深化基層訴源治理的新平臺
——基于對S法院“五區(qū)法庭”運行機制的考察

楊維薇

（四川省成都市雙流區(qū)人民法院，四川 成都 610200）

黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，確立了多元化糾紛解決機制在國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。S省、C市相繼制定《關(guān)于建立健全訴源治理機制加強矛盾糾紛源頭預(yù)防和前端化解的指導(dǎo)意見》及《實施意見》，對深入推進矛盾糾紛源頭預(yù)防和前端化解，加快推進市域社會治理現(xiàn)代化水平提出更高要求。面對新要求，C市S法院充分結(jié)合區(qū)域發(fā)展特色，搭建多元解紛新平臺——“五區(qū)法庭”機制，與原有訴非“大超市”①訴非“大超市”，于2017年5月由S法院創(chuàng)設(shè)，將公證、律所、調(diào)解組織等11種解紛力量匯聚法院，建立物業(yè)、家事等11個聯(lián)調(diào)機制，共同參與矛盾糾紛的化解工作.共同形成“走出去+請進來”的“兩翼齊飛”模式，加強矛盾糾紛多元化解力度，取得良好社會效果。

一、“五區(qū)法庭”機制構(gòu)建緣由

隨著城市的日益發(fā)展，熟人社會模式式微，逐漸呈現(xiàn)半熟人化、陌生化的特征，［1］普通民眾加速向理性經(jīng)濟人蛻變，出現(xiàn)糾紛時，傾向?qū)で髧乙?guī)則來維護權(quán)益。據(jù)統(tǒng)計，S法院從2005年到2019年，受案量從2005年6381件增長至23190件，增長率263%。即便是在法院開啟繁簡分流“內(nèi)部挖潛”的模式下，也無法從根本上扭轉(zhuǎn)案件激增局面?！霸V訟與調(diào)解對接，作為維系國家有效治理和社會穩(wěn)定秩序的東方經(jīng)驗”［2］，恰好順應(yīng)不突破司法權(quán)內(nèi)涵和邊界的情況下，減少訴訟增量和參與社會治理的雙重目標，符合司法權(quán)已呈現(xiàn)出的變革性特征。［3］

二、“五區(qū)法庭”運行機制的實證考察

（一）構(gòu)建思路

S區(qū)是國家級臨空經(jīng)濟示范區(qū)，新時代泛歐泛亞航空樞紐重大節(jié)點，轄區(qū)內(nèi)有1個國家級開發(fā)園區(qū)、1個省級開發(fā)園區(qū)、3個產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，2020年全國綜合實力百強區(qū)第32位。S法院圍繞S區(qū)域特點和發(fā)展重點，探索搭建一個穩(wěn)定、精準的前端解紛機制，將糾紛“發(fā)現(xiàn)—識別—分流—處置—反饋”整個流程規(guī)范化，讓整個糾紛處理流程更加高效、快捷。

（二）組織架構(gòu)

S法院在“產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、航空經(jīng)濟區(qū)、旅游區(qū)、校區(qū)、社區(qū)”五大板塊分別布局。產(chǎn)業(yè)功能區(qū)法庭建立常態(tài)化司法服務(wù)機制，助力產(chǎn)業(yè)功能區(qū)經(jīng)濟，服務(wù)企業(yè)良性發(fā)展。航空經(jīng)濟區(qū)法庭針對航空產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，為航空運營、涉航企業(yè)等提供精準服務(wù)。旅游區(qū)法庭提供涉文旅糾紛的外延性司法產(chǎn)品，協(xié)助規(guī)范文旅市場秩序，校區(qū)法庭與家校良性互動，實現(xiàn)學(xué)校、家庭教育與司法實踐高度融合。社區(qū)法庭及時解決社區(qū)群眾日常生活矛盾糾紛。

（三）運行模式

首先，設(shè)置“觸覺點”接收各板塊解紛需求，分類配置審判團隊（1名員額法官+N名退休法官+N名法官助理+N名特邀調(diào)解員+N名書記員）聯(lián)合服務(wù)。

其次，糾紛產(chǎn)生前，圍繞服務(wù)基層治理開展法治宣傳，培育“無訟”土壤；開展法律培訓(xùn)，儲備解紛力量；提供法律建議，促進科學(xué)決策。糾紛產(chǎn)生后，區(qū)分非訴解紛和司法解紛，從院外解紛和訴非“大超市”解紛兩端推進，剩余非訴未解糾紛，及時立案進入訴訟。

最后，持續(xù)接收來自黨委政府及部門的反饋意見，廣泛聽取社會各界反饋的司法服務(wù)訴求，不斷優(yōu)化的多元解紛生態(tài)圈。

（四）運行效果

1.工作開展情況

（1）C市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)司法服務(wù)保障工作推進會重點推介“產(chǎn)業(yè)功能區(qū)法庭”機制，市、區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)及14個重點產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈牽頭責(zé)任部門、66個產(chǎn)業(yè)功能區(qū)管委會現(xiàn)場參觀“產(chǎn)業(yè)功能區(qū)法庭”，對法治護航“人港城產(chǎn)”融合發(fā)展的模式給予肯定?！胺ㄍァ毕群笈cS區(qū)航空經(jīng)濟局、芯谷管委會、國際生物城管委會共同制定《建立健全司法服務(wù)保障體系的實施意見》，共建功能區(qū)企業(yè)聯(lián)調(diào)解紛機制；將功能區(qū)案件“提檔監(jiān)管”。

（2）“航空經(jīng)濟區(qū)法庭”制定《服務(wù)保障法治機場建設(shè)的實施意見》及《進一步優(yōu)化提升服務(wù)保障我區(qū)國際化營商環(huán)境建設(shè)的工作方案》，圍繞航空經(jīng)濟、跨境貿(mào)易等給予司法服務(wù)。發(fā)布《飛行員離職糾紛案件審判白皮書》《雙雙說法·法治機場專刊》及開展涉航糾紛專題講座等對涉航問題總結(jié)。

（3）“旅游區(qū)法庭”聯(lián)合多部門設(shè)立“文化旅游體育糾紛人民調(diào)解委員會”，建立旅游糾紛一站式化解機制。定期向景區(qū)商家普法宣傳、現(xiàn)場答疑，提供全方位法律服務(wù)。

（4）“校區(qū)法庭”與轄區(qū)高校開展案件、課題合作交流，與省委黨校共建“法律碩士教育中心實踐基地”。通過“模擬法庭”“法院開放日”等形式，促進未成年人正確價值觀形成；持續(xù)開展涉案未成年人心理矯正工作，促進改過自新。

（5）“社區(qū)法庭”常態(tài)化與基層“兩委”對接，開展“送法進基層”活動，培育基層解紛力量。引導(dǎo)社區(qū)群眾使用在線解紛程序。

2.實際產(chǎn)生效果

（1）建立起由黨委領(lǐng)導(dǎo)、綜治牽頭，集合公、檢、法、司等力量，社會組織為依托的解紛服務(wù)體系，多元解紛工作納入S區(qū)黨委政府對基層組織和職能部門的年度工作目標評價體系，最大限度防范風(fēng)險于源頭。

（2）2020年，“五區(qū)法庭”與非訴力量共同向社會公眾提供法律咨詢16500次，勸調(diào)家事、物業(yè)、勞資等糾紛9052件，開展特殊幫扶467人次，處理投訴5426件，化解交通、物業(yè)、家事勞資糾紛2441件，初步實現(xiàn)糾紛治理力量從法院絕對主導(dǎo)向全社會多元凝聚轉(zhuǎn)變。

（3）審判服務(wù)團隊深入糾紛源頭，講透徹非訴解紛在成本、效率等方面優(yōu)勢，引導(dǎo)積極選擇非訴解紛，加強訴前保全、訴前鑒定力度，促進糾紛切實分流，實現(xiàn)了S區(qū)訴訟案件受理量從2018年28929件，持續(xù)降至2020年19238件。

三、面臨問題

（一）理念沖擊：前端參與解紛沖擊傳統(tǒng)司法理念

中立和公正是審批權(quán)的基本屬性?！拔鍏^(qū)法庭”機制將法院從參與訴前解紛工作變?yōu)樵搭^促成矛盾糾紛的前端化解，對于中立和公正而言，具有極大挑戰(zhàn)。

（二）制度缺位：參與解紛各方角色不明、界限不清

實踐中，多元解紛各方責(zé)任分工及銜接機制不盡完善。部分聯(lián)動聯(lián)調(diào)機制停滯于聯(lián)合制定文件，或某一類問題達成共識，聯(lián)動解紛常采取突發(fā)、臨時召集措施，造成“五區(qū)法庭”接收需求不暢、時間滯后，解紛效果不佳。

（三）資源桎梏：人財力供給不足，致工作超負荷運作

一方面，法院人員緊缺未得到根本緩解，“五區(qū)法庭”機制常態(tài)化運行，無疑增加干警的工作量。另一方面，基層高層次調(diào)解人才缺乏，調(diào)解隊伍極不穩(wěn)定，制約了多元解紛效果的更好實現(xiàn)。

四、完善建議

“五區(qū)法庭”機制設(shè)置的初衷是不再片面“止訟”，而讓法官源頭引領(lǐng)解紛，實現(xiàn)社會關(guān)系實質(zhì)“復(fù)歸”，筆者建議應(yīng)當從四方面加強完善。

（一）加強無縫銜接，掃除對接障礙和“盲區(qū)”

訴調(diào)銜接流程的暢通直接影響多元解紛的效果，應(yīng)加強預(yù)警—出擊—化解—反饋整個流程標準化、規(guī)范化運行，實現(xiàn)法院與政府、法院與部門、人與人、人與事的有效連接，對調(diào)解資源合理調(diào)控，科學(xué)劃分各方職責(zé)，打通調(diào)解、立案、速裁和精審關(guān)口，讓整個糾紛處理流程更加高效、快捷。

（二）加大法治引領(lǐng)，讓基層調(diào)解作用充分發(fā)揮

以“五區(qū)法庭”機制為陣地，為基層提供專業(yè)解紛指導(dǎo)，運用專業(yè)優(yōu)勢開展調(diào)解培訓(xùn)工作，以案促訓(xùn)，培養(yǎng)高素質(zhì)調(diào)解人才，強調(diào)合意性和規(guī)范性引領(lǐng)，促進多元調(diào)解保質(zhì)保量，才能真正搭建好“調(diào)解優(yōu)先，訴訟斷后”的遞進式解紛框架。

（三）完善糾紛分類預(yù)防，形成類型化防控體系

“五區(qū)法庭”可以通過對第一手糾紛治理資料和數(shù)據(jù)進行分析研判，針對矛盾糾紛數(shù)據(jù)特征，形成類型化糾紛防控流程，有助于基層解紛工作中針對不同糾紛類型“對癥下藥”進行處理，推動解紛工作要素集聚、管理集成、資源集中，分層次分類別滿足不同需求。

（四）科學(xué)設(shè)置考核機制，利于長效評估

不能僅用案件數(shù)字的增減指標來考量運行效果，要從工作目標、職能定位、實踐意義等綜合評估。機制運行中應(yīng)當具有規(guī)范明確的責(zé)任劃分和可操作的監(jiān)督考核機制，才能充分提高各方能動性，才能破解第三方參與解紛過程中過度依賴法院的尷尬局面，真正做到有所為、有所不為。