業(yè)的特點(diǎn)，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)分農(nóng)業(yè)建設(shè)與非農(nóng)業(yè)建設(shè)，到明確設(shè)施農(nóng)用地概念，對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地的管理，從審核制到逐漸放開轉(zhuǎn)變?yōu)閭浒钢疲詈笊踔寥∠烁綄僭O(shè)施用地的15畝限制，體現(xiàn)了國家對(duì)于養(yǎng)殖業(yè)的用地政策的管理是逐漸放開，逐漸向行政相對(duì)人傾斜的方向。［8］在此背景下，行政機(jī)關(guān)以及行政訴訟中，對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地的處理時(shí)亦應(yīng)結(jié)合政策背景、案件事實(shí)綜合處理。

（二）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；B(yǎng)殖使用土地的法律法規(guī)縱向沖突之破解

法律沖突之解決，主要解決的是行政法律法規(guī)中新、舊法規(guī)發(fā)生沖突時(shí)的法律適用問題。最高人民法院下發(fā)的司法指導(dǎo)性文件《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要〉的通知》中規(guī)定，根據(jù)行政審判中的普遍認(rèn)識(shí)和做法，行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法規(guī)施行以前，具體行政行為作出在新法規(guī)施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，實(shí)體問題適用舊法規(guī)規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)規(guī)定，但適用新法規(guī)對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益更為有利的除外，即從舊兼從輕原則。例如，裕盛祥公司與?？谑行阌^(qū)政府行政強(qiáng)制案［9］中，在認(rèn)定養(yǎng)殖場(chǎng)是否屬于違法建筑時(shí)，采用了從舊兼從輕原則，適用了對(duì)行政相對(duì)人更為有利的127號(hào)文件的規(guī)定，認(rèn)為該養(yǎng)殖場(chǎng)屬于設(shè)施農(nóng)用地，按農(nóng)用地管理，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。［10］規(guī)范性文件的發(fā)展來看，專業(yè)主管部門對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地的管理更趨向于有利于行政相對(duì)人，因此，適用從舊兼從輕原則，更加符合部門管理的立法本意及實(shí)際案情。

二、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；B(yǎng)殖使用土地的法律法規(guī)的橫向沖突和破解

（一）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；B(yǎng)殖使用土地的法律法規(guī)的橫向沖突

我國的土地根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行了不同的分類，而不同的類別，又有相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，在處理養(yǎng)殖場(chǎng)使用土地的問題時(shí)，又會(huì)涉及《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及相關(guān)的規(guī)范性文件的橫向法律沖突。

（二）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；B(yǎng)殖使用土地的法律法規(guī)的橫向沖突的破解

對(duì)于解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化養(yǎng)殖使用土地的法律法規(guī)的橫向沖突的解決，需根據(jù)其土地性質(zhì)的不同，建設(shè)內(nèi)容的不同，結(jié)合相關(guān)其他法律法規(guī)以及規(guī)范性文件的規(guī)定，綜合判斷。

對(duì)于非規(guī)劃區(qū)內(nèi)的用地管理是否需要辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證，在實(shí)際案件處理中，存在不同的認(rèn)識(shí)。例如，在譚棟訴昌江縣政府等行政強(qiáng)制拆除一案［11］中，認(rèn)為，涉案土地為規(guī)劃林地、農(nóng)用地。譚棟建設(shè)水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，違反了《土地管理法》的規(guī)定，亦未依法申辦《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，違反了《海南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》。而在海南裕盛祥公司與?？谑行阌^(qū)政府行政強(qiáng)制案中，則認(rèn)為涉案養(yǎng)殖場(chǎng)，系現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的規(guī)?；B(yǎng)殖，其所使用的土地為美城村村集體所有的荒地，其生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施用地直接用于或者服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為設(shè)施農(nóng)用地，性質(zhì)屬于農(nóng)用地，按農(nóng)用地管理，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。從相關(guān)案例可以看出，對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地上的養(yǎng)殖場(chǎng)建設(shè)行為是否需要按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定報(bào)規(guī)、報(bào)建是有不同認(rèn)識(shí)的，是否需要報(bào)規(guī)尚可根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十二條的規(guī)定進(jìn)行推論，而是否需要報(bào)建，目前尚未有明確的法律規(guī)定，對(duì)此，尚需法律法規(guī)進(jìn)一步明確。

三、養(yǎng)殖場(chǎng)所用地歷史遺留問題的處理

對(duì)于養(yǎng)殖場(chǎng)所使用的土地問題，由于其涉及的規(guī)范性文件經(jīng)過多次調(diào)整，每個(gè)階段都有屬于自己的歷史特色，因此，應(yīng)綜合考慮程序、法律、實(shí)體問題結(jié)合公平原則和政府信賴?yán)娴认嚓P(guān)法律原則進(jìn)行綜合判斷。

例如海南裕盛祥公司訴?？谑行阌^(qū)人民政府行政強(qiáng)制案中，養(yǎng)殖場(chǎng)投建于2006年，至今已經(jīng)十余年，該案在裁判時(shí)，法官認(rèn)為該市農(nóng)業(yè)局、區(qū)農(nóng)林局、裕盛祥公司簽訂三方《協(xié)議書》，政府財(cái)政提供扶持資金148萬元對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)。雖然，裕盛祥公司的用地協(xié)議未進(jìn)行備案，但裕盛祥公司在實(shí)際利用土地時(shí)，不存在改變土地用途，擅自或變相將設(shè)施農(nóng)用地用于其他非農(nóng)建設(shè)、改變直接從事或服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的設(shè)施性質(zhì)、擅自將設(shè)施用于其他經(jīng)營的事項(xiàng)，也未在禁養(yǎng)區(qū)域內(nèi)養(yǎng)殖，符合畜禽養(yǎng)殖規(guī)劃，未占用農(nóng)田，落實(shí)和完善各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)措施建設(shè)，符合相關(guān)文件要求，裕盛祥公司基于對(duì)政府的信賴，在涉案土地上興建了一批養(yǎng)豬設(shè)施來滿足其養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，故僅以用地協(xié)議未經(jīng)備案來認(rèn)定其所建筑的建筑屬于非法建筑并予以拆除不具有合理性。