行政事業(yè)單位績效評價的現(xiàn)狀與對策

郭超越

（國家廣播電視總局北京廣播電視維護中心，北京 100035）

近年來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，對行政事業(yè)單位而言，既迎來了挑戰(zhàn)，同時也為其如何發(fā)展尋找到了新的突破口。新的經(jīng)濟環(huán)境下，繼續(xù)使用財政支出等于財政收入的方法已經(jīng)不能體現(xiàn)資金的使用效率和效果，績效評價的價值和作用不能得到有效發(fā)揮。就以上情況，特別有必要來構(gòu)建相對科學合理的績效評價體系，并且完美的執(zhí)行這套評價體系，將對我國行政事業(yè)單位各個方面的運行管理及風險防控起到積極的事前預防、事中控制和事后監(jiān)督的作用。

一、目前行政事業(yè)單位績效評價存在的問題

（一）業(yè)績效評價體系不健全且不完善

當前，我國行政事業(yè)單位使用的財政支出績效評價制度還不夠完善，地方財政部門可能不完全了解行政事業(yè)單位的運營狀況和行業(yè)特點，以至于各單位在績效管理的效率和效果上無法達到預期?？冃Ч芾碓u價體系的健全和完善是為了幫助行政事業(yè)單位投入的資金可以產(chǎn)生預期效果并能產(chǎn)生持續(xù)影響，此外還需要收支平衡，這就需要有明確的、健全的、科學的制度體系作為保障，而事實上當前大部分的單位在制度中形成文字的績效體系較為空泛，目標不清晰，可操作性差，較難落實。

（二）績效評價方面的重視程度普遍偏低

傳統(tǒng)的投入型預算管理方式是讓行政事業(yè)單位中的利益相關(guān)者更加關(guān)注單位內(nèi)部的資金存有量以及資金的流出量，相應(yīng)的績效評價也是資金是否使用完畢，但卻對資金的用途、產(chǎn)生的影響，以及帶來的效益并不關(guān)注。單位的績效管理制度僅部分落實在紙面上，導致單位各層領(lǐng)導對資金的使用方向、使用質(zhì)量、重點投入沒有有效發(fā)揮監(jiān)督作用。各層領(lǐng)導對績效管理不重視，不愿投入更多的人力物力，也將影響財務(wù)人員和其他具體業(yè)務(wù)經(jīng)辦人對資金的節(jié)約意識、盈虧平衡意識、安全意識等，進一步導致財務(wù)人員喪失風險意識，喪失對資金把控的針對性和有效性，喪失讓國有資產(chǎn)保值增值意識，工作怠慢，得過且過，影響單位向前發(fā)展的步伐。

（三）績效評價管理不科學

行政事業(yè)單位會對每一個項目形成可行性研究報告、實施方案、資金需求預測以及資金使用明細等，并且制定對應(yīng)的績效評價指標。但往往對項目之間的關(guān)聯(lián)性及整體協(xié)調(diào)性方面的績效評價缺乏相應(yīng)的管理，而對單位整體的績效評價就是各項目指標的簡單相加，缺乏綜合性、管理性，評價內(nèi)容片面，無法為單位的運營狀況提供及時反饋，無法形成聯(lián)動效應(yīng)，更無法為單位領(lǐng)導層做出資金投入提供預算數(shù)據(jù)和內(nèi)控數(shù)據(jù)方面的準確支持。

1．績效評價方法不專業(yè)

行政事業(yè)單位績效評價就是對單位在某一時點資金使用情況是否達到時間的序時進度，以及各項其他評價指標是否也達到序時進度進行統(tǒng)計、評估、考核，并通過現(xiàn)有數(shù)據(jù)進行分析和測算，依據(jù)單位在項目開始前，項目負責的部門制定的整體績效目標和相關(guān)績效指標，對項目從各個角度進行相應(yīng)的評價。單位的各種經(jīng)營角度都需要進行充分的考慮、詳細的統(tǒng)計，區(qū)分各種不同的情況，因此時間緊，工作任務(wù)重，且需要的不止財務(wù)人員，還有業(yè)務(wù)人員及領(lǐng)導層的配合和支持。這就需要一套極其嚴謹且精密的評價方法和評價策略，否則不僅僅會加重財務(wù)人員的工作量，數(shù)據(jù)還可能產(chǎn)生重復統(tǒng)計、數(shù)據(jù)不縝密的情況。此外，績效評價方法的單一也會讓不同的項目之間產(chǎn)生評價的偏差，對于部分項目適用，對于部分項目可能就不適用，單位領(lǐng)導層也可能會由于方法的單一性做出不專業(yè)的判斷，或是投資達不到預期目標，導致投資失敗。

2．評價指標制定人不合理

現(xiàn)在大部分行政事業(yè)單位的績效指標制定都是由項目執(zhí)行人進行設(shè)置，也就是說，項目執(zhí)行人既是教練，也是裁判。對項目績效指標數(shù)量上會偏少，質(zhì)量上偏低，滿意度方面更是偏空泛，這樣執(zhí)行過程會比較容易完成，或者比較容易超標準完成，貌似超額完成任務(wù)，實際上并未達到績效評價的真正效果。

3．評價指標設(shè)置不科學

績效評價是國家對行政事業(yè)單位進行改革的一個重要舉措，行政事業(yè)單位都積極響應(yīng)并支持國家的改革，并通過各種渠道、各種報告等多種形式進行匯總上報，從而滿足國家管理的需要。雖然行政事業(yè)單位重視每一個項目的每一筆資金支出明細，但也確實沒有從產(chǎn)能角度對支出明細進行分析，也就是沒有從合理性、合規(guī)性、效益性、效率性等方面通過績效評價做出判斷與評價，更沒有多角度考慮內(nèi)外因素對執(zhí)行產(chǎn)生的影響，故而指標的設(shè)置簡約、粗獷、單一、隨意。比如滿意度指標，部分行政事業(yè)單位會設(shè)置為基本達到滿意，而這個指標的衡量就比較寬泛，導致在評價過程中可伸縮性較強。此外，行政事業(yè)單位與市場上的其他主體在性質(zhì)和功能方面還是有一定的區(qū)別的，既是管理者，也是具有公益性質(zhì)服務(wù)大眾的服務(wù)性單位。行政事業(yè)單位的財政支出主要目的是為了管理組織、服務(wù)社會，提升社會效益，因此行政事業(yè)單位在進行績效指標制定時不能忽略了其單位性質(zhì)。

4．績效評價結(jié)果未能得到有效上報和反饋

績效評價的初衷是為了打擊違法亂紀，防止貪污腐敗，預防國有資產(chǎn)流失等事件的發(fā)生。在落實過程中將每一筆資金、每一個項目執(zhí)行人的各項行為都進行公開化和透明化，使營私舞弊和占國家便宜的事情不再發(fā)生，此外還可以保證各項行為的合法性和合理性。但是，往往由于評價指標的設(shè)置標準太容易實現(xiàn)，和評價方法運用得不那么專業(yè)，導致績效最終的結(jié)果不嚴謹，不能全面反映項目的真實情況。反饋和上報的信息也往往是類似完成了既定任務(wù)，達成比率為100%等類似字眼，而事實上并非如此，也并不能為國家創(chuàng)造財富，不能實現(xiàn)保值增值。如果不能有效上報和真實反饋，精準找出問題所在，那么長此以往，問題將會越來越嚴重，形成嚴重的惡性循環(huán)，對單位正常運營將產(chǎn)生巨大風險，財務(wù)內(nèi)控風險也將上浮，無法為社會提供應(yīng)各項公益性服務(wù)。

二、行政事業(yè)單位加強績效評價的對策

（一）建立健全和完善行政事業(yè)單位各行業(yè)績效評價體系

目前，雖然績效評價方面存在具有指導性的規(guī)章制度，但是完全針對行政事業(yè)單位的卻還比較缺乏，不夠健全或是針對性較差。各單位都是參考地方財政部的相關(guān)規(guī)定進行的，故而在有制度可依方面略顯單薄。行政事業(yè)單位可以組織本系統(tǒng)內(nèi)不同單位的優(yōu)秀骨干，通過調(diào)研，頭腦風暴等方式，制定出適應(yīng)本系統(tǒng)的、具有明確目標的、清晰的績效管理評價方案以及上報系統(tǒng)。各單位根據(jù)自己的實際情況在行業(yè)規(guī)章的范圍內(nèi)制定適合本單位的績效評價管理辦法，從多角度、多維度、立體化，從負責人責任制、指標設(shè)定、項目考核等方面形成框架體系，落實在紙面，約束項目執(zhí)行人的各項行為，降低項目執(zhí)行人在項目執(zhí)行過程中的隨意性。如果項目需要由幾個同級單位合作完成的情況下，那么應(yīng)該由共同的上級主管部門制定相應(yīng)的目標，并根據(jù)各方的實際情況進行不同的考核，保證最終指標反映項目的全貌及效果。另外，在績效指標體系的框架搭建過程中也要做好信息互通有無，信息溝通無障礙，保證最終的目標實現(xiàn)，為國家的各項資金項目投入實現(xiàn)目標保駕護航。

（二）加強領(lǐng)導層及全員對績效評價工作重要性的認識

首先，在單位領(lǐng)導層會議上要多次特別強調(diào)績效評價的重要性，既可以幫助資金在使用過程中得到最大程度的有效利用，也能保護資金安全，還可以找出關(guān)鍵投資點，操作過程中減少問題出現(xiàn)的可能性，績效評估可以為國家以最小的投入換取最大的產(chǎn)出，同時規(guī)避風險。重中之重是強調(diào)單位負責人是每個項目的第一負責人，取得領(lǐng)導層的全面支持，為績效評價體系的落地樹立其嚴肅性、權(quán)威性、必要性。其次，通過召開全體職工大會、座談會、印發(fā)宣傳手冊等方式，向每一位職工宣傳績效評價的管理理念，幫助職工了解自己在這個過程中處于什么樣的角色，讓職工有參與感，責任心，樹立主人翁意識，而并非監(jiān)視每個人的工作內(nèi)容，幫助績效評價體系的順利推進。再次，加強對財務(wù)人員在專業(yè)方面的培訓，通過網(wǎng)絡(luò)課堂、定期請專業(yè)講師進行授課，加強財務(wù)人員對這項工作的認知度和接受度。財務(wù)人員面對這部分知識儲備的缺乏也需要虛心地面對自己的不足，不要抵觸對于新知識的接觸，加強學習，在組織和牽頭績效評估工作的過程中才會游刃有余，少走彎路。最后，建立績效懲獎措施，以部門為單位進行考核，并進行相應(yīng)的排名，對于完成情況較好的單位可以適當給予其更大的資金權(quán)限，并列為年終考核的一項指標參考，對于項目執(zhí)行情況較差的部門可以適當壓縮其資金權(quán)限，不得參與年終評優(yōu)。全員會在多角度的宣傳并執(zhí)行中意識到績效執(zhí)行的重要性以及感受到其先進的管理理念。

（三）對績效評價從多角度多層次進行科學管理

第一，績效評價方法在理論層面有不少，包括積分卡法、維度評估法等。選擇評估方法應(yīng)針對本單位的主要經(jīng)營模式和業(yè)務(wù)特點進行選取，通過列表法列式不同方法的優(yōu)缺點及利弊，選取最適用本單位的，不能籠統(tǒng)的用時間進度作為衡量標準。另外，針對各項目的特點，也可以采用差異化評價方法，以結(jié)果為導向去評估項目，避免對結(jié)果做出錯誤的評估。

第二，對于指標制定人的選擇應(yīng)盡量由多方參與。比如項目投資人（如財政部指定專人）、項目執(zhí)行人、財務(wù)人員、第三方專業(yè)機構(gòu)共同參與制定，既可以了解具體項目的實施方案、資金使用方向等，又可以對項目達成的結(jié)果做出合理的預估。避免出現(xiàn)項目投資人預期過高，項目執(zhí)行人無法達到要求的情況，也可以避免出現(xiàn)項目執(zhí)行標準制定過低，項目投資人對結(jié)果不滿意的情況。第三方專業(yè)機構(gòu)可以進行專業(yè)的評估，在合理的范圍內(nèi)由幾方共同對項目達到的預期進行敲定，最大限度地保證投入是有價值的。

第三，對于評價指標的選擇要注重四個原則。一是分清關(guān)鍵績效指標，判斷主要矛盾和次要矛盾；二是要可操作性強，既能反應(yīng)績效評價內(nèi)容，又能方便相關(guān)人員搜集數(shù)據(jù)信息；三是定性與定量相結(jié)合；四是還要綜合考慮指標設(shè)置是否具有系統(tǒng)性和互補性。在這些原則的指導下，指標設(shè)置盡量避免“長期發(fā)揮作用”“長期有效”“運行良好”類似的字眼，盡量用量化指標進行細化，或者用概率進行統(tǒng)計。此外，在指標設(shè)置方面，還需要短期指標和長期指標相結(jié)合的方式，很多項目的影響時間會很長，前期效果暫時并不明顯，但不能因此否定或者弱化該項目的運行效果。避免為了短期利益放棄長期利益的行為。

第四，針對績效結(jié)果上報和反饋方面。首先，在目標設(shè)置時就需要對其可行性和可操作性進行評估，刪減掉高投入、低產(chǎn)出的項目，本著節(jié)約的原則，參考零基預算的方法，去掉多余的浪費資金的項目，減輕財政壓力。其次，在項目執(zhí)行過程中，績效評價應(yīng)實時發(fā)揮作用，在某一個階段或者某過程中發(fā)現(xiàn)問題及時向上匯報，進行錯誤糾偏，調(diào)整資金使用方向，與績效目標保持一致性。再次，在項目結(jié)束后統(tǒng)一對項目進行評估，并對各項目進行自評，對單位整體績效的關(guān)聯(lián)性、協(xié)調(diào)性進行自評，找出不合理支出部分，未達到預期效果部分及時總結(jié)，為下一年提供寶貴的經(jīng)驗。最后，在上報途徑上也要及時有效，需要第三方專業(yè)機構(gòu)進行評估，從整體角度對單位自評進行審核，確保其真實性和可靠性。

三、結(jié)束語

績效評價作為單位運行有效性的重要考核指標，無論是為國家創(chuàng)造財富方面、管理其他市場主體方面以及服務(wù)社會職能方面都具有突破性的意義，改變了傳統(tǒng)的旱澇保收，過穩(wěn)日子的局面，而是在原有職能基礎(chǔ)上還與其他市場主體同時參與市場競爭，進行全面評價有利于發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，提升行政事業(yè)單位在經(jīng)濟領(lǐng)域方面的帶頭羊作用。同時也保證財務(wù)管理方面更加規(guī)范，資金使用更加安全，最終保證經(jīng)濟全面安全向前發(fā)展。