自然保護(hù)地立法的原則和實(shí)現(xiàn)途徑

張贏予

（延邊大學(xué)，吉林 延邊 133002）

自然保護(hù)地可以說是我國自然環(huán)境保護(hù)體系中的重要一環(huán)，以自然保護(hù)地為延伸的網(wǎng)狀保護(hù)結(jié)構(gòu)至今已有六十余年的歷史，但是在實(shí)際的管理過程中卻存在著自然保護(hù)地設(shè)置重疊、權(quán)責(zé)不明和分類混亂無序等問題，嚴(yán)重影響到了環(huán)境法體系的完善，不利于自然環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的開展。為解決以上問題，我國建立起了以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，以國家公園體制為改革的突破口，將立法活動(dòng)與國家改革決策相銜接，更好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求。

一、自然保護(hù)地的基本概述

自然保護(hù)地是我國為保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境所設(shè)立的一種區(qū)劃實(shí)體形態(tài)，運(yùn)用區(qū)化工具對(duì)自然地進(jìn)行管理和保護(hù)，以國家為環(huán)境保護(hù)義務(wù)履行主體，達(dá)到管理保護(hù)目的的公物。隨著我國改革深入并將自然保護(hù)地立法引入到生態(tài)文明建設(shè)中，自然保護(hù)地管理力度也隨之上升，這對(duì)于提升我國的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有著積極的影響作用。

自然保護(hù)地具有行政法中的公物屬性。公物一詞來源于行政法中所公認(rèn)的概念，對(duì)于我國行政法學(xué)者而言，公物是行政主體為滿足公共利益而提供給公眾共同使用的財(cái)產(chǎn)。因?yàn)楣锏默F(xiàn)實(shí)目的是保障和增加公共利益，因此可以將其視為一種公共財(cái)產(chǎn)和福利，面向整個(gè)社會(huì)展開服務(wù)，可以供公眾無限制且平等地使用。但在公物的利用過程中難免會(huì)出現(xiàn)損耗，這就需要行政主體將公物進(jìn)行合理公平的分配，提高公民的生活質(zhì)量，在此過程中國家行政機(jī)關(guān)和管理部門需要承擔(dān)更多的責(zé)任和義務(wù)，體現(xiàn)了國家公權(quán)力的強(qiáng)制性以及對(duì)社會(huì)提供福利的無償性。自然保護(hù)地是由各級(jí)政府依法劃定或者確認(rèn)，對(duì)于具有重要價(jià)值的自然景觀、自然系統(tǒng)和生態(tài)遺跡進(jìn)行分析評(píng)估，確認(rèn)其具有相應(yīng)的文化價(jià)值和生態(tài)功能，可以承載人民對(duì)于美好環(huán)境的要求，經(jīng)法定程度審核批準(zhǔn)后公布，由國家公權(quán)力進(jìn)行管理和維護(hù)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、政治和法律之間的均衡，體現(xiàn)出了自然保護(hù)地的公物屬性［1］。

此外，自然保護(hù)地體系改革順應(yīng)了環(huán)境法的現(xiàn)實(shí)要求。自然保護(hù)地體系建設(shè)可以說是我國環(huán)境法體系完善以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)的核心環(huán)節(jié)，尤其是國家確立了以國家公園為主要單元形式的自然保護(hù)地體系逐漸完善，并在我國的相關(guān)政策和指導(dǎo)意見中直接彰顯出來。黨的十九大報(bào)告中明確提出了建立起以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地分類系統(tǒng)。

二、自然保護(hù)地立法的基本原則

自然保護(hù)地作為環(huán)境法體系中的關(guān)鍵組成部分，其立法基本原則應(yīng)當(dāng)與環(huán)境法相一致，大致表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）相關(guān)法律之間協(xié)調(diào)平衡的基本原則

環(huán)境法體系是由多個(gè)領(lǐng)域和部門的法律、法規(guī)和規(guī)章制度構(gòu)成的，不僅涉及公益訴訟法、環(huán)境保護(hù)法、自然資源法，還包括了行政許可法、行政強(qiáng)制法以及行政訴訟法等不同種類的法律，只要與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律都可以歸納到環(huán)境法體系中去。而不同種類法律之間的協(xié)調(diào)則是整個(gè)法律體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，自然保護(hù)地法更是如此，在立法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)遵循平衡與協(xié)調(diào)的原則，擴(kuò)領(lǐng)域的溝通協(xié)調(diào)，保證不同位階和不同部門之間的法律沖突在一定的可控范圍之內(nèi)，保證自然保護(hù)地法的協(xié)調(diào)性［2］。

（二）對(duì)自然保護(hù)地適度監(jiān)管和控制原則

盡管自然保護(hù)地屬于行政法范疇的公物，但自然保護(hù)地立法應(yīng)當(dāng)遵循濕度監(jiān)管和控制原則，對(duì)于自然環(huán)境的管理和控制應(yīng)當(dāng)順應(yīng)自然環(huán)境規(guī)律，盡可能地降低人為因素的干預(yù)和影響，同時(shí)對(duì)于自然保護(hù)地進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督控制，避免出現(xiàn)自然保護(hù)地出現(xiàn)污染和損毀的狀況。這需要明確環(huán)境監(jiān)管部門的職責(zé)范圍，相關(guān)的法律條文不應(yīng)與自然規(guī)律相抵觸，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)遵循適度監(jiān)管的原則和公眾參與的原則，合理地行使監(jiān)督和管理權(quán)限。

（三）自然環(huán)境利用和法律應(yīng)用的效率原則

自然保護(hù)地立法需要注重自然資源的高效利用以及相關(guān)法律在實(shí)際應(yīng)用過程中的應(yīng)用效率，可以說自然環(huán)境的利用效率以及環(huán)境法條文的應(yīng)用效率都是自然保護(hù)地立法的核心內(nèi)容。在一定程度上自然資源的利用直接影響到了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效果，法律的實(shí)際應(yīng)用率更加決定了法的引導(dǎo)和規(guī)范作用。故此，自然環(huán)境保護(hù)地立法在實(shí)際立法過程中需要明確自然資源的管理和利用行為，并借助國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行落實(shí)和保障，提高環(huán)境資源的利用效率［3］。

三、自然保護(hù)地立法的理論基礎(chǔ)

（一）環(huán)境權(quán)是自然保護(hù)地立法的權(quán)利基礎(chǔ)

環(huán)境問題的解決需要法律的保障，通過多年的實(shí)踐我們可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境的保護(hù)無法依靠人們的自發(fā)性和主動(dòng)性解決，大多數(shù)的環(huán)境侵權(quán)都只能通過公益訴訟這一法律救濟(jì)途徑實(shí)現(xiàn)，依靠國家強(qiáng)制力干預(yù)，消除環(huán)境侵權(quán)的影響。對(duì)于自然保護(hù)地立法更是如此，需要充分發(fā)揮出環(huán)境權(quán)的作用，明確相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)，在立法中具體詳盡地規(guī)范出自然保護(hù)地相關(guān)主體的權(quán)責(zé)，提升人們的環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)。

（二）追求環(huán)境正義則是自然保護(hù)地立法的價(jià)值基礎(chǔ)

美好的生活是所有人共同的追求，生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量更是直接影響到了人們的生活水平，而人與自然環(huán)境之間的矛盾，則需要在環(huán)境正義的追求過程中實(shí)現(xiàn)，努力實(shí)現(xiàn)自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡協(xié)調(diào)。人們?cè)谏钸^程中影響著環(huán)境，又依賴于自然環(huán)境，故此需要追求環(huán)境正義，在維持人們基本生活的前提下，制定完備的法律和規(guī)章制度，規(guī)范人們的各種生產(chǎn)經(jīng)營行為，降低各種活動(dòng)對(duì)環(huán)境的消極影響［4］。

（三）環(huán)境信息公開則是自然保護(hù)地立法的制度機(jī)制

政務(wù)公開已成為政府行政的基本原則，有賴于信息技術(shù)的發(fā)展和進(jìn)步，社會(huì)監(jiān)督的力度和效率也隨之上升，政府對(duì)于公眾監(jiān)督以及媒體監(jiān)督負(fù)有一定的配合義務(wù)，將行政信息依法公開，尤其是對(duì)自然保護(hù)地立法的相關(guān)信息，應(yīng)當(dāng)及時(shí)地進(jìn)行解釋和回應(yīng)。無論是對(duì)于自然保護(hù)地立法的各種解釋，還是社會(huì)公眾對(duì)于立法的建議，都有助于自然保護(hù)地立法的科學(xué)化和完善。

（四）公民、法人和國家機(jī)關(guān)則是自然保護(hù)地的主體基礎(chǔ)

自然保護(hù)地立法涉及了社會(huì)的各個(gè)階層，但主要對(duì)社會(huì)公眾、法人以及非法人主體、國家機(jī)關(guān)有著明確的要求和行為規(guī)范。自然保護(hù)地區(qū)周圍影響的公眾，對(duì)于自然保護(hù)地有著一定管理和投資的法人和非法人以及對(duì)自然保護(hù)地有著管理責(zé)任和義務(wù)的國家機(jī)關(guān)，以上主體之間需要相互協(xié)調(diào)溝通，努力合作以實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，對(duì)于公民和企業(yè)的行為進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范，同時(shí)國家機(jī)關(guān)也需要接受公眾的監(jiān)督，達(dá)成穩(wěn)固的三角形態(tài)勢［5］。

四、自然保護(hù)地立法的實(shí)現(xiàn)途徑

（一）自然保護(hù)地立法的內(nèi)部功能分配

自然保護(hù)地立法的實(shí)現(xiàn)，需要確定并宣告自然保護(hù)地立法的定位，并且明確自然保護(hù)地利益的相關(guān)主體權(quán)責(zé)，建立起完善的自然保護(hù)地管理體制和運(yùn)行方式，并為自然保護(hù)地提供相應(yīng)的技術(shù)支持，形成完整的規(guī)劃體系。這需要結(jié)合自然保護(hù)地的具體環(huán)境以及社會(huì)發(fā)展情況、政策信息以及具體技術(shù)等因素綜合考量制定，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部功能的合理分配。

（二）自然保護(hù)地立法與外部法律銜接

自然保護(hù)地立法作為環(huán)境法體系中的重要一環(huán)，需要同外部不同種類和部門的法律之間相銜接，不同位階之間的法律必然存在一定的沖突，而自然保護(hù)地法律的實(shí)現(xiàn)需要同訴訟法、行政法以及環(huán)境法之間有機(jī)銜接，做好相應(yīng)的立法溝通工作，促進(jìn)自然保護(hù)地法律的具體實(shí)施。

五、結(jié)束語

自然保護(hù)地立法作為我國環(huán)境法體系中的重要一環(huán)，它的實(shí)施需要借助國家公園為主要形式，借助國家強(qiáng)制力為保障，在立法實(shí)踐中需要遵循協(xié)調(diào)、適當(dāng)監(jiān)督和效率原則，加強(qiáng)內(nèi)部功能的分配以及外部法律的銜接，為我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供有力的法律保障。