普通公路PPP項目的合作風(fēng)險標(biāo)前分析和應(yīng)對探討

鐘煥禎

（中交四航局第一工程有限公司，廣東 廣州 510000）

目前，各地在大力改善和升級轄區(qū)內(nèi)的國省道等普通公路，然而此類公路的建設(shè)資金主要來源于地方性財政和債務(wù)資金，進而增加地方債務(wù)。因此，地方對普通公路升級和完善需求急切與政府債務(wù)不斷擴大之間的矛盾，成為當(dāng)前地方政府迫切需要解決的問題。

近年來，隨著PPP模式在國外取得成功經(jīng)驗并于2014年開始得到國家的認(rèn)可和推廣。因此，將PPP模式引入公路建設(shè)中，發(fā)揮社會資本方在建設(shè)和運營全過程的綜合優(yōu)勢，成為將來公路建設(shè)的重要模式。然而，普通公路PPP項目的非盈利性、補貼缺口大和融資量大等特點，使得項目合作過程中存在一定的風(fēng)險；因此社會資本方在項目投標(biāo)前須對項目合作風(fēng)險進行分析和應(yīng)對。

一、PPP模式的特點

PPP模式，即政府和社會資本方合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的創(chuàng)新運作模式。具體是指在公路、水務(wù)、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資和運營能力的社會資本方；根據(jù)合同約定，由社會資本方提供相應(yīng)服務(wù)或產(chǎn)品，政府依據(jù)考核結(jié)果支付相應(yīng)費用的創(chuàng)新型采購方式。

在項目運營過程中，根據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)使用收入的來源不同，PPP付費機制有使用者付費、政府付費和可行性補助缺口等三種付費方式。在實施中，PPP項目采用使用者付費和可行性補助缺口相結(jié)合的付費模式，能夠保障項目公司的合理利益，能夠覆蓋成本；但在政府本身的信用和財政支出承受能力決定了可行性缺口補助能否及時到位[1]。

二、PPP模式的優(yōu)勢

（一）有效緩解政府新增債務(wù)和化解存量債務(wù)

采用PPP模式，項目融資就會主要依靠社會資本方來完成，將原本由政府債務(wù)的資金轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本方債務(wù)，政府投入的資本金占比小，當(dāng)期財政預(yù)算投入和負(fù)債減少。同時，雙方共同成立的SPV公司的舉債不計入政府負(fù)債，PPP模式為政府提供了表外融資。PPP模式有利于政府緩解增量債務(wù)和消化存量債務(wù)，在財政預(yù)算有限的情況下，可以同時開展更多融資規(guī)模大的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目。

（二）強調(diào)“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”

社會資本擁有豐富的項目建設(shè)和運營經(jīng)驗，合理的管理團隊，良好的成本控制能力和資金利用效率，有效控制項目建設(shè)成本，縮短建設(shè)周期，提高項目建設(shè)效率。同時，社會資本對項目運營具有更強的控制力，可以提高項目運營的管理水平，提高項目的盈利能力。在PPP項目中，政府將部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本方，實現(xiàn)合理的風(fēng)險分擔(dān)，降低項目的總風(fēng)險，提高項目的成功率。社會資本方通過項目運營獲得長期穩(wěn)定的收益，最終實現(xiàn)政府方與社會資本方的雙贏。

（三）提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供應(yīng)質(zhì)量和效率

過去，政府及其授權(quán)機構(gòu)是公共產(chǎn)品的唯一提供者和管理者，缺乏競爭，供給和服務(wù)效率低下。在PPP模式下，社會資本方是項目實施的主要參與者，在相應(yīng)領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗，對項目質(zhì)量有較強的控制能力；同時，社會資本可以參與公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給。社會資本方在項目管理、資源利用和技術(shù)等方面具有優(yōu)勢，而政府在行政權(quán)力和監(jiān)督管理方面具有優(yōu)勢。兩者優(yōu)勢互補，有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率[2]。

（四）具有獨有的經(jīng)濟優(yōu)勢

傳統(tǒng)項目的建設(shè)階段和運營階段分為兩個不同的公司。建筑企業(yè)和經(jīng)營企業(yè)都傾向于實現(xiàn)自身利益的最大化。沒有來自政府的低稅收、優(yōu)惠政策或提高收費等外部激勵下，他們不會積極改善自己的努力。在PPP模式下，由SPV公司負(fù)責(zé)項目的建設(shè)和運營；出于對建設(shè)階段節(jié)約成本和在運營階段增加利潤等的考慮，社會資本方會采取改善管理模式、控制成本等措施，提高自身的努力，加強項目質(zhì)量管理[3]。

三、PPP模式下的缺點和風(fēng)險點

（一）PPP長期合同缺乏足夠的靈活性

PPP項目特許經(jīng)營期基本在10年以上；在高速發(fā)展的今天，PPP 項目未來具有不可預(yù)測性，人事?lián)Q屆、物價上漲、政策法律變動等因素都會影響項目的正常運營。較長的合同期與約束性合同條款限制了PPP的靈活性。

（二）融資成本高和不確定性

社會資本方的信用擔(dān)保較缺少；在沒有政府擔(dān)保的情況下，融資機構(gòu)對其融資費率較高，其融資成本比政府方融資成本高，進而增加了融資的不確定性。

（三）使用者付費收入和政府缺口補貼到位不確定性

使用者付費收入和政府缺口補貼均基于項目前期預(yù)測；實際在運營期中使用者付費收入可能因運營環(huán)境和條件變化等原因存在達不到預(yù)期的情況，同時政府本身的信用和財政支出承受能力決定了可行性缺口補助能否及時到位。

四、項目案例分析探討

（一）工程概況

廣東省江門市某國道改擴建PPP項目，路線全長約34km，工程內(nèi)容包括路基工程、路面工程、橋梁涵洞工程等。項目總投資約30億元，其中納入PPP項目總投資約20億元。

本項目采用“PPP+可行性缺口補助”模式運作，由政府授權(quán)交通運輸局作為本項目的實施機構(gòu)，采用公開招標(biāo)方式選定社會投資人，社會投資人中標(biāo)后成立SPV公司，并由SPV公司負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)和運營及維護，合作期滿后無償轉(zhuǎn)移給政府指定機構(gòu)。

（二）主要合作條款

第一，合作期限：本項目總合作期14年，其中建設(shè)期3年，運營期11年。

第二，股權(quán)結(jié)構(gòu)：本項目政府不參股，全部由社會資本投資。

第三，回報機制：本項目采用“PPP+可行性缺口補助”模式運作，回報方式有使用者付費和政府可行性缺口補助。

1.使用者付費

使用者付費包括項目合作范圍內(nèi)的服務(wù)區(qū)、加油站、廣告經(jīng)營等產(chǎn)生的收入，運營期測算使用者付費收入約占總收入的20%。其中，服務(wù)區(qū)由政府方自行投資建設(shè)完畢后移交SPV公司運營；廣告牌和加油站等由社會資本方負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運營[4]。

2.可行性缺口補助

可行性缺口補助付費公式：Vgf=A+M-U。式中，A為可用性服務(wù)費，根據(jù)項目建設(shè)成本及綜合資金成本報價計算得出；M為運營服務(wù)費，根據(jù)運營成本計算得出，M=年度運營成本×（ 1+運營服務(wù)利潤率），而運營成本暫按為600萬元/年，運營服務(wù)利潤率不高于8%；U為使用者付費金額，暫按為3000萬元/年，固定不變。

（三）投融資方案

1.資本金部分

本項目總投資約30億元，考慮政府承擔(dān)部分及省級專項補助抵減部分，本項目納入PPP項目范圍的估算總投資約為20億元，本項目資本金為4億（按總投資的20%）。

2.融資部分

本項目融資部分占項目總投資的80%，約16億元，以SPV目公司為貸款主體，通過SPV公司PPP經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)質(zhì)押等方式向銀行貸款解決（建設(shè)期利息計入社會資本方實際投資額）。

（四）項目合作風(fēng)險分析和應(yīng)對措施

1.政府可行性缺口補助風(fēng)險

政府在運營期可能存在不能按要求支付可行性缺口補助的風(fēng)險。應(yīng)對措施：首先，本項目已履行了“兩評一案”評審程序，財務(wù)承受能力論證符合PPP項目相關(guān)規(guī)定；其次，該市地處粵港澳大灣區(qū)且市政府承諾將政府可行性缺口補助資金列入政府財政預(yù)算及中長期財政規(guī)劃。

2.使用者付費風(fēng)險

本項目使用者付費比例約為20%，預(yù)估的使用者付費比例較高，存在一定的市場風(fēng)險。

應(yīng)對措施：第一，加強對使用者付費項目的研判，在投標(biāo)報價時考慮一定的使用者付費風(fēng)險；第二，經(jīng)溝通，本項目服務(wù)區(qū)由政府方自行投資建設(shè)完畢后移交項目公司運營，實際可委托政府方下屬國企運營（即服務(wù)區(qū)收入固定）；第三，加油站、廣告牌由社會資本負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運營，可委托政府方或第三方經(jīng)營，項目在財務(wù)測算中考慮市場風(fēng)險，加油站和廣告牌收入按基準(zhǔn)收入的75%測算[5]。

3.融資風(fēng)險

本項目貸款比例較高，能否完成融資存在不確定性。應(yīng)對措施：本項目為正規(guī)PPP項目，已通過“兩評一案”，且已進入財政部PPP項目庫，項目收益來源可靠，融資容易落實；本項目地處粵港澳大灣區(qū)，金融機構(gòu)融資意向較為強烈，與多家銀行已表達了融資意向[6-7]。

五、結(jié)論

PPP模式作為政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要創(chuàng)新模式，有利于在緩解政府新增債務(wù)和化解存量債務(wù)的前提下提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供應(yīng)效率和質(zhì)量；但同時融資的及時性、合同期內(nèi)使用者付費的實現(xiàn)率及政府缺口補助到位及時性直接決定項目最后的實施效果。正確辨識和應(yīng)對可能存在的合作風(fēng)險，應(yīng)先判別PPP項目本身的合法合規(guī)性，做好對項目投標(biāo)前資料文件的研判、分析和測算，加強與政府方的深度溝通，多渠道擴寬融資通道。