深刻認識加強基層治理的重大意義

李 誠

黨的十九屆五中全會將“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”作為“十四五”時期“國家治理效能得到新提升”的重要目標(biāo)。2021年4月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》正式頒布，對加強基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作原則、主要目標(biāo)和重點任務(wù)，提出明確要求，作出全面部署，是指導(dǎo)和推進新時代基層治理工作的根本遵循和行動指南。

一、加強基層治理是踐行黨的初心使命的必然要求

帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。習(xí)近平總書記指出：“守初心，就是要牢記全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，以堅定的理想信念堅守初心，牢記人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)。”①中共中央黨史和文獻研究院，中央“不忘初心、牢記使命”主題教育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編.習(xí)近平關(guān)于“不忘初心、牢記使命”論述摘編[M].北京：黨建讀物出版社（中央文獻出版社），2019：19.進入新時代，我國經(jīng)濟實力、科技實力和綜合國力大幅提升，發(fā)展總體水平越過小康，進入中等偏上收入國家行列，城鄉(xiāng)居民生活水平顯著改善，人民群眾的獲得感、幸福感和安全感與日俱增。與此同時，隨著社會主要矛盾的變化，人民對美好生活的升級需要日益廣泛，呈現(xiàn)出多樣化多層次多方面的新特征，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求也日趨增長，發(fā)展面臨的更加突出的問題是發(fā)展的不平衡不充分。因此，黨的十九大提出，要“在繼續(xù)推動發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，更好滿足人民在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面日益增長的需要，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進步”。

適應(yīng)社會主要矛盾變化，實現(xiàn)好維護好發(fā)展好人民根本利益，不斷提高人民生活品質(zhì)，必須面向基層、面向群眾，加強基層基礎(chǔ)工作，從基層廣大人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，按照守住底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期的工作總要求，既要集中精力做好涉及基層群眾切身利益的教育、就業(yè)、收入分配、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、住房等基礎(chǔ)性、兜底性民生工作，又要分層次分階段分重點，在堅持共同富裕的目標(biāo)基礎(chǔ)上，不斷提高民生保障的質(zhì)量和水平，回應(yīng)基層民眾更高水平的民生需求。

二、加強基層治理是維護國家政權(quán)安全的必然要求

基層是我國社會構(gòu)成的基本單元，是人民群眾安居樂業(yè)的家園，是國家聯(lián)系社會、服務(wù)群眾、維護社會和諧穩(wěn)定的載體和平臺。從黨領(lǐng)導(dǎo)人民干革命、抓改革、搞建設(shè)的百年歷程來看，我們黨始終高度重視基層基礎(chǔ)工作。早在新中國成立前的局部執(zhí)政時期，黨就在革命根據(jù)地、抗日根據(jù)地、解放區(qū)動員基層群眾參加政權(quán)建設(shè)。新中國成立以后，我們黨又在城市、鄉(xiāng)村、企業(yè)，循序漸進地開展了基層民主自治的實踐探索。改革開放以來，村民自治、社區(qū)自治和企事業(yè)單位職工代表大會制度不斷完善，基層治理水平不斷增強，為鞏固黨在基層的執(zhí)政地位和執(zhí)政基礎(chǔ)提供堅強保障。進入新時代，黨和國家對基層治理的高度關(guān)注前所未有，對基層治理的制度供給之嚴(yán)密完善前所未有。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次到基層調(diào)研，結(jié)合自身基層工作經(jīng)歷和經(jīng)驗，反復(fù)告誡全黨要抓基層、強基礎(chǔ)、固根本，從廁所革命、垃圾分類、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)疫情防控等多方面提出具體要求，推動基層治理向社會化、專業(yè)化、法治化、智能化方向不斷發(fā)展，基層治理更加精準(zhǔn)化、精細化。

面向全面開啟建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，我國社會轉(zhuǎn)型過程中的社會結(jié)構(gòu)、組織形式、利益格局、社會交往、社會心理等方面都發(fā)生了深刻變化，因發(fā)展不平衡不充分問題引發(fā)的人民內(nèi)部矛盾有所增多，社會風(fēng)險隱患較多，其表現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢都發(fā)生了新的變化。社會風(fēng)險的燃點降低，各類風(fēng)險的跨界性、關(guān)聯(lián)性、穿透性、放大性顯著增強，基層維穩(wěn)的壓力持續(xù)增大，對基層治理的理念、制度、方式、能力都提出了更高要求，對維護基層政權(quán)安全帶來新考驗新挑戰(zhàn)。與此同時，基層治理的理念和能力還不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展需要，守護好統(tǒng)籌安全和發(fā)展的基層“第一道防線”任務(wù)還很艱巨。2020年12月，中共中央政治局就做好國家安全工作舉行第二十六次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要把國家安全貫穿到黨和國家工作各方面全過程，同經(jīng)濟社會發(fā)展一起謀劃、一起部署，在發(fā)展中更多考慮安全因素，堅持把防范化解國家安全風(fēng)險擺在突出位置，力爭把可能帶來重大風(fēng)險的隱患發(fā)現(xiàn)和處置于萌芽狀態(tài)，化解在基層?！叭嗣袷俏覀儓?zhí)政的最大底氣。”面對新時代我國發(fā)展內(nèi)外部環(huán)境的深刻復(fù)雜變化，黨長期執(zhí)政的風(fēng)險挑戰(zhàn)與日俱增，必須時刻保持“趕考”的初心和警醒，堅定信念，堅持人民至上、社會為本、民生為要，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，厚植黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，筑牢國家政權(quán)安全的底線。

三、加強基層治理是筑牢國家治理根基的必然要求

基層是人民群眾安居樂業(yè)的家園，基層治理是國家治理的基礎(chǔ)和支撐。加強基層治理是我們黨的重要執(zhí)政經(jīng)驗和執(zhí)政智慧所在。無論是在新中國成立前的局部執(zhí)政時期，還是在新中國成立以來的全面執(zhí)政時期，我們黨始終將基層治理作為國家治理的重要方面，不斷加強基層治理的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，構(gòu)建起國家基層治理的“四梁八柱”，為全面支撐國家治理提供制度化保障。

在新中國成立初期，社會主義革命和建設(shè)的奠基階段，黨不斷加強基層治理的組織和制度建構(gòu)，不斷夯實黨的基層民主建設(shè)基礎(chǔ)。1950年，頒布《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會議組織通則》，將鄉(xiāng)與行政村一并列入基層政權(quán)的范疇，1954年《憲法》明確將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為基層政權(quán)。1954年第一屆全國人大常委會第四次會議制定并通過了《城市居民委員會組織條例》，規(guī)定居委會是群眾性自治組織。①陳堅.當(dāng)代中國政治[M].北京：五洲傳播出版社，2019：50-51.同時，在國營企業(yè)普遍建立工廠管理委員會和職工代表會議制度。1957年后，又將企業(yè)中的職工代表會議制度改為常任制的職工代表大會制度，推動形成人民公社、城市居委會、職工代表大會三大組織載體，形成中國特色基層民主政治制度組織架構(gòu)。

改革開放以來，黨和國家不斷完善基層治理的體制機制和政策法規(guī)，國家治理的底層支撐更加堅實。在農(nóng)村，1982年《憲法》首次確認了“村民委員會是基層群眾性自治組織”，1987年全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，明確了村民自治制度的法律地位。1998年，在總結(jié)各省市村民自治制度實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，九屆全國人大五次會議通過了修改后的《中華人民共和國村民委員會組織法》。2010年，在繼續(xù)總結(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，又對《村民委員會組織法》進行了修訂完善，對農(nóng)村基層選舉制度、民主管理、民主監(jiān)督等方面的內(nèi)容作出更加細致的規(guī)定，確保村民自治制度不斷完善。在城市，1980年，國家重新公布《城市居民委員會組織條例》，恢復(fù)了城市基層群眾自治制度。1989年，七屆全國人大十一次會議通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，進一步明確了居民自治的各項具體內(nèi)容。隨著市場化改革的不斷推進和城市單位制的解體，我國城市開始探索“社區(qū)”建設(shè)和管理模式。1999年，民政部在26個城市的部分轄區(qū)開展了社區(qū)建設(shè)的試點工作，制定實施《全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)工作實施方案》，2000年又頒布實施《關(guān)于在全國推進社區(qū)建設(shè)的意見》，推動城市管理由“街居制”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)變，基層自治活力不斷增強，各地在實踐中探索形成“上海模式”“沈陽模式”“武漢模式”“成都模式”等各具特點的城市社區(qū)治理模式。在企業(yè)，1981年頒布《國營企業(yè)職工代表大會暫行條例》，以專門性法規(guī)的形式，確保企業(yè)職工通過職工代表大會和其他形式行使民主管理企業(yè)的權(quán)利，并在1982年《憲法》中對職工代表大會制度予以確認。1986年，國務(wù)院正式頒布《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》，對職工代表大會的性質(zhì)、地位、職權(quán)以及與工會的關(guān)系作出明確規(guī)定。

新時代基層治理創(chuàng)新發(fā)展，國家治理的底層支撐更加堅實。黨的十八大明確要求“加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”。黨的十八屆三中全會提出“發(fā)展基層民主”“實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”“健全基層綜合服務(wù)管理平臺”②中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013：49-50.等具體要求。黨的十九大提出“鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度”“加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移”。黨的十九屆四中全會把“構(gòu)建基層社會治理新格局”單獨列出，作為堅持和完善共建共治共享的社會治理制度的重要方面。黨的十九屆五中全會把“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”作為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標(biāo)之一，明確要求“向基層放權(quán)賦能，加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)，減輕基層特別是村級組織負擔(dān)，加強基層社會治理隊伍建設(shè)，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺”。同時，黨和國家先后制定實施了《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》（2015）、《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》（2017）、《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》（2019）等專門的政策制度。

當(dāng)前，我國國家治理的短板和弱項在社會治理，而社會治理的水平和能力提升又在于城鄉(xiāng)基層社區(qū)治理。從目前基層社區(qū)治理的實踐來看，多數(shù)地方城鄉(xiāng)社區(qū)治理中存在的“頭重腳輕”和“重區(qū)輕社”的問題還沒有得到很好的解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與社區(qū)之間的關(guān)系（界線、職責(zé)、資源、人員）還沒有完全理順，基層社區(qū)治理的基礎(chǔ)性支撐作用還有待加強。因此，在新發(fā)展階段實現(xiàn)國家治理的目標(biāo)和效能的提升，必須從思想上、制度上和行動上真正把基層治理作為各級地方黨委、政府的“中心工作”。同時，要從講政治的戰(zhàn)略高度，增強責(zé)任意識和使命擔(dān)當(dāng)。強化基層治理的基礎(chǔ)性地位，不能停留在口頭上的“喊口號”，需要本著對黨和人民高度負責(zé)的態(tài)度，把黨中央的精神和各項制度切實落地落細，確保打通基層治理的“神經(jīng)末梢”。

四、加強基層治理是推進強國復(fù)興戰(zhàn)略的必然要求

實現(xiàn)全面建成社會主義現(xiàn)代化強國和中華民族偉大復(fù)興的第二個百年目標(biāo)，必須在夯實基層治理的基礎(chǔ)上，推動國家治理體系的完善和效能的提升，不斷滿足人民更高生活品質(zhì)的需要，不斷促進公平發(fā)展、共享發(fā)展、安全發(fā)展。

加強基層治理是滿足人民更高生活品質(zhì)需要的重要保障。治不必同，期于利民。“中國特色”的大國之治不僅體現(xiàn)在國家的綜合實力和國際影響力的強大，而且體現(xiàn)在人民對于“國之大者”的高度認同和公平正義的充分享有。全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化，必須心懷基層，心懷人民，以滿足人民更高生活品質(zhì)需要為目標(biāo)，做實做強基層治理。堅持在服務(wù)中實施治理、在治理中體現(xiàn)服務(wù)。立足“更好解決群眾操心事煩心事揪心事”，加快制訂實施城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)“十四五”規(guī)劃。加快構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層治理平臺。加強基層工作隊伍建設(shè)，讓基層有人可用，有能力用人。

加強基層治理是實現(xiàn)公平發(fā)展共享發(fā)展安全發(fā)展的重要前提。社會主義現(xiàn)代化的“全面實現(xiàn)”，不僅體現(xiàn)在現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的“全面實現(xiàn)”，而且體現(xiàn)在現(xiàn)代化建設(shè)過程的“全面”參與、現(xiàn)代化建設(shè)成果“全面”享有。通過加強基層治理，創(chuàng)造公平發(fā)展的機會，營造安全發(fā)展的環(huán)境，維護共享發(fā)展的權(quán)利。在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的起步階段，要著力完善基層治理的底層設(shè)計，不斷增強基層治理的能力。為此，要以《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》為契機，以加強黨的基層組織建設(shè)為重點，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，提升基層政權(quán)治理能力；健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系；加快構(gòu)建常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動態(tài)銜接的基層治理機制；完善持續(xù)減輕基層負擔(dān)的監(jiān)督考核保障機制；完善黨建與群建（群團）和社建（社會組織）的聯(lián)動聯(lián)創(chuàng)機制，健全民主議事協(xié)商機制，形成推進基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的整體合力。