麥積山石窟申遺成功前后管理對比研究

李亮 薛林 楊楚譞 劉宇星

摘要：麥積山石窟申遺成功前后，在管理上有較大的變化。本文將麥積山石窟自2014年申遺成功以來管理制度、管理形式、管理內容、管理水平等各方面與申遺成功之前進行分析比對，梳理匯總管理過程中的成功之處，發(fā)現存在的不足并提出改進策略，以期為今后麥積山石窟及我國其他世界文化遺產管理提供參考。

關鍵詞：麥積山石窟;申遺;管理;對比;研究

麥積山石窟是中國四大石窟之一，是見證絲綢之路東西方文化交融的重要遺存，位于天水市麥積區(qū)麥積鎮(zhèn)麥積村，距城區(qū)約25公里。始建于十六國后秦（384—417）時期，經北魏、西魏、北周、隋、唐、宋、元、明、清等十多個朝代的不斷興建和修繕，現存窟龕221個，各類雕塑總計12182身，壁畫共計1065.2㎡，其中泥塑最為著名，素有“東方雕塑陳列館”的美譽。1961年麥積山石窟被國務院公布為第一批全國重點文物保護單位， 1982年被國務院公布為首批國家級風景名勝區(qū)，2010年被國家旅游局批準為國家5A級旅游景區(qū)，2014年6月22日，被聯合國教科文組織列入《世界遺產名錄》。迄今為止，申遺成功已經過去了8個年頭，在這7年時間里麥積山石窟的管理方面發(fā)生了什么樣的變化，本文將予以梳理，并和申遺前的管理進行對比，在對比分析的基礎上發(fā)現存在的問題并提出解決策略。

一、麥積山石窟申遺成功前的管理

1.管理理念?！吨腥A人民共和國文物保護法》明確規(guī)定，通過文物保護單位制度構建起對不可移動文物的保護、管理機制。麥積山石窟作為全國重點文物保護單位，是文物保護單位所構成級別體系里最高的級別。其貫徹的理念是我國自主形成的具有中國特色的文物保護單位的理念。我們可以從這個理念的形成、內容和實施進行觀察。文物保護理念是一個發(fā)展的過程，因此我們對其認識應該結合不同的歷史背景進行認識，比如戰(zhàn)爭年代，把文物保護住就是成就;經濟建設年代，不干預文物也是成就;社會經濟發(fā)展到一定程度，怎么保護好的標準進一步提升，也是理所當然的。如果從動態(tài)的角度觀察文物保護理念，有很多問題就可以很好地回答了。麥積山石窟申遺前是基于全國文物重點文物保護單位的要求而進行管理的，其秉承的理念是在保護范圍內對文物載體及本體保護好研究好，對社會發(fā)揮作用相對來說涉及的比較少。概括來說主要是圍繞著“四有”開展工作，存在一定的局限性和被動性，比如和環(huán)境的關系，和原住民的關系，尤其價值部分沒有進行充分挖掘。

2.管理制度和效果。從法律層面，文物保護單位制度是依據文物保護法建立起來的一個相對獨立的文物保護體系，明確具體，相對剛性。從行政管理層面來說，我們可以從兩個方面認知：宏觀方面，采取的是文物保護管理機構履行管理職責，上級文物行政部門采取監(jiān)管措施。這樣形成一個相對單一和封閉的管理制度，其特點更多是一種偏行政化的管理制度。微觀方面，保護管理機構內部采取的是保護、研究部門為主體的偏向資料積累和學術研究的過程。在這種管理框架下，對文物的保護管理比較集中，和周邊和民眾交集比較少，容易造成自我封閉的現象，以至于民眾對文物、文物保護單位充滿神秘感，一方面確實是有利于文物保護，但是不利于民眾對文物價值的認知，也不利于發(fā)動社會力量對文物進行保護。

3.管理中存在的問題?；谏鲜龇治觯覀兛梢灾涝谏赀z前，麥積山石窟保護管理中還存在一些問題。一是對文物的認知不夠深入，就文物認知文物，容易導致文物研究的目標產生偏移;二是對文物的保護產生一個絕對保護的概念，以至于產生為了保護好文物，可以不讓公眾觀看了解文物的潛在意識;三是對文物的全民所有屬性降低，基于第二個問題，導致我們專業(yè)機構在保護文物時和民眾毫無關系的假象。

二、麥積山石窟申遺成功后的管理

1.管理理念。2014年，“絲綢之路：長安—天山走廊的路網”成功列入《世界遺產名錄》，麥積山石窟作為路網重要節(jié)點組成，成為世界文化遺產。在這里直接探討對麥積山石窟管理理念不能獨立強調申遺之后的管理理念，而是要從準備申遺和申遺成功一個時期內結合起來去認知其管理理念。這個管理理念突出強調的是一個認知變化過程，最重要的核心點應該是與人類認識由注重物質向注重文化、注重精神領域的進步密切相關。在此基礎上，我們還要注意一個理念的變化，就是保護對象的問題，這就是著名的“兩個轉變”：即《國家文物事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（2017年公布）提出由注重搶救性保護向搶救性與預防性保護并重轉變;由注重文物本體保護向文物本體與周邊環(huán)境、文化生態(tài)的整體保護轉變，確保文物安全。由此可以得出，環(huán)境和周邊正式納入到文物保護的范疇。基于此，我們可以判斷，文物保護單位制度和世界文化遺產的管理理念是有一定不同的，這是一個認知的過程，是一個由淺入深、由點到面的過程。成為世界文化遺產后，按照《公約》和《操作指南》，應當保護文物本體和周邊環(huán)境，還包括利益相關者和民眾。也就是說視角不單純放在文物保護上面，而是綜合考量，還要考慮文物的價值以及文物和周邊物、人、環(huán)境的一個互動過程。這是世界文化遺產管理和文物保護單位管理的一個理論上的區(qū)別。兩種管理理念作用到一個文物點的時候，就會有一些交叉。

2.管理制度及效果。世界文化遺產的管理制度是有別于文物保護單位制度的，其最重要的一個區(qū)別之處就是所依據的上位法構成不同。世界文化遺產是在《公約》《操作指南》為總的框架，還包括國際上一些條約和相關標準，具體到我國就是通過文物保護法以及相關辦法來實施這些國際法的內容。在這一點上，世界文化遺產的管理所包含的內容是比較多的，比如：世界文化遺產的申報、價值評估、管理、監(jiān)測以及相應的措施等。具體到麥積山石窟，則是按照《操作指南》制定申遺文本，并根據申遺要求編制《管理規(guī)劃》和《管理辦法》，這樣在一定程度上形成世界文化遺產管理的相對獨立的運行體系。據此，麥積山石窟成為世界文化遺產后的管理形成了以《管理辦法》和《管理規(guī)劃》為基礎管理模式，這和申遺前以《文物保護法》《麥積山石窟保護規(guī)劃》為基礎的管理模式在一些范圍是不相同的。

3.管理中存在的問題。相比較文物保護管理制度，世界文化遺產管理理念更為先進。比如，世界文化遺產強調的是遺產的真實性和完整性，但是對真實性和完整性更多的是一種評價標準，而非一種硬性要求，或者說不像文物保護單位那樣提出具體的“四有”工作要求，以至于會產生對不同的世界文化遺產有不同的要求。比如《麥積山石窟管理規(guī)劃》中對真實性和完整性的要求是有別于其他石窟的，這樣就在全國范圍內產生不同的要求。另外，這種真實性和完整性一方面是根據麥積山石窟的實際情況確定的;另一方面，更多的是一種理念上的要求，而非實際上的落地，從而對保護人員來說還比較局限于直觀上的理解，需要進一步深化。

三、麥積山石窟申遺前后管理的對比

1.稱呼的變化。麥積山石窟在申遺前稱呼為全國重點文物保護單位，申遺后稱為世界文化遺產。在當前還沒有統(tǒng)一標準的前提下，經常采取在什么場合下使用什么稱呼。比如：在申報文物保護專項資金的時候，以文物單位稱呼，在進行相關宣傳的時候，以世界文化遺產稱呼，或者兩者并行。因為名稱的變化，在申遺前后需要對名稱的使用和場合進一步規(guī)范，避免產生不必要的誤會。尤其是當前學界對文物和文化遺產的關系的表述尚未有定論，比如文物和物質文化遺產概念、定義、內涵是否完全一致有不同表述。有學者認為文物就是物質文化遺產，也有學者認為文物是文化遺產的核心和精華。在文物保護法沒有修訂以前，筆者認為在不同場合適用不同稱呼比較契合實際情況。

2.管理理念上的變化。前文提及理念變化，總體上可以這樣概括一個變化：文物保護單位重在強調對文物本體以及載體的保護，近些年擴展到對周邊環(huán)境的保護，比如兩個重要轉變的提出，把文物本體保護和周邊環(huán)境保護并重就是重要體現。而世界文化遺產在強調本體、載體和環(huán)境的基礎上還強調了價值和社會關系的互動。隨著人們價值觀的調整，遺產涵蓋的范圍日益豐富，其性質也從單純受保護的對象逐漸轉變?yōu)榕c社會現實有互動的復雜實體。從這一點上可以看出，隨著麥積山石窟成為世界文化遺產，對麥積山石窟價值的發(fā)掘以及關注的視角和維度有了很大的變化，總體來說是從理念上有了一個較大的變化。

3.管理遵循的法律法規(guī)方面的變化。在申遺成功之前，麥積山石窟遵循以《文物保護法》為上位法的法律法規(guī)體系，包含《文物保護法實施條例》《甘肅省文物保護條例》等法律法規(guī)，相對來說形成一個完整的縱向的法律保護體系。而申遺成功后，麥積山石窟作為世界文化遺產，在遵循我國文物保護法律體系的框架下，還需要按照《保護世界文化和自然遺產公約》為總指導，依照《操作指南》以及多年來形成的多個條約、宣言、憲章、共識，還包括國內為世界文化遺產制定的《世界文化遺產管理辦法》《世界文化遺產檢測巡視管理辦法》等規(guī)章制度。由此我們可以看出，在法律法規(guī)變化上面是比較大的，文物保護單位是相對單純的國內法，而世界文化遺產有較多的國際法內容，當然，我國對國際法的內容選擇了審慎的態(tài)度。根據我國現有的立法和司法實踐，條約在我國的適用方式大體上采用了混合式的做法，既包括并入式也包括轉化式。當前，我國在《文物保護法》的規(guī)定中對世界文化遺產的管理沒有采取并入式，而是由《世界文化遺產管理辦法》來實現，說明采取的是轉化式。則可以推斷一方面理念上可以借鑒，另一方面實際落實國際法的內容必須以國內法的形式來實現，國際法不可以直接在國內適用。這給我們研究、保護世界文化遺產帶來一定的壓力，需要有國內相應的文化遺產法或者繼續(xù)修訂文物保護法。

4.管理制度上的變化。在厘清法律法規(guī)的前提下，管理制度相應就明確了。麥積山石窟的管理制度，從大的方面來說可以從規(guī)劃看出。在申遺成功前，制定并實施了《麥積山石窟保護規(guī)劃》，申遺過程中制定了《麥積山石窟管理規(guī)劃》《麥積山石窟保護管理辦法》，這兩個規(guī)劃就是申遺前后管理的顯著變化。當前，兩個規(guī)劃和辦法都在發(fā)生作用，這就要求我們注意這些有效力的文件之間是否契合，有無沖突。筆者對兩部規(guī)劃作了初步梳理，從宏觀上看，兩者在保護文物上是一致的，文物是規(guī)劃的核心，這一點不容置疑。但是在保護的方向上略有差異，保護規(guī)劃偏于技術性規(guī)劃，而管理規(guī)劃偏向于管理性規(guī)劃。從微觀上，兩者規(guī)劃范圍、規(guī)劃對象、規(guī)劃理念以及規(guī)劃依據存在諸多不同之處。由此，申遺前后基本形成兩套管理體系，從具體管理上體現得不是很明顯，但是保護、研究、弘揚過程中會產生一定的不確定性，源于管理制度有了很大的變化。

5.管理范圍方面的變化。文物保護單位保護的邊界為保護范圍和建設控制地帶，而世界文化遺產的保護邊界為遺產區(qū)和緩沖區(qū)。這兩個范圍的性質和管理區(qū)劃內容要求不盡相同，但是有學者指出：對應《中華人民共和國文物保護法》等國內法律法規(guī)的要求，遺產區(qū)和緩沖區(qū)分別對應為文物保護單位的保護范圍和建設控制地帶?；谏鲜鳆湻e山石窟的兩個規(guī)劃，實際情況是，麥積山石窟的這兩個邊界是不完全一致的，這就要求我們在今后的修規(guī)和保護條例指定中注意協調，讓這兩個邊界逐步靠攏，并達到一致程度，以減少這種管理范圍變化帶來的影響。另外，也可根據劉保山先生提出的設置背景環(huán)境思路，進而形成對保護邊界進行有效保護，使得更遠的文化景觀能和麥積山石窟進行全面的融合。在管理范圍上，更為明顯的是范圍的確定和實際范圍的落地，從實踐中來看，文物保護單位實行的是界碑、界樁落地模式，對內部不再進一步區(qū)分。而世界文化遺產則在遺產區(qū)范圍內進一步細分管理分區(qū)，更為細致。

四、兩種管理模式分析

通過以上對麥積山石窟申遺成功前后管理的分析，我們可以看出文物保護單位管理和世界文化遺產管理是有一定的區(qū)別的。我們可以從國內國外兩個維度進行觀察，兩者區(qū)別的根本原因在于全國重點文物保護單位的管理模式更多的是行政主導模式，而世界文化遺產管理在國外多為行政與社會共同參與模式，且社會參與比重比較高;我國的文物保護單位更多為國有或者說全民所有，而國外文化遺產多為私有，國家予以登記;我國的文物具有更多的公益屬性，而國外文化遺產多具有社會屬性;從保護資金來源，我國對文物保護的經費主要以財政保障為主，而國外文化遺產保護經費多為社會基金保障。從以上國內國外角度分析，兩個制度有不同的社會背景和實踐。概而言之，兩者之間的關系基本可以歸納為兩種理念、兩種方法、兩種體系、兩種舉措、兩種范圍、兩種內核、兩種保護、兩種利用作用于同一個客體（文物/文化遺產）上的關系。麥積山石窟申遺前實行的是全國重點文物保護單位制度，申遺成功后實行文物保護單位制度和世界文化遺產管理制度，目前是兩種規(guī)劃反映著兩種制度，并在實踐中交叉發(fā)展。文物保護單位規(guī)劃主要是以文物保護法為基礎，結合麥積山石窟的實際，按照《全國重點文物保護單位保護規(guī)劃編制（修訂稿草案）》要求：必須堅持“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的文物工作方針，正確處理文物保護與經濟建設的關系，文物保護與合理利用的關系，促進文物事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，使全國重點文物保護單位的文物本體及其環(huán)境得到有效保護。世界文化遺產管理規(guī)劃的核心內容是針對不斷變化的影響因素而做出相應保護決策的協調管理機制。從兩個規(guī)劃的基本要求，兩者有較大的不同，本文主要是針對實際觀察麥積山石窟申遺前后的變化，此部分主要說明對兩者管理模式亟須進行融合。

五、總結

通過對麥積山石窟申遺前后的變化，結合對相關理論的初步梳理和分析，筆者認為，麥積山石窟申遺前后的管理模式發(fā)生了很大的變化，亟須采取措施進行管理方面的調整。從宏觀方面，麥積山石窟需要盡快制定《麥積山石窟保護條例》，重點對麥積山石窟作為全國重點文物保護單位和世界文化遺產的法律地位和關系進行明確規(guī)定。基于上述分析，國家層面也要考慮將《世界文化遺產管理辦法》上升到條例層面，并持續(xù)完善，最終和文物保護法形成良好的銜接。從微觀層面，麥積山石窟亦要對保護規(guī)劃和管理規(guī)劃進行合并修編，當前這項工作已經開展，建議在規(guī)劃調整過程中對文物保護單位和世界文化遺產管理兩種管理體系進行一次充分融合。

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作者簡介：

李亮，甘肅慶陽人，在北石窟寺文物保護研究所工作，現為西北大學文化遺產學院在職碩士生，從事文化遺產管理研究

薛林，甘肅蘭州人，在甘肅省文物資料信息中心工作，現為蘭州大學歷史文化學院在職博士研究生，從事中國史研究

楊楚譞，陜西省西安市人，西北大學考古學碩士，現就職于西安市文物保護考古研究院。從事文化遺產管理研究

劉宇星，甘肅慶陽人，在北石窟寺文物保護研究所工作，現為西北大學文化遺產學院在職碩士生，從事文化遺產管理研究