中國社會保障學科建設(shè)：發(fā)展現(xiàn)狀、核心問題與制度應(yīng)對

韓克慶

在西方發(fā)達資本主義國家中，社會保障往往與福利體制或者福利國家類型結(jié)合在一起。丹麥學者埃斯平-安德森(G?sta Esping-Andersen)在其名著《福利資本主義的三個世界》中，明確劃分出自由主義福利國家(liberal welfare state)、社團主義福利國家(corporatist welfare state)和社會民主主義政體類型(social democratic regime-type)三種福利體制模式。(1)G. Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge: Polity Press, 1990, pp.26-27.社會保障作為福利體制或福利國家的基礎(chǔ)性制度，與一國的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會價值理念和歷史文化傳統(tǒng)相聯(lián)系，成為現(xiàn)代民族國家的重要制度內(nèi)容，關(guān)乎一國社會發(fā)展模式的興衰。

中國是發(fā)展中的社會主義大國，人口居世界之首。在政策實踐層面，中國社會保障制度建設(shè)取得了舉世矚目的成就，已建成世界最大的社會保障體系。黨的十九大以來，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系，全面實施全民參保計劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系，提高社會福利水平，各項民生保障事業(yè)正向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進?？傮w來說，社會保障制度在加快社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)、維護社會安全和社會穩(wěn)定、化解社會矛盾和社會危機、改善和保障民生等諸方面，發(fā)揮出重大的制度效能。尤其是2020年底，中國如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，提前10年實現(xiàn)聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程目標，邁進了人類扶貧大業(yè)隊伍中的最前列。

制度的實踐往往與學科發(fā)展息息相關(guān)，通常循著“學科發(fā)展指引實踐，實踐推進制度建設(shè)”的路徑前行。在初始階段，社會保障制度就是經(jīng)濟危機下社會生存發(fā)展的安全網(wǎng)，經(jīng)濟及金融危機推動社會保障制度從應(yīng)急之策向長遠發(fā)展制度保障方向演進。(2)張建偉：《國際金融危機背景下的社會保障制度創(chuàng)新》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2010年第5期。2020年新冠肺炎疫情全球大暴發(fā)，對社會保障學科建設(shè)和制度完善再次提出了嚴峻挑戰(zhàn)。據(jù)國際勞工組織監(jiān)測，全球200多個國家和地區(qū)頒布數(shù)千項社會保護措施，抗擊疫情對經(jīng)濟社會發(fā)展的嚴重破壞，涉及健康和收入保護、失業(yè)和工作保護等多個領(lǐng)域。凡擁有健全社會保障體系的國家，往往反應(yīng)迅速，效果較好。(3)丁賽爾：《社會保障：疫情期間為世界兜牢安全網(wǎng)》，《中國勞動保障報》2020年8月29日。我國在抗擊疫情的過程中，充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢，取得了疫情防控戰(zhàn)的階段性重要勝利，并積極強弱項補短板。健全全覆蓋、可持續(xù)的社保體系，將是我國中長期經(jīng)濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展的重要保障?？梢灶A見，新時代中國特色的社會保障制度建設(shè)及其學科發(fā)展，將邁上一個新臺階。

在當前高校學科分類中，勞動與社會保障專業(yè)是隸屬于管理學門類下公共管理一級學科的一個二級學科。公共管理學科本身就具有跨學科性，要求綜合運用政治學、經(jīng)濟學、社會學等多學科理論與方法，專門研究公共組織尤其是政府組織的管理活動及其規(guī)律。但是，就中國社會保障學的學科體系建設(shè)而言，學界在一系列重大問題討論中尚未取得共識。本文擬通過系統(tǒng)梳理中國社會保障學科的發(fā)展現(xiàn)狀，厘清學科建設(shè)尚未形成共識的若干核心問題，對促進社會保障學科發(fā)展提出建議。特別是從國家安全角度，提出構(gòu)建“四個象限”的社會安全體系保障機制，以期為中國特色社會保障學科發(fā)展和制度建設(shè)提供可行路徑。

一、社會保障學科發(fā)展的國際背景

“社會保障”一詞在美國的產(chǎn)生，系由“經(jīng)濟保障”一詞演變而來，原指政府通過“有限的”福利政策法案，以保障國民經(jīng)濟生活之安全。(4)詹火生、楊瑩、張菁芬：《中國大陸社會安全制度》，(中國臺灣)五南圖書出版有限公司1993年版，第12頁?，F(xiàn)代意義上的社會保障制度及其學科發(fā)展，起源于西方資本主義市場經(jīng)濟貧富分化帶來的社會問題。1601年英國政府頒布《伊麗莎白濟貧法》，對“圈地運動”造成的貧民實施救濟，成為歐洲福利制度和社會保障制度建設(shè)的開端。19世紀80年代，面對經(jīng)濟長期蕭條，在德國工人運動壓力下，俾斯麥政府頒布《勞動疾病保險法》《事故保險法》《養(yǎng)老金保險法》等法律，現(xiàn)代社會保障制度正式誕生。早期的社會保障大多局限于“慈善”、“救濟”等領(lǐng)域，直到國家壟斷資本主義階段，社會保障才逐步引入養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、健康醫(yī)療保險、社會救濟和社會福利等諸多內(nèi)涵。(5)劉波：《當代西方發(fā)達國家社會保障制度調(diào)整改革的國際背景分析》，《暨南學報(哲學社會科學版)》2007年第4期。

1929-1933年經(jīng)濟大危機的爆發(fā)，及其前后兩次世界大戰(zhàn)的浩劫，讓歐洲各國頻頻陷入經(jīng)濟社會及政治嚴重危機，民眾紛紛要求本國政府承擔起提供社會保障、改善民生的重大責任。失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等政府承擔的社會保險項目，從發(fā)源地德國向其他歐洲國家傳播，再從歐洲向美洲擴散，繳費型保險成為社會保障制度的主要形式。1935年，在大危機陰影籠罩下的美國，出臺《社會保障法案》，“社會保障”概念首次出現(xiàn)于政府文件之中。社會保障立法將應(yīng)急之策與社會長遠穩(wěn)定相結(jié)合，對保障弱者生存權(quán)利、維護勞動者基本權(quán)益起了重要作用。1942年英國《貝弗里奇報告》問世，其構(gòu)建的社會保險和服務(wù)體系成為社會保障制度建設(shè)的指向。國際組織正式開始使用“社會保障”概念，始于1944年第26屆國際勞工大會《費城宣言》。1945年二戰(zhàn)剛結(jié)束，以“福利國家”為競選綱領(lǐng)的英國工黨大選獲勝，遂依據(jù)貝弗里奇的社會政策和凱恩斯的經(jīng)濟政策，建立起社會保障制度，歐洲其他國家紛紛效仿，現(xiàn)代社會保障制度逐漸走向成熟。(6)鄭秉文、和春雷：《社會保障分析導論》，法律出版社2001年版，第3頁。

與社會保障實踐相對應(yīng)，現(xiàn)代意義上的社會保障學科理念也最早出現(xiàn)于英國。1950年，英國社會政策的開創(chuàng)者蒂特馬斯(Richard Titmuss)在倫敦政治經(jīng)濟學院創(chuàng)立世界首個社會政策與行政管理系，成為英國乃至世界社會保障學科發(fā)展的引領(lǐng)者。隨著戰(zhàn)后國際社會科學的重心從歐洲向美國轉(zhuǎn)移，社會保障成為美國大學常見的專業(yè)之一。它們在沿襲歐洲社會政策傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，融合美國實用主義哲學，對社會保險中個別項目的學術(shù)討論，零星散見于不同學科，理論研究明顯落后于實踐發(fā)展。(7)鄭秉文：《社會保障的發(fā)展歷程與前沿探索》，《人民日報》2015年3月2日。在戰(zhàn)后經(jīng)濟社會重建階段，來自外部社會主義陣營的制度優(yōu)勢、國內(nèi)工人運動的壓力，以及凱恩斯主義需求管理促成的增長“黃金時期”，推動發(fā)達國家社會保障研究從社會保險制度走向福利國家制度，社會保障理論研究隨之進入新階段。歐洲社會保障的研究重點以社會福利為主，兼顧社會保險；而私人資本更具強勢的美國，社會保障研究僅側(cè)重社會保險(包括社會救助)。這一時期社會保障理論研究幾乎呈“一面倒”局面，國家干預主義占統(tǒng)治地位，經(jīng)濟學、政治學、社會學和歷史學等學科對社會保障的研究異?；钴S。(8)鄭秉文：《社會保障的發(fā)展歷程與前沿探索》，《人民日報》2015年3月2日。

20世紀70年代，歐洲和日本的戰(zhàn)后重建完成，壟斷資本國際競爭激化，發(fā)達資本主義國家進入“滯漲”階段。經(jīng)濟危機疊加人口老齡化和資本全球擴張，基于高稅收的歐洲福利制度遭遇嚴重挑戰(zhàn)，緊縮政府福利開支成為應(yīng)對經(jīng)濟不景氣的主動選擇，撒切爾、里根相繼出臺“殺貧濟富”的新自由主義財稅政策。20世紀90年代蘇東劇變，“冷戰(zhàn)”結(jié)束，歐洲國家興起“第三條道路”，國家和公民以及勞資社會合作的思想滲入社會保障制度建設(shè)和學科發(fā)展。21世紀以來，西方經(jīng)濟社會環(huán)境每況愈下，美國次貸危機及歐債危機連續(xù)爆發(fā)，各國緊縮財政政策大肆縮減社會保障福利。(9)陳四、徐鶯：《從歐洲國家福利制度改革看我國政府在社會保障中的角色定位》，《農(nóng)村經(jīng)濟與科技》2020年第21期。西方包括財政學和金融學在內(nèi)的經(jīng)濟學首當其沖，信息經(jīng)濟學、公共選擇等新興學科成為社會保障理論研究的主要方向，學科發(fā)展對社會保障改革的引領(lǐng)作用明顯。(10)鄭秉文：《社會保障的發(fā)展歷程與前沿探索》，《人民日報》2015年3月2日。

自德國建立第一個現(xiàn)代意義上的社會保障制度以來，英國、奧地利、法國、挪威、丹麥、美國、阿根廷、蘇聯(lián)、中國等都建立起了各具特色的社會保障制度。社會保障制度模式逐步形成以美國、日本等為代表的“投保資助型”，以英國、瑞典等為代表的“福利國家型”，以新加坡、智利等為代表的“強制儲蓄型”，以及以蘇聯(lián)等社會主義國家為代表的“國家保險型”等。(11)衛(wèi)松：《國際社會保障制度改革及其對中國的啟示——以養(yǎng)老和醫(yī)療兩大項目為例》，《改革與戰(zhàn)略》2015年第7期。當今世界，社會保障制度及其學科研究涵蓋的范圍日益擴展。比如，倫敦政治經(jīng)濟學院的社會政策系的研究包括國際發(fā)展、貧困問題、老齡化、家庭政策、教育政策、勞動力市場政策、社會排斥、福利國家改革等；英國約克大學社會政策與社會工作系的研究涉及貧困、健康、住房、教育和失業(yè)等領(lǐng)域，近年擴展到特定群體需求(如兒童、殘疾人、婦女、老年人或少數(shù)民族)的比較研究。美國更為多元化：哈佛大學設(shè)有馬爾科維納姆社會政策中心，加州大學伯克利分校設(shè)有社會福利預防研究中心，斯坦福大學設(shè)有貧困和不平等研究中心及性別研究中心，密西根大學安娜堡分校設(shè)有專業(yè)教育政策研究中心和減貧中心，芝加哥大學設(shè)有數(shù)據(jù)科學和公共政策中心以及健康和社會科學中心。這些中心及其所在的學院(校)，承擔著美國社會保障學科發(fā)展和理論研究的重要工作。

概括來看，國際視域中的社會保障學科，以英國的社會政策和美國的社會福利以及社會工作為代表，集中研究收入維持、醫(yī)療健康、貧困救助等領(lǐng)域。除了獨立的社會政策學院、社會福利學院、社會工作學院、政府管理學院、社會服務(wù)與管理學院外，有關(guān)福利國家、貧困、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老金、老年人、兒童、殘疾人等專門研究議題，還分散在社會學、經(jīng)濟學、政治學等學科領(lǐng)域。為了引領(lǐng)世界社會保障政策與實踐的發(fā)展，全球性的社會保障研究機構(gòu)“國際社會保障協(xié)會”(ISSA)已成立，主要關(guān)注理解社會保障(understanding social security)、社會保障與社會正義(social security and social justice)兩個方面。ISSA近期關(guān)注的前沿問題有：數(shù)字經(jīng)濟與社會保障觀察、社會保障主要趨勢、社會保障充足性、金磚國家社會保障等。2020年，新冠肺炎疫情全球大流行，制度和理論危機轉(zhuǎn)而成為社會保障制度改革及學科發(fā)展的重要契機。

二、中國社會保障學科的成長

中國社會保障制度建設(shè)經(jīng)歷了人類歷史上規(guī)模最宏大的變革，走出了一條學習、選擇和演化的發(fā)展路徑，實現(xiàn)了體制的急劇變革和漸進演化的交替進行。尤其是，改革開放以來的中國社會保障的發(fā)展歷程深刻融入到了中國特色社會主義理論、道路和制度的偉大實踐之中。(12)董克用：《期許中國社會保障制度未來——評〈社會保障與福利：比較制度分析〉》，《中國社會保障》2020年第1期。

1949年以來中國社會保障的制度發(fā)展，可以分為計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟兩個時期。計劃經(jīng)濟時期，中國主要學習蘇聯(lián)的制度模式，逐步形成國家保險和單位福利體制：在城市以勞動保險和單位福利為代表，在農(nóng)村建立集體經(jīng)濟基礎(chǔ)上的救濟福利。由于生產(chǎn)力落后、財力有限、國際環(huán)境惡劣，為保障新生國家的生存與安全，需要通過計劃體制優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，建立獨立自主的工業(yè)和國民經(jīng)濟體系，在這種歷史條件下，只能建成低水平的社會保障。改革開放以來，中國社會保障的構(gòu)建理念、制度框架都發(fā)生了根本性變化，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的多層次社會保障體系開始建立，西方國家的制度模式，成為中國社會保障制度改革發(fā)展的重要參照。

社會變遷呼喚理論映照之光，勞動和社會保障科學理論體系，也逐漸從計劃經(jīng)濟理論向社會主義市場經(jīng)濟理論轉(zhuǎn)變。1979年，社會學在我國恢復學科設(shè)置，老年社會學研究成為最早的社會保障研究。20世紀80年代末，武漢大學、中國人民大學等高校率先開設(shè)“社會保險”“社會工作和管理”等專業(yè)。(13)孟穎穎：《社會保障學:挑戰(zhàn)、定位與發(fā)展——基于學科建設(shè)的視角》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2013年第1期。中國人民大學勞動人事學院在1983年創(chuàng)辦之初，就設(shè)有工資福利專業(yè)，1986年招收社會保險方向碩士生，1993年成立社會工作與社會保障教研室，招收社會工作與管理專業(yè)本科生。武漢大學于1984年開始招收社會保障方向的碩士生，1985年開始招收保險專業(yè)本科生。北京大學社會學系新增“社會工作與管理”專業(yè)，于1989年開始招生，為社會工作培養(yǎng)高級研究與管理人才。(14)張力之：《中國社會保障改革述評》，《社會學研究》1989年第4期。其他高校隨后相繼成立有關(guān)專業(yè)，高校社會保障學科建設(shè)起步。

1993年，《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確提出建立多層次的社會保障體系。在隨后的改革試點中，探索社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度模式，使社會保障學科建設(shè)的目標和路徑實然清晰。作為正式學科命名，“社會保障”學科專業(yè)首次出現(xiàn)于1997年國務(wù)院學位委員會學科目錄，隸屬于管理學門類的公共管理一級學科。1998年，國家教委將社會保障學列為公共管理一級學科下的二級學科。在原有勞動經(jīng)濟學基礎(chǔ)上，圍繞補缺型社會保障制度的要求，勞動與社會保障專業(yè)作為新設(shè)專業(yè)，被納入《高等院校本科專業(yè)目錄》。中國人民大學于1998年相機設(shè)置社會保障碩士點。1999年，教育部批準中國人民大學、武漢大學等8所高校招收該新設(shè)專業(yè)的本科生。這一時期，更多的社會保障教材、專著和西方相關(guān)譯著相繼出版，學術(shù)期刊如《社會保障研究》《社會保障評論》《社會政策研究》《社會發(fā)展研究》等紛紛面世。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國有160多所高校開設(shè)勞動與社會保障本科專業(yè)，社會保障專任教師和研究人員覆蓋社會學、經(jīng)濟學、政治學、法學、社會工作、社會政策等多個學科領(lǐng)域。與此同時，一批專業(yè)研究機構(gòu)和學術(shù)社團陸續(xù)成立，社會保障研究的學術(shù)共同體已經(jīng)形成。此外，社會保障逐步形成獨有的學科語言，形成獨特的概念體系和明顯的學科邊界，這是一門學科正在成熟的標志之一。

三、構(gòu)建中國社會保障學科的基本問題

基于唯物史觀，馬克思和恩格斯深刻闡述了社會保障起基礎(chǔ)性作用的政治經(jīng)濟學原理，揭示了西方發(fā)達國家社會保障基金的實質(zhì)性源起。關(guān)于建立社會保障后備基金對人類社會發(fā)展的必要性, 恩格斯在《反杜林論》中作了全面概括?！皠趧赢a(chǎn)品超出維持勞動的費用而形成剩余, 以及社會的生產(chǎn)基金和后備基金靠這種剩余而形成和積累，過去和現(xiàn)在都是一切社會的、政治的和智力的發(fā)展的基礎(chǔ)。在迄今為止的歷史中，這種基金都是一個特權(quán)階級的財產(chǎn)”，在實行社會化生產(chǎn)的資本主義社會，這種基金“是由工人階級向資本家階級提供的勞動產(chǎn)品超過資本家階級向工人階級支付的工資總數(shù)形成的剩余積累而成的”，未來的新社會將把生產(chǎn)基金和后備基金“從特權(quán)階級的支配中奪過來，把它們轉(zhuǎn)交給全社會作為公有財產(chǎn)，這樣才真正把它們變成了社會的基金”。(15)《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社2012年版，第574、575頁。中國尚處在社會主義發(fā)展的初級階段，正在發(fā)展完善社會主義市場經(jīng)濟，中國社會保障發(fā)展要符合我國基本國情，量力而行、盡力而為，不能照搬西方社會保障模式。(16)徐瑞仙、童星：《馬克思主義社會保障思想及其當代價值》，《社會保障評論》2019年第4期。在公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度下，尤其要確保通過國家再分配形成的政府公共產(chǎn)品的有效供給來滿足人民基本生活需要。

“社會保障”一詞乃舶來品，其英文名Social Security，準確的漢譯名稱應(yīng)為“社會安全”。臺灣地區(qū)有學者把Social Protection譯為社會保障。(17)李易駿：《社會福利概論》，(中國臺灣)洪葉文化事業(yè)有限公司2011年版，第29頁。社會保障在中國大陸作為一個學科概念，最初大抵是從日語借用過來的。構(gòu)建中國特色的社會保障學科，涉及有待解決的一系列基本問題，其中最核心的問題是對社會保障概念的界定和理解。

(一)概念界定和研究對象

中國社會保障研究在80年代中期后，深受西方影響。作為英國福利國家基石的《貝弗里奇報告》把社會保障視為對因謀生能力喪失造成生存風險的一種社會救助，或者視為覆蓋出生、婚嫁、死亡特殊支出的社會保險方案。(18)勞動和社會保障部社會保險研究所譯：《貝弗里奇報告——社會保險和相關(guān)服務(wù)》，中國勞動社會保障出版社2004年版，第6頁。國外研究福利問題的專家普遍認為，社會保障是國家計劃并實施的國民收入再分配。國家通過社會補貼政策規(guī)劃社會消費，引導社會需求，以累進所得稅和社會援助等措施，在一定程度上縮小貧富差別，經(jīng)由各種社會保險項目的實施，使個人生活在更大程度上依賴于整個社會的經(jīng)濟發(fā)展。(19)周弘：《歐洲社會保障的歷史演變》，《中國社會科學》1989年第1期。因此，社會保障是一個與收入安全密切相關(guān)的概念，現(xiàn)代社會保障制度是調(diào)節(jié)非市場因素導致的、國民收入初次分配不平等的一種手段。(20)侯繼迎：《構(gòu)建公平的社會保障制度——羅爾斯公平正義論的啟示》，《東岳論叢》2014年第3期。

中國學者賦予“社會保障”更加多元化的理解。鄭功成認為，現(xiàn)代社會保障是國家或社會依法建立的、具有經(jīng)濟福利性的社會化國民生活保障系統(tǒng)之統(tǒng)稱，包括法定的社會救助、社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫系統(tǒng)和非法定的各種補充保障措施。(21)鄭功成：《中國社會保障演進的歷史邏輯》，《中國人民大學學報》2014年第1期。孫光德、董克用認為，社會保障是以政府為責任主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過國民收入再分配，對因暫時或永久失去勞動能力以及其他原因而生活困難的國民給予物質(zhì)幫助，以保障其基本生活的制度。(22)孫光德、董克用主編：《社會保障概論》，中國人民大學出版社2019年版，第4頁。李珍認為，社會保障是國家通過立法并依法采取強制手段，再分配國民收入，為暫時或永久失去勞動能力及其他各種原因造成生活困難的社會成員提供基本生活保障，保證勞動力再生產(chǎn)、社會安定、經(jīng)濟有序進行的措施、制度和事業(yè)之總稱。(23)李珍：《社會保障理論》，中國勞動社會保障出版社2001年版，第8頁。在政策實踐中，也有學者呼吁重構(gòu)中國政府角色，因為市場不具備再分配功能，其機制并非是絕對高效的，政府要確立自己在社會保障中的前沿位置，從社會保障的后方走向前臺。(24)張秀蘭、徐月賓：《中國政府在社會福利中的角色重建》，《中國社會科學》2005年第5期。

厘清社會保障的概念，對于社會保障學科建設(shè)及其制度發(fā)展至關(guān)重要。從學科建設(shè)看，社會保障與社會福利的概念之爭，自社會保障學科建立之日起至今未止。尚曉援認為，社會福利是比社會保障更高的范疇。她援引《新大不列顛百科全書》為證：“社會保障”不單獨列目；而“社會福利”條目下包括兩個主要的子項目：(1)社會工作:個人社會服務(wù)，(2)社會保障:政府的福利項目。(25)尚曉援：《“社會福利”與“社會保障”再認識》，《中國社會科學》2001年第3期。而中國主流社會保障學界則普遍認為，社會福利是社會保障的從屬概念。從制度建設(shè)看，也存在“大保障”和“小保障”分歧。李迎生認為，中國社會保障制度的改革應(yīng)當突破“大保障”思路，選擇“小保障”方向。(26)李迎生：《中國社會保障制度改革的目標定位新探》，《社會》2006年第2期。造成上述分歧的一個重要原因，在于社會保障的概念界定模糊不清。

本文認為，社會保障從屬于以國民收入再分配為核心的國家制度運行系統(tǒng)，基本實現(xiàn)形式是以稅收(繳費)和財政支出為基礎(chǔ)的貨幣發(fā)放。社會保障學是研究以政府國民收入再分配方式滿足民眾生活需要的制度運行和發(fā)展規(guī)律的交叉應(yīng)用學科。這有別于一般教科書視其為國民生活保障系統(tǒng)的模糊表述。首先，社會保障運行發(fā)展的主體是國家的組織形式政府。凡是非政府的制度安排，都不是社會保障的研究對象。其次，國民收入再分配是社會保障的主要手段，通過稅收(繳費)和財政支出得以實現(xiàn)。凡是以市場或者私人方式，滿足民眾基本生活需要的制度安排，都不是社會保障的研究對象。再次，國民收入再分配主要通過貨幣載體來衡量和執(zhí)行。與貨幣無關(guān)的其他制度安排，都不是社會保障的研究對象。如公益慈善不是，社會服務(wù)也不全是社會保障的研究對象。進而言之，與政府國民收入再分配有關(guān)的社會福利是社會保障，反之則不是，如老年人福利津貼是社會保障內(nèi)容，老年人照料服務(wù)則不然。區(qū)分社會保障與社會政策亦如此。與政府國民收入再分配有關(guān)的社會政策，是社會保障的研究對象，反之則不然，如低保政策是，而教育政策很大程度上則不是。社會保障概念泛化和研究對象模糊化，會使社會保障的研究領(lǐng)域無限擴張，對學科長遠發(fā)展有害無利。

(二)研究領(lǐng)域和研究議題

西方現(xiàn)代社會保障在市場經(jīng)濟條件下的發(fā)展，已經(jīng)遠遠超出社會保險這一核心領(lǐng)域。概括起來，社會保障學科有三個主要的研究領(lǐng)域：社會保險、社會救助和狹義社會福利。

20世紀以來，社會保險作為學科基礎(chǔ)和重要的政策領(lǐng)域，成為大多數(shù)歐盟國家普遍的制度設(shè)計。與私人保險不同的社會保險，強制性地面向多數(shù)或全體社會成員，成為公共福利供給的一種形式，其資金主要來自雇主繳費和稅收財政收入，但各國存在諸多差異。社會保險計劃主要包括養(yǎng)老金、健康保險、失業(yè)保險和工傷保險。此外，還有女職工生育保險、老年人護理保險等社會項目。

社會救助是以家計調(diào)查(means testing)為基礎(chǔ)，通過為窮人提供最低收入保障，以消除貧困的社會政策措施。社會救助強調(diào)被救助者的社會權(quán)益。社會救助體系，指支撐社會救助之制度、確保其有效運行、滿足救助對象需求的一整套相互聯(lián)系的觀念主張，以及資源、制度、組織、人員、程序、技術(shù)的安排。其分類可包括普通救助、類別救助和專項救助。(27)黃晨熹：《社會救助的概念、類型和體制：不同視角的比較》，《華東師范大學學報(哲學社會科學版)》2005年第3期。當前，發(fā)達國家的社會救助項目較為齊全；而許多發(fā)展中國家仍然停留在食物保障階段。

社會福利有廣義和狹義的大小之爭。景天魁等認為小福利概念主要有三種含義：(1)為弱勢群體提供的特殊福利，(2)民政部門提供的民政福利，(3)社會保障體系最高層次的福利。(28)景天魁、畢天云：《從小福利邁向大福利：中國特色福利制度的新階段》，《理論前沿》2009年第11期。梅志利(James Midgley)認為，社會福利概念有主觀和客觀兩方面，可用定性或經(jīng)驗的方法探討。當社會問題得到控制、人們的需要得到滿足、社會機會最大化時，會產(chǎn)生一種幸福狀態(tài)，即社會福利。社會幸福狀態(tài)不會自發(fā)形成，需要個人、家庭、組織、社區(qū)和政府有意識地努力爭取。最古老的社會福利制度被稱作“非正式福利制度”，包括個人、家庭和社區(qū)的不斷努力，以及文化角度的互助活動。隨后產(chǎn)生的正式社會福利制度是宗教慈善事業(yè)。19世紀歐洲和北美基于市場經(jīng)濟的工業(yè)化涌現(xiàn)大量社會問題，形成了政府主導的社會福利制度。(29)J. Midgley, Social Welfare in Global Context, London: Sage Publications, 1997, pp.4-7.狹義的社會福利是社會保障子集的國民收入再分配部分，主要形式是政府發(fā)放的福利津貼和現(xiàn)金補貼。

社會保障的研究議題，可從宏觀、中觀和微觀三個層面考察。從宏觀層面看，社會保障主要研究社會保障與社會發(fā)展、意識形態(tài)和國家安全的內(nèi)在聯(lián)系，研究福利國家比較、社會保障體制、社會保障法制等內(nèi)容。從中觀層面看，社會保障主要研究社會保障征繳體制、社會保障行政管理、社會保障基金管理、社會保障財政再分配、社會保障水平、社會保障與人口政策、社會保障與企業(yè)發(fā)展、社會保障與勞動就業(yè)、不同群體的社會保障制度設(shè)計、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、社會救助、福利津貼等內(nèi)容。從微觀層面看，社會保障主要研究個體參加社會保險的意愿和行為方式、福利領(lǐng)取者的心理行為特征、個體和家庭的社會保障需求等內(nèi)容。

(三)研究方法和學科基礎(chǔ)

科學的研究方法也是一門學科成熟的重要標志。社會保障研究的一般方法，包括整體性、實證性和國際性角度的分析。整體性指社會保障研究不能被隔離，尤其是不能以群體身份取代公民身份，要放在經(jīng)濟-政治-社會文化的整體性歷史環(huán)境中考察；實證性指社會保障研究要注重定量和定性分析結(jié)合；國際性指立足本國、面向世界，通過國際比較找出適合本國社會保障發(fā)展的道路。這些多為社會科學研究方法的共性，還需分析其特殊性。

作為一門新興的交叉應(yīng)用學科，社會保障學的學科基礎(chǔ)融合了經(jīng)濟學、管理學、社會學、政治學、法學、歷史學等多學科的精髓與要旨，(30)趙映誠:《社會保障學及其體系構(gòu)成》，《江漢大學學報(社會科學版)》1988年第2期。尤以社會學、經(jīng)濟學、政治學三大基礎(chǔ)學科為理論支撐。社會保障學科要通過交融尋求自身發(fā)展，逐步衍生出自己的概念體系和理論工具，進一步凝練社會保障學科獨特的研究領(lǐng)域和研究方法。具體而言，社會學的理論流派，如結(jié)構(gòu)-功能論、社會沖突論、社會結(jié)構(gòu)論、公民權(quán)利論等，是從事社會保障研究不可或缺的理論工具。主流經(jīng)濟學強調(diào)從市場競爭有效配置資源的角度，解釋勞動力市場特性；更重要的是應(yīng)用經(jīng)濟學關(guān)于社會保障與經(jīng)濟發(fā)展、財政可持續(xù)性、社會保障基金平衡等問題的討論，這些也是勞動經(jīng)濟學、財政學、福利經(jīng)濟學研究的持續(xù)話題；此外，馬克思主義經(jīng)濟學能夠揭示社會保障過程中分配關(guān)系背后的本質(zhì)關(guān)系。(31)任保平：《馬克思主義的社會保障經(jīng)濟理論及其現(xiàn)實性》，《當代經(jīng)濟研究》1999年第4期。社會保障本質(zhì)上是政府行為，涉及公共產(chǎn)品供給的國家體制層面，這是政治學研究的范圍?？梢云诖?，跨學科研究必將推動中國社會保障學科走向成熟。

四、構(gòu)建社會保障體系的四個象限

社會保障理念及其制度設(shè)計，多從國家鞏固統(tǒng)治基礎(chǔ)和維系社會秩序出發(fā)，核心是保障社會安全穩(wěn)定。市場化改革以來，我國社會保險制度基本定型，社會救助制度不斷發(fā)展，社會保障的受益對象越來越多，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌初見雛形。黨的十八大以來，社會保障體系建設(shè)被擺在更加突出的位置，許多改革舉措還在進行中：統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險制度并軌，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度；整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險，組建國家醫(yī)療保障局；推進全民參保計劃，降低社會保險費率，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；?；更加積極地發(fā)展養(yǎng)老、托幼、助殘等福利事業(yè)。以民生為本，中國社會保障制度建設(shè)保證了市場經(jīng)濟改革的順利進行，為維護社會安全穩(wěn)定和社會公平公正提供了制度保障。

習近平總書記關(guān)于總體國家安全觀的論述，是社會保障學科發(fā)展和制度建設(shè)的重要引領(lǐng)。十九大報告提出堅持總體國家安全觀：“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”，“必須堅持國家利益至上，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全，完善國家安全制度體系，加強國家安全能力建設(shè)，堅決維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益”。(32)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第24頁。依據(jù)上述重大原則，本文提出從國內(nèi)風險、國際風險、應(yīng)急響應(yīng)和長效機制四個象限，構(gòu)建卓有成效的社會安全體系，助推中國特色社會保障的發(fā)展。

第一個象限是國內(nèi)風險。一國的社會保障制度建設(shè)，取決于本國的經(jīng)濟發(fā)展水平、社會結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)、意識形態(tài)等國內(nèi)因素。特別是作為社會的穩(wěn)定器和安全閥，社會保障主要是應(yīng)對一國內(nèi)部社會風險，紓解經(jīng)濟社會發(fā)展進程中的社會問題。在建立和完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，社會保障制度發(fā)揮著重要作用。例如，20世紀90年代，隨著企業(yè)改革的推進，下崗失業(yè)成為迫切需要解決的社會問題，在失業(yè)保險和相關(guān)制度未能建立和發(fā)揮作用的情況下，城市居民最低生活保障制度應(yīng)運而生，及時化解了下崗失業(yè)帶來的新型城市貧困問題及其產(chǎn)生的社會風險。再如，農(nóng)民工現(xiàn)象源自城鄉(xiāng)差別嚴重、城市吸引就業(yè)的虹吸效應(yīng)，帶來勞動力大規(guī)模社會流動，目前全國農(nóng)民工有兩億多人。龐大的農(nóng)民工群體，在勞動就業(yè)、子女教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷等各個方面，都需要有效的社會保護。國家出臺《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(國發(fā)〔2006〕5號)等政策文件，完善針對農(nóng)民工群體的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等的社會保障措施，意在解決農(nóng)民工的就業(yè)和生活困難，避免勞動糾紛引發(fā)的社會不穩(wěn)定，提振勞動力市場的活力。此外，隨著人口老齡化的加劇，國家及時調(diào)整人口政策，建立覆蓋全民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度，積極探索建立長期護理保險制度，構(gòu)建“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充”的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。在上述國內(nèi)重要風險政策應(yīng)對中，社會保障發(fā)揮了重要的作用。

第二個象限是國際風險。在資本全球化推動下，“全球村”正在變成一個世界風險社會。吉登斯(Anthony Giddens)在描繪未來世界中的風險與危險時提出：核戰(zhàn)爭的可能性，生態(tài)災(zāi)難，不可遏制的人口爆炸，全球經(jīng)濟交往的崩潰，以及其他潛在的全球性災(zāi)難，在勾畫一幅令每個人都不安的危險情景。(33)[英]安東尼·吉登斯：《現(xiàn)代性的后果》，田禾譯，譯林出版社2000年版，第110頁。政治、經(jīng)濟、軍事、外交、文化、環(huán)境的風險，都有可能從一國蔓延至他國，演化為國際風險。全球金融危機如此，本次新冠肺炎疫情更是如此。肇始于2007年的金融危機，是一場由美國次貸危機引發(fā)的金融市場流動性危機，導致多家大型金融機構(gòu)倒閉或被政府接管，進而波及全球形成世界性金融-經(jīng)濟危機，造成失業(yè)人數(shù)增加、社會開支加大等社會風險。我國經(jīng)濟社會發(fā)展也受到重大沖擊，政府及時在社會保障層面出臺相關(guān)政策措施，如保障低收入者和失業(yè)人員的基本生活，實行社會保險彈性繳費政策，使用失業(yè)保險基金支付社會保險補貼和崗位補貼，開展在崗農(nóng)民工和困難企業(yè)職工技能培訓，促進農(nóng)村和西部地區(qū)平穩(wěn)較快發(fā)展等，有效化解了國際風險。事實上，各國都需要在社會保障制度層面未雨綢繆，增強命運共同體意識，保留足夠的制度彈性和行動張力，一旦國際風險轉(zhuǎn)化為國內(nèi)風險，能及時應(yīng)對，通過國際協(xié)調(diào)共同抗擊風險。

第三個象限是應(yīng)急響應(yīng)。自然災(zāi)害如地震、颶風、冰雹、泥石流、洪災(zāi)、火災(zāi)以及食品安全、礦難事故和公共衛(wèi)生事件，都可能誘發(fā)社會公共危機，需要應(yīng)急響應(yīng)和緊急處理。公共危機一般具有跨界特征，需要政府多個部門聯(lián)合行動，社會力量共同參與化解。本次新冠肺炎疫情大流行是典型的重大跨界危機(transboundary crisis)，不單需要政府各個行政部門聯(lián)防聯(lián)控，進行廣泛的群眾動員，采取封城、封閉居民小區(qū)等有效措施加以應(yīng)對，更需要企業(yè)和其他市場組織以及民間團體提供幫助。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，我國各項社會保障制度先后發(fā)力。國家通過減免社會保險的企業(yè)繳費部分，為企業(yè)紓解困難，切實減輕企業(yè)負擔；養(yǎng)老保險能夠保障員工個人包括遺屬的待遇領(lǐng)??；失業(yè)保險通過延長保障期限、擴大保障范圍、優(yōu)化領(lǐng)取方式，保障失業(yè)人員的基本生活；工傷保險對醫(yī)護人員和疫情防控一線工作人員，起到意外傷亡的補償和賠付作用。在2020年年初，針對外地滯留湖北人員的緊急需求，民政部門的臨時救助制度也發(fā)揮了重要作用，相關(guān)舉措為打贏疫情防控湖北保衛(wèi)戰(zhàn)作出了應(yīng)有的貢獻。

第四個象限是長效機制。建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，是黨的十八大以來關(guān)于社會保障制度建設(shè)的核心目標。建立常態(tài)化的社會保障長效機制，是國家治理體系現(xiàn)代化基本內(nèi)容的具體體現(xiàn)。一是建立社會保險制度的長效機制。重點解決社會保險基金的全國統(tǒng)籌問題，與社會保險稅務(wù)統(tǒng)一征收、降低社會保險繳費率、夯實社會保險繳費基數(shù)等項工作同步推進，實現(xiàn)社會保險制度的自我平衡良性運轉(zhuǎn)。對于各項社會保險制度，如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險等，加強制度的優(yōu)化研究和頂層設(shè)計，使制度運行更加公平、穩(wěn)定和長久。二是建立社會救助制度的長效機制。重點做好社會救助體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，對社會救助標準的制定和調(diào)整、低保標準同其他標準的關(guān)系、農(nóng)村社會救助制度同精準扶貧的銜接、社會救助制度的內(nèi)部與外部整合等重要問題，加強理論研究，形成制度共識，更好地保障貧困和困難群體的基本生活。三是補齊流動人口的制度短板。流動人口的社會保障管理是社會保障體系的制度短板。要破解戶籍身份限制，構(gòu)建高效便捷的社會保障公共服務(wù)信息平臺，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”等方式，把更多的流動人口納入制度覆蓋范圍。

需要指出的是，在建立社會保障的長效機制進程中，上述四個象限不可簡單割裂，而是要融為有主有輔、相互轉(zhuǎn)化的制度整體。在常態(tài)環(huán)境下，國內(nèi)風險為主、國際風險為輔，長效機制為主、應(yīng)急響應(yīng)為輔。當公共危機來臨時，應(yīng)急響應(yīng)為主、長效機制為輔，國內(nèi)風險為主、國際風險為輔。同時，四個象限又可相互轉(zhuǎn)化，如國際風險可能轉(zhuǎn)化為國內(nèi)風險，長效機制可以轉(zhuǎn)化為應(yīng)急響應(yīng)。此次新冠肺炎疫情的暴發(fā)，為社會保障制度建設(shè)敲響了警鐘。習近平總書記強調(diào)，要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略地位，全方位全周期保障人民健康，加快建立完善制度體系，保障公共衛(wèi)生安全，加快形成有利于健康的生活方式、生產(chǎn)方式、經(jīng)濟社會發(fā)展模式和治理模式，實現(xiàn)健康和經(jīng)濟社會良性協(xié)調(diào)發(fā)展。(34)《習近平在教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜掖碜剷系闹v話》，《人民日報》2020年9月23日。就醫(yī)療保障制度建設(shè)看，一方面要妥善處理好長效機制和應(yīng)急響應(yīng)的關(guān)系。從以治病為中心轉(zhuǎn)向以健康為中心，從源頭上預防和控制重大疾病，堅定不移地貫徹預防為主的方針，建立穩(wěn)定的公共衛(wèi)生事業(yè)投入機制，開展愛國衛(wèi)生運動，完善國民健康促進政策。在堅持基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)公益性的基礎(chǔ)上，加快優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴容和區(qū)域均衡布局，讓廣大人民群眾就近享有公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的預防、治療、康復、健康促進等醫(yī)衛(wèi)服務(wù)。另一方面，要妥善處理好國內(nèi)風險和國際風險的關(guān)系。不但要認真總結(jié)我國疫情防控中經(jīng)過實踐檢驗的經(jīng)驗和模式，用制度形式予以固化，還要加強國際交流合作，完善我國參與國際重特大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對工作機制，履行國際義務(wù)，為全球抗疫貢獻中國力量。

結(jié) 語

當前，新冠肺炎疫情仍在全球肆虐，各國應(yīng)齊心協(xié)力、守望相助、攜手應(yīng)對，堅決遏制疫情蔓延勢頭，共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體，護佑世界人民康寧。毋庸置疑的是，當今世界早已連成一個“人類命運共同體”。盡管反全球化的聲音不絕于耳，但是，全球化依然是不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流。在全球化背景下，中國社會保障的學科發(fā)展與制度建設(shè)，不可避免地要處理好國際化與本土化的關(guān)系。

首先，中國社會保障學科要注重國際化。西方國家的社會保障學科發(fā)展和制度建設(shè)一直走在世界前列。二戰(zhàn)以后，隨著英國建立了大量更加廣泛的和普遍性的社會保障項目，特別是全民性的社會保險和國民健康服務(wù)(NHS)的建立，福利國家開始嘗試為全體國民提供最低限度的收入保障并減少無保障的程度。北歐福利國家通過累進稅制度，縮小貧富差距，促進社會包容和社會平等。美國對于貧困者的各項社會救助政策——從失業(yè)者的救助津貼，到貧困家庭的臨時救助，到無家可歸者的房屋庇護計劃，作出了有益的探索。國際社會的成功經(jīng)驗，無疑具有重要的引領(lǐng)作用。中國社會保障學科建設(shè)應(yīng)自覺學習借鑒西方國家的知識精華，加強國際學術(shù)交流，并在國際社會保障理論研究中做好比較借鑒。

其次，中國社會保障學科要注重本土化。西方國家有著不同的社會保障制度模式。這些不同的制度模式，不單是一種理想類型的理論分析，更是長期以來結(jié)合本國文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟社會發(fā)展水平進行制度創(chuàng)造和選擇的產(chǎn)物。中國社會保障的制度建設(shè)和理論研究同樣如此，要與我國的本土文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟社會發(fā)展水平緊密聯(lián)系在一起。值得注意的是，在學習借鑒吸收西方國家成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中國社會保障制度建設(shè)和學科發(fā)展，要盡量避免西方國家的失敗教訓。

當前，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發(fā)生重大變化，中國社會保障學科建設(shè)總體面臨提升學科地位、夯實學科基礎(chǔ)，不斷凝練學科核心問題，使學科建設(shè)走向成熟的發(fā)展機遇。為此，在教材建設(shè)方面，社會保障學科應(yīng)強化馬克思主義的指導地位，貫徹國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，加強社會保障管理和社會保障法制建設(shè)的內(nèi)容。在學術(shù)研究方面，社會保障學科的研究議題應(yīng)更關(guān)注社會保障的公平性、可持續(xù)性，重視社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的路徑和方案，加強社會保障的政策效果和能力建設(shè)評估研究。在人才培養(yǎng)方面，應(yīng)重視服務(wù)型人才培養(yǎng)，增設(shè)相關(guān)配套專業(yè)，形成社會保障學科集群和人才集群效應(yīng)，更好地服務(wù)于國家治理方略，更好地滿足人民日益增長的美好生活需要。在國際交流方面，要積極引進翻譯國際社會保障領(lǐng)域的重要著作，尤其是與社會學、經(jīng)濟學、政治學有關(guān)的經(jīng)典文獻和前沿理論成果，加強批判性借鑒研究，注重總結(jié)提煉中國的制度經(jīng)驗。

中國社會保障學科的發(fā)展，還要牢固樹立三大意識。一是主體意識。以中國社會為主體，在國際社會保障理論研究中形成“中國學派”。二是問題意識。作為一門應(yīng)用學科，社會保障具有強大的政策效力，解決社會問題是社會保障學科發(fā)展的基本定位。三是批判創(chuàng)新意識。中國社會保障學科需要在批判中創(chuàng)新發(fā)展。只有根植于中國社會母體的制度創(chuàng)造和理論總結(jié)，中國社會保障學界才能用中國理論講好中國故事，為國際社會保障學界乃至人類社會發(fā)展，提供豐富多彩、可資借鑒的中國經(jīng)驗。