社會救助政策執(zhí)行中腐敗現(xiàn)象的經(jīng)濟學(xué)分析

劉雪明，陳釗銘

(廣州大學(xué)，廣東 廣州 510006)

在現(xiàn)代社會保障體系中，社會救助政策全面反映政府的公共責(zé)任，也是當(dāng)今世界各國政府介入程度最深、并直接以公共財政為經(jīng)濟來源的一項社會政策，被稱為社會保障體系的“最后一道安全網(wǎng)”[1]。目前我國已經(jīng)建立了包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、臨時救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和社會力量參與在內(nèi)的“8+1”社會救助體系，但是在社會救助政策執(zhí)行中，諸如基層救助力量薄弱、執(zhí)行人員對政策理解不足而出現(xiàn)的執(zhí)行偏差、“應(yīng)保未保”等情況，已經(jīng)成為社會救助工作順利開展的“絆腳石”。其中，行政官員在社會救助政策實施過程中利用政策及其執(zhí)行漏洞，“鉆空子”濫用公共權(quán)力謀取個人私利的腐敗現(xiàn)象也嚴重阻礙了社會救助工作的開展。目前關(guān)于社會救助領(lǐng)域的腐敗問題研究主要集中在社會救助腐敗的現(xiàn)象、特點、影響等外在表現(xiàn)的剖析上。我們在此基礎(chǔ)上，進一步通過 “成本—收益”原理分析社會救助政策執(zhí)行中行政官員腐敗行為發(fā)生的緣由，以期更有針對性地扼制社會救助政策執(zhí)行中腐敗行為的發(fā)生，從而促進社會救助政策的有效執(zhí)行，推動社會救助工作取得更大成效。

一、社會救助政策執(zhí)行中腐敗的“成本—收益”分析框架

(一)文獻回顧

目前，我國學(xué)者鄭成功(2011)[2]、鄒海貴(2012)[3]、王顯輝(2017)[4]、朱勛克(2010)[5]、魯明(2006)[6]等已就社會救助工作的存在問題及制度建構(gòu)展開了較為深入的探討和研究。而在廉政治理研究方面，用經(jīng)濟學(xué)理論分析腐敗問題不僅能有效對腐敗行為發(fā)生的根源作出討論，而且還可以在解決腐敗問題的措施上提供方法論的指導(dǎo)。我國學(xué)界對腐敗問題的研究從新中國成立初至今從未間斷過。胡鞍鋼等(2002)[7]、倪星(2003)[8]、鄒薇(2006)[9]、睢黨臣等(2015)[10]諸多學(xué)者均使用過“成本—收益”理論模型對“腐敗”行為或現(xiàn)象進行分析。他們基于受利益驅(qū)動的“經(jīng)濟人”假設(shè)，認為腐敗官員在進行決策時會通過成本收益的計算來決定是否從事腐敗活動。倪星等還從“機會—意愿”[11]和“制度變遷”[12]的視角，結(jié)合我國反腐敗斗爭的實踐，梳理出廉政建設(shè)的演變軌跡，主要包括思想教育、社會運動和制度約束。同時發(fā)現(xiàn)，規(guī)則和財政管理制度的完善，使個體在腐敗決策中意識到成本上升、收益下降，腐敗的意愿也在下降。

誠然，不少學(xué)者已經(jīng)從多個經(jīng)濟學(xué)視角對腐敗現(xiàn)象進行理論分析或建模解釋，取得了一定的研究成果。但是就目前情況看，很少有學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)的視角來專門分析社會救助政策執(zhí)行時發(fā)生的腐敗行為，或者說專門對社會救助領(lǐng)域尤其是其政策執(zhí)行中的腐敗行為進行經(jīng)濟學(xué)分析。本文將吸取學(xué)界在腐敗問題研究上的有益經(jīng)驗及已有成果，以基于“理性經(jīng)濟人”假設(shè)的經(jīng)濟學(xué)理論為分析基礎(chǔ)，嘗試通過腐敗發(fā)生的直接成本、機會成本、社會成本和收益之關(guān)系搭建“成本—收益”分析框架，從“成本”與“收益”兩方面對社會救助政策執(zhí)行人員發(fā)生腐敗行為的動機作出解釋，積極尋求解決社會救助領(lǐng)域腐敗問題的辦法和措施，從而推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

(二)腐敗的“成本—收益”分析框架

根據(jù)資源的稀缺性原理可知，雖然人的需求是無限的，但是可以獲得的資源是有限的，因此對一種物品擁有得多一些，意味著對另一種物品擁有就得少些。事實上，能夠占有、分配、處置一定稀缺性資源的主體都有可能存在腐敗的傾向，而腐敗的產(chǎn)生將造成資源配置不合理和無效，從而導(dǎo)致效率損失、分配不公、影響社會穩(wěn)定等問題的出現(xiàn)?；貧w到社會民生領(lǐng)域，實際控制著社會救助資源的人員通過成本—收益的權(quán)衡，在社會救助政策執(zhí)行過程中將會通過扭曲政策意圖等手段產(chǎn)生腐敗。

1.“成本—收益”分析原理。“成本—收益”是加里·貝克爾提出的犯罪經(jīng)濟學(xué)模型。他指出：“人類的一切活動都可以運用經(jīng)濟分析方法加以研究和說明?！盵13]由此看來，腐敗作為一種人類活動的犯罪行為，也能夠通過犯罪經(jīng)濟學(xué)模型對其行為的發(fā)生展開分析。貝克爾對犯罪問題的分析立足經(jīng)濟學(xué)的原理。他認為，罪犯在犯罪時是理性的，會計算犯罪的成本和收益。罪犯無非是在極其不確定的環(huán)境中，理性考慮被抓的可能性以及被懲罰的成本有多大，同時預(yù)期犯罪的收益。如果預(yù)期收益足夠大，罪犯就可能鋌而走險；但如果收益抵不過成本，就不會發(fā)生犯罪行為。

因此，腐敗的“成本—收益”分析模型也是基于“理性經(jīng)濟人”假設(shè)的。腐敗的行政人員出于一己私利和利益最大化的考慮，濫用手中的公共權(quán)力，占據(jù)公共資源來滿足自己的欲望。“成本—收益”分析具有經(jīng)濟性、利己性、計算性，對于行政人員來說，他們當(dāng)然會考慮政治、經(jīng)濟及兩者在交換中帶來的利益是否符合自身利益需求。從“成本—收益”的視角來解釋腐敗行為，其基本思路大概是：行政人員在面臨腐敗的抉擇時，作為“理性人”的他們會衡量腐敗要支付的成本或代價及其帶來的收益。在權(quán)衡之后，如果他們認為收益大于成本時，在忽視道德標(biāo)準(zhǔn)和約束的條件下，他們將選擇腐敗。反之，他們就會選擇拒絕腐敗。

2.社會救助政策執(zhí)行中腐敗行為的成本分析。人們之所以對某一件事投入一定的物質(zhì)財富和時間精力，是希望通過這樣的投入，能夠得到更多的物質(zhì)和財富，當(dāng)然也包括精神上的收益。事實上，收益大于成本，是人們行為的基本出發(fā)點，也是人類社會的首要理性原則。所以，行政官員產(chǎn)生腐敗的動機首要認定的是自己的行為是利大于弊的，他們能夠通過計算或者長期行政實踐形成的認識，對個人的付出和收入進行精準(zhǔn)分析，而這也是市場經(jīng)濟條件下，腐敗官員理性的選擇。

事實上，在社會救助領(lǐng)域發(fā)生的腐敗與其他領(lǐng)域的腐敗行為并沒有很大差異，是否腐敗同樣是一種決策的博弈，政策執(zhí)行人員的抉擇包括選擇腐敗和拒絕腐敗，他們?nèi)绻x擇腐敗，就有被抓獲的可能性，而不同之處可能在于各種成本付出的多少。根據(jù)學(xué)者胡鞍鋼等人對腐敗微觀機制的解釋，當(dāng)出現(xiàn)腐敗機會或誘因時，公務(wù)員通常有兩種選擇：腐敗或者是廉潔。如果他選擇廉潔，將得到相應(yīng)的報酬(包括即期收入、未來預(yù)期收入和道德滿足感等)；如果他選擇腐敗，他將獲得直接賄賂收入，但要為此付出各種成本[7]。那么，產(chǎn)生腐敗的成本就分為兩種情況：一是被查出的情況下將受到法律處置、經(jīng)濟處罰、黨紀(jì)政紀(jì)處分以及精神或名譽損失等；二是不被查處的情況下職權(quán)便利的利用及其過程中消耗的體力、智力、時間等因素(見圖1)。

圖1 公務(wù)員腐敗—廉潔選擇的決策樹[7]

除此之外，在腐敗當(dāng)中還存在著機會成本和社會成本等。腐敗的機會成本我們可以理解為行政官員選擇了腐敗所得的非法收益，而放棄了其他的合法行為所帶來的合法收益。試舉個簡單的例子，某國家機關(guān)官員本來受到領(lǐng)導(dǎo)重視、下屬擁護，薪酬水平和晉升空間可觀，但由于貪污行賄最終被抓獲判刑，失去了提高薪酬待遇和職務(wù)升遷的機會，這也就是他腐敗的機會成本。另外，發(fā)生腐敗的行政官員一般掌握著豐富的社會資源，當(dāng)他們決定是否腐敗時通常會考慮社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在社會權(quán)力、人力、物力等方面實現(xiàn)資源利用和轉(zhuǎn)換的最大化，也就是腐敗所耗費的社會成本。

3.社會救助政策執(zhí)行中腐敗行為的收益分析。亞當(dāng)·斯密在《國富論》中將收益定義為“那部分不可侵蝕資本的可予消費的數(shù)額”[14]。我們所理解的收益即狹義上的收入的增加，收益是發(fā)生于交易一方或交易雙方的，可以是有形的也可以是無形的，可以是直接的也可以是間接的[15]。美國著名經(jīng)濟學(xué)家爾文·費雪在其《資本與收益的性質(zhì)》一書中提出了三種不同形態(tài)的收益：精神收益，即精神上獲得的滿足；實際收益，即物質(zhì)財富的增加；貨幣收益，即增加資產(chǎn)的貨幣價值[16]。然而精神收益由于其主觀性強而難以測量，貨幣收益則因不考慮幣值變化的靜態(tài)概念而容易計算，許多經(jīng)濟學(xué)家在分析問題時更多地側(cè)重于研究實際收益。但在政治情景中，我們應(yīng)該將精神收益和貨幣收益與實際收益同等看待，才能更好地理解行政人員在實現(xiàn)一個目標(biāo)時作出的行動。按照這樣的觀點，腐敗的收益是有形收入和無形收入的結(jié)合，是精神收益、實際收益和貨幣收益的總和。

從社會救助政策執(zhí)行中腐敗發(fā)生的預(yù)期成本和收益，我們可以給出成本總和的公式C總=C1+C2+C3，其中C1為腐敗的直接成本，主要是執(zhí)行政策時濫用的權(quán)力、付出的時間和精力等；C2為腐敗的機會成本，主要包括腐敗行為被曝光而受到的經(jīng)濟處罰、法律懲罰、政策執(zhí)行被認定為出現(xiàn)偏差的行政性責(zé)罰以及名譽損失等代價；C3則為腐敗的社會成本，主要表現(xiàn)為道德貶值、社會普遍的負面輿論和不正當(dāng)追求等。而腐敗的總收益(R)由物質(zhì)收益f1和非物質(zhì)收益f2(如晉升、權(quán)力等)組成，函數(shù)表示為R=f1+f2，擬合出社會救助政策執(zhí)行中發(fā)生腐敗的“成本—收益”函數(shù)曲線(見圖2)，由此預(yù)測該領(lǐng)域的腐敗傾向，對防止腐敗行為的發(fā)生提供解決思路。

圖2 社會救助領(lǐng)域腐敗的“成本—收益”函數(shù)

二、社會救助政策執(zhí)行中“成本—收益”不均衡導(dǎo)致的腐敗

一般地，當(dāng)收益>成本時，政策執(zhí)行人員才會產(chǎn)生腐敗動機，也才有腐敗的可能性。在社會救助政策執(zhí)行中產(chǎn)生的腐敗問題上，雖然官員需要付出腐敗發(fā)生的各種成本，付出的成本在具體的語境中卻跟一般公職人員既有相似之處，也有一定區(qū)別，主要表現(xiàn)為他們所付出的直接成本比較低、機會成本所換取的腐敗收益可觀、社會成本介于兩者之間，對社會的損害嚴重。

(一)直接成本低廉且不易查處導(dǎo)致的腐敗

從腐敗的直接成本方面(C1曲線)看，在我國社會救助或者社會保障領(lǐng)域，政策執(zhí)行人員甚少會通過“創(chuàng)租”、直接的金錢交易等活動從而發(fā)生腐敗，在社會救助政策執(zhí)行過程中的腐敗行為及其直接成本異于其他方面的腐敗。試舉個顯著的案例，湖南省安鄉(xiāng)縣原勞動和社會保障局副局長兼機關(guān)社保處主任郭少云濫用職權(quán)，授意社保處業(yè)務(wù)員石錦將36萬元款項存入其個人儲蓄賬戶，并以“機關(guān)社保處”的名義出具臨時收據(jù)，其后挪用于個人消費和經(jīng)營開支，隱蔽時間超過3年。

目前，我國社會救助基金的規(guī)模很大，但是社會救助領(lǐng)域的監(jiān)管法規(guī)存在漏洞，再加上懲罰成本也比較小，導(dǎo)致社會救助領(lǐng)域的腐敗行為表現(xiàn)出個人收入較高而腐敗的成本很小的特性。這就大大刺激了一些社會救助政策執(zhí)行人員寧愿冒著風(fēng)險也要從事腐敗活動[10]。

1.情況一。在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)私自挪用救助資金、違規(guī)更改救助規(guī)則、救助偏私等行為，盡管在時間、精力等成本上需要付出代價，但在經(jīng)濟物質(zhì)、權(quán)力擁有等方面基本不受損失，社會救助政策執(zhí)行的交易成本也不會因此而提高，腐敗付出的成本相對低廉。其一，腐敗主體在政策執(zhí)行時違規(guī)修改救助規(guī)則。實際上，政策執(zhí)行主體在具體操作上正是利用“利益沖突”，實現(xiàn)了公共權(quán)力的資源轉(zhuǎn)化，通過行政決策和行政執(zhí)行摻入自己的私人利益，從而扭曲行政決策和行政執(zhí)行的公共性和公正性[17]，擅自修改規(guī)則從而出現(xiàn)執(zhí)行偏差，將社會救助政策規(guī)定的公共利益劃歸到自身。其二，腐敗主體在政策執(zhí)行中利用職務(wù)便利教唆下屬，伙同其他主體構(gòu)成合謀腐敗。

2.情況二。由于政策執(zhí)行過程中腐敗手段較為隱蔽，再加上目前對公共財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)劃分暫時又沒有非常明確的界定，而社會救助政策更是沒有對社會救助物資分配作出特別具體的規(guī)定，因此行政官員在執(zhí)行社會救助政策時對救助物資等公共資源的分配就存在自由的話語權(quán)、裁量權(quán)，而且政策執(zhí)行人員被揭發(fā)和曝光的概率也比較小，即使腐敗行為被揭發(fā)，能夠獲得的有效證據(jù)也相當(dāng)有限，其取證和調(diào)查時間也較長，因此所受到的懲罰代價也相對較小。這樣，就使得社會救助政策的執(zhí)行人員發(fā)生腐敗的直接交易成本降低，從而出現(xiàn)低成本、高收益的情況。

(二)機會成本置換收益可觀導(dǎo)致的腐敗

關(guān)于如何預(yù)防腐敗，學(xué)界的說法眾多，其一為“高薪養(yǎng)廉論”。所謂高薪養(yǎng)廉，指的是用支付給政府公務(wù)人員高于一般水平薪酬的方法，來防止或減少腐敗的發(fā)生。其內(nèi)在邏輯是高薪酬使得公務(wù)員減少后顧之憂，通過提升薪酬水平激勵公務(wù)員積極工作，承認他們的個人價值，并且增加他們腐敗的機會成本，從而使他們不愿意腐敗。而事實上，薪水總是有限的，人的欲望卻是無限的，高薪養(yǎng)廉的執(zhí)行需要大量資金，不能超出國家和納稅人的承受限度[8]，因此“高薪養(yǎng)廉”的設(shè)想也只能止步不前。在實際情況中，“高薪”難以實現(xiàn)，基層官員的薪酬待遇、晉升機會也難以保證，在此情況下官員的貪污心理也就隨之出現(xiàn)，制度性的收益不足就尋求制度外的獲利，將機會成本置換成可觀的收益，從而產(chǎn)生“小官大貪”現(xiàn)象。

事實上，在社會救助政策執(zhí)行中，相比起直接成本和社會成本，由于官員將要面臨腐敗帶來的各種經(jīng)濟、法律懲罰；而且機會成本涉及的范圍更廣，一切有機會能夠置換收益的成本都能夠歸入此類，腐敗的機會成本(C2曲線)就會更高。腐敗的機會成本涉及的范圍甚廣，機會成本越高，政策執(zhí)行人員的抉擇就越困難。尤其對于作為社會救助政策主要執(zhí)行者的基層公職人員來說，由于工作人員少，他們往往身兼數(shù)職、工作量大，工作經(jīng)費缺乏財政保障[5]，薪酬水平和期望值通常難以達到預(yù)期的設(shè)想；身處基層職位，即使被查處他們獲得的收益也能抵消發(fā)生腐敗付出的成本，因此他們發(fā)生腐敗的概率就更大了。

社會救助政策執(zhí)行人員在執(zhí)行政策時將會考量這項工作對其帶來經(jīng)濟利益、職務(wù)升遷、威望提升上可能性的大小，如果正常執(zhí)行該項政策后、卻未如腐敗帶來的經(jīng)濟收益理想，他們將可能選擇腐敗。在社會救助政策的執(zhí)行中，由于政策執(zhí)行人員正常工作取得的收入薪酬固定而且工資提升空間狹窄，而直接的救助物資或其他公共資源獲利豐厚，這就給了社會救助政策執(zhí)行人員一個可能選擇腐敗的欲望及余地，再加上因監(jiān)督缺陷而導(dǎo)致被發(fā)現(xiàn)、被抓被逮的概率較小，所要付出的機會成本較低，因此他們選擇腐敗的概率也就更高。這樣的例子也并不少見，如浙江麗水市青田縣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)管理處原處長程耀東利用職務(wù)便利，挪用農(nóng)村養(yǎng)老保險金629萬元，潛逃長達9年。

(三)社會成本難以衡量導(dǎo)致的腐敗

當(dāng)私人的經(jīng)濟活動導(dǎo)致社會成本增加時，社會成本大于私人成本。腐敗作為一種官員個人的非法活動，往往發(fā)生在整個社會系統(tǒng)之中。社會作為一個整體，是為全體人民所共有的，而公職人員通過自身在政治、經(jīng)濟、社會等資源上的優(yōu)勢占有公共資源，從而獲得自身利益，卻需要其他社會成員為其支付成本，進而損害其他社會成員的利益?？v觀社會救助領(lǐng)域，這樣的案例屢見不鮮。例如，遼寧鞍山市四家民政企業(yè)用金錢鋪路，買通社保部門工作人員，利用更改退休年齡、給好處費等非法手段，違規(guī)為300多人辦理退休手續(xù)，騙取退休金，直接導(dǎo)致國家社保基金損失高達5300萬元。與此相關(guān)聯(lián)而造成的對國家社保政策的懷疑、對社保政策執(zhí)行人員的不信任等間接影響更是難以估量。

目前，由于現(xiàn)行法律和社會壓力對個體腐敗形成的強大約束，單個腐敗個體已經(jīng)難以憑借公共權(quán)力明目張膽地換取經(jīng)濟財富。而在專門針對集體腐敗的法律法規(guī)相對缺乏的情況下，政策執(zhí)行相關(guān)人員往往通過利益博弈，達成“意見完全一致”，最終結(jié)成“分利集團”，形成行業(yè)性或部門性的集體腐敗，也稱之為集團腐敗。集團腐敗在人際關(guān)系結(jié)構(gòu)中維持著交換關(guān)系，社會交換中內(nèi)化的互惠規(guī)范促使成員之間自愿履行義務(wù)，通過各自所掌握的權(quán)力將公共財產(chǎn)變?yōu)樗接形锲穂18]。

在社會救助領(lǐng)域，一方面，由于社會救助面向的主要是生活基本需求未能滿足的群眾。他們屬于弱勢群體，其能力有限、人際關(guān)系單一，所占有和支配的社會資源匱乏，難以發(fā)現(xiàn)腐敗行為并對其進行制止。如果社會救助政策執(zhí)行人員濫用權(quán)力將這一部分群體的利益占為己有，或者輸送給與自己關(guān)系更為親密的非困難群體，將導(dǎo)致困難群體的基本利益難以保障，嚴重的還將使社會穩(wěn)定受到影響，社會成本也隨之加大。

另一方面，社會救助政策涉及大量的資金和救助資源，由于公共資源浪費以及對社會公眾的利益損失常常難以做出及時而準(zhǔn)確的衡量，于是有著腐敗傾向的執(zhí)行人員往往存在著這樣的僥幸心理：既然社會成本是由全體社會成員共同付出，那么具體到個人的付出就只會占其中很少的部分，因此自身發(fā)生腐敗所需要付出的社會成本也不會高，但是自身所獲得的非法利益卻非常大。于是我們看到，在社會救助政策執(zhí)行中救助資源的配置較容易發(fā)生扭曲，由此造成的非法利益由個人或小團體獲取，而腐敗成本卻由全體社會成員共同承擔(dān)。

三、“成本—收益”分析對社會救助政策執(zhí)行中腐敗治理的啟示

通過“成本—收益”分析我國社會救助政策執(zhí)行過程中發(fā)生的腐敗行為，我們清晰地發(fā)現(xiàn)，成本低、收益高是導(dǎo)致腐敗行為產(chǎn)生的重要原因。因此，在政策目標(biāo)確定的情況下，我們必須加大腐敗發(fā)生的成本，提高拒絕腐敗的收益，從而提高社會救助政策的執(zhí)行效力。

(一)提高腐敗發(fā)生的成本

1.加大腐敗的經(jīng)濟成本。當(dāng)下中國反腐敗斗爭的一個重要方面，從經(jīng)濟學(xué)的角度來看，就是要大幅度提高腐敗的成本，并通過將腐敗成本顯露于社會之中，把“隱性成本”變?yōu)椤帮@性成本”，使它成為腐敗分子必須承擔(dān)的個人成本時，腐敗就很難在社會上流行開來[7]。社會救助政策的執(zhí)行幾乎都與經(jīng)濟密切相關(guān)，我國的“8+1”社會救助體系，沒有哪一項離得開經(jīng)濟或物資的支持。正因為這樣，所以很容易導(dǎo)致腐敗，尤其是在缺乏有效監(jiān)督的情況下，腐敗更容易發(fā)生。對于社會救助政策執(zhí)行過程中的腐敗現(xiàn)象，我們要進一步加大經(jīng)濟處罰的力度，通過經(jīng)濟懲罰與腐敗直接成本的投入分析，既造成腐敗直接成本的損失，又使得官員不得不多付出直接成本損失以外的經(jīng)濟處罰成本，從而形成一種“得不償失”的結(jié)果，由此使得社會救助政策的執(zhí)行人員，因腐敗的預(yù)期經(jīng)濟成本過高而放棄腐敗。

2.加重腐敗的懲罰成本。對腐敗分子的懲罰是多種多樣的。在社會救助領(lǐng)域，由于救助涉及的范圍很廣，資金規(guī)模相當(dāng)龐大，加之向社會各界募集的救助物資，社會救助資源非常豐富。面對這樣的誘惑，政策執(zhí)行人員發(fā)生腐敗行為則不足為奇。面對社會救助政策執(zhí)行過程中腐敗行為的發(fā)生，我們要通過司法手段對由腐敗帶來的財產(chǎn)來源不明、貪污受賄、損害弱勢群體基本權(quán)益等情況給予應(yīng)有的處罰。我們要通過紀(jì)律手段對社會救助政策執(zhí)行過程中的違紀(jì)違法行為進行紀(jì)律處分，情節(jié)嚴重的移送司法機關(guān)處理。我們還要從社會救助政策執(zhí)行活動的內(nèi)在規(guī)律入手，建立績效評價體系，檢視政策執(zhí)行的績效，監(jiān)督政策執(zhí)行到位與否，對執(zhí)行不當(dāng)?shù)男袨橛枰蕴幜P?？傊?，對社會救助政策執(zhí)行過程中的腐敗及違規(guī)行為，我們要統(tǒng)統(tǒng)納入追責(zé)范圍，加重懲罰成本，進而對社會救助政策執(zhí)行人員形成不敢腐的震懾力。

3.擴大腐敗的道德成本。思想政治教育是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是執(zhí)行政策的有效手段，在預(yù)防腐敗中具有舉足輕重的作用，加強廉政教育是預(yù)防腐敗的一種重要方法。特別是在社會救助政策執(zhí)行的過程中，加強對政策執(zhí)行人員的廉政教育尤為重要，因為社會救助政策的對象一般都是來自社會底層的弱勢群體，他們知識結(jié)構(gòu)較為簡單，文化素質(zhì)比較缺乏，利益訴求表達不充足，正是由于這些弱點造成政策執(zhí)行人員容易侵犯其合法權(quán)益?；诖耍覀円环矫嬉哟髮Υ祟惛瘮“讣捌渖姘高^程向社會公眾曝光的程度，由社會公眾形成普遍的輿論譴責(zé)，進而對腐敗官員造成強大的道德壓力。另一方面通過加強廉政教育、有效的思想政治工作，使得具有腐敗傾向的政策執(zhí)行人員深深地感受到貪污弱勢群體的救助物資，損害弱勢群體的權(quán)益是一種異常不道德的行為，從而擴大腐敗的精神和道德成本，使他們及時懸崖勒馬，拒絕腐敗行為的發(fā)生。

(二)保證執(zhí)行人員的反腐收益

1.提升拒腐的經(jīng)濟收益。在推動社會救助政策執(zhí)行、實現(xiàn)廉潔目標(biāo)的過程中，單純依靠懲罰的反腐敗機制是難以對行政官員造成全面約束的，通常西方國家會通過提高薪酬待遇的方式來達到反腐的目的。但是，公務(wù)員長期以來的低薪，公務(wù)員的邊際貢獻與邊際報酬的工資水平不對等，使公務(wù)員產(chǎn)生了消極挫敗感[19]，因此，我國社會救助領(lǐng)域的反腐敗實踐需要靠進一步推動政策執(zhí)行人員的激勵機制發(fā)生作用，在制度上維護執(zhí)行人員的合法權(quán)益，制定合理的執(zhí)行人員薪酬制度，并與激勵制度有機結(jié)合起來，使執(zhí)行人員的培訓(xùn)、獎懲、升遷、退出等機制得到規(guī)范，將提高政策執(zhí)行人員的預(yù)期收入、防止執(zhí)行人員之間工資差距過大、完善執(zhí)行人員社會保障等措施作為新時代社會救助系統(tǒng)工作人員薪酬體系改革的重點，形成明確的腐敗嚴懲、拒腐獎勵的政策導(dǎo)向，促進政策執(zhí)行隊伍的良性發(fā)展。

2.增加防腐的精神激勵。人的精神世界對人的行動具有導(dǎo)向作用。當(dāng)前我國腐敗頻發(fā)在一定程度上是與思想教育的弱化有關(guān)。20世紀(jì)80年代以來，伴隨著經(jīng)濟改革的過程，社會上一定程度出現(xiàn)了“信仰危機”[8]。因此，除了物質(zhì)褒獎之外，社會救助政策執(zhí)行人員還要加強修養(yǎng)，只有培育人道主義精神，把公共精神延伸到政策執(zhí)行的日常工作當(dāng)中，才能更好地實現(xiàn)社會救助工作公平、公正與和諧。一方面，必須從理想信念、道德情操著手，引導(dǎo)社會救助政策執(zhí)行人員培養(yǎng)大愛情懷，以正確的世界觀、人生觀和價值觀形成良好的精神世界，從而影響其行動。另一方面，要對社會救助政策執(zhí)行中表現(xiàn)出色的工作人員予以表彰獎勵，加大模范事跡宣傳，引導(dǎo)社會輿論，激勵公職人員自覺形成良好的形象，營造良好的社會認同環(huán)境，推動廉潔的行政文化覆蓋社會救助全過程。

四、結(jié)語

自20世紀(jì)90年代以來，我國形成了較為完備的社會救助政策體系，在社會救助的最低生活保障、臨時救助、大病救助以及受災(zāi)救助等方面取得了明顯的成績。我國目前反腐工作的整體進展和態(tài)勢也向著良性的方向發(fā)展，絕大部分國家公職人員能夠在職責(zé)范圍內(nèi)行使公共權(quán)力，營造了和諧、廉潔的行政文化氛圍。然而在社會救助領(lǐng)域，行政人員尤其是基層行政人員在執(zhí)行社會救助政策時，由于趨利性和自利性驅(qū)使其執(zhí)行政策時對腐敗行為作出“成本—收益”分析，權(quán)衡自身獲得利益與否，由此誘發(fā)的腐敗行為依然屢見不鮮，從而造成了社會救助政策目標(biāo)出現(xiàn)偏差、政策執(zhí)行過程不通暢、救助對象權(quán)益受到侵犯等問題。如何規(guī)范政策執(zhí)行人員行為，推進社會福利損失最小化，實現(xiàn)社會救助的帕累托最優(yōu)，維護社會繁榮穩(wěn)定，將是加強法治社會建設(shè)、提升社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個迫切話題和重要任務(wù)。