民事公益訴訟對比下的行政公益訴訟思路探索構(gòu)架

李 琳

（襄垣縣人民檢察院，山西 長治 046200）

公共利益在無法律保護(hù)下是非常容易受到侵害的。一般訴訟理論為，利益受到損害時，受害者有權(quán)向法院提起訴訟，請求司法救濟(jì)。但是當(dāng)公共的利益受到侵害時，該由誰來提起訴訟是非常嚴(yán)峻的問題。隨著國家社會公共領(lǐng)域的拓寬，國家法律正面臨著這些問題。公益訴訟是解決“公地悲劇”的重要手段，它在中國的出現(xiàn)反映了我國公共利益保護(hù)的緊迫需要［1］。

一、公益訴訟的性質(zhì)界定

公益訴訟性質(zhì)界定主要分為民事公益訴訟與行政公益訴訟兩種類型，兩者有相同，也有不同。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟或者是行政公益訴訟時，大部分案件范圍都是相同的。公益訴訟保護(hù)的是公共利益，只是其中部分案件固有屬性是“民事”。兩者在程序構(gòu)建方面相似之處較多，但在檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時，則屬于民事訴訟程序；反之，提起行政公益訴訟屬于行政訴訟程序。兩者在行政前置程序和舉證責(zé)任的分配上有較大區(qū)別。公益訴訟的定義也分為兩種：一種認(rèn)為是特定組織抑或者以某人根據(jù)法律授權(quán)，針對違反國家法律以及侵犯國家、社會利益等行為，向法院提起訴訟，并由法院依法追究責(zé)任的活動。另一種是與之相對的，認(rèn)為是任何組織抑或者以某人根據(jù)法律授權(quán)，針對違反國家法律以及侵犯國家、社會利益等行為，向法院提起訴訟，并由法院依法追究責(zé)任的活動。兩者之間存在對應(yīng)面不同，第一種稱為“救濟(jì)對象廣義說”，另外一種稱為“救濟(jì)對象狹義說”。兩種定義代表公益訴訟的原告主體資格，大部分人對于兩種資格認(rèn)定容易混為一談，這也使民事公益訴訟和行政公益訴訟兩者，在學(xué)理與實際應(yīng)用上都有可鉆研探究的空間［2］。

二、公益訴訟的分類

（一）民事公益訴訟

現(xiàn)今，我國民事公益訴訟的訴權(quán)范圍，僅限定民事實體法律法規(guī)之內(nèi)。在《民事訴訟法》中規(guī)定，將民事公益訴訟分為兩種類型，分別是環(huán)境污染與侵害消費者合法權(quán)益。實際生活中也經(jīng)常會出現(xiàn)這以上兩類的訴訟案件。對比民事公益訴訟的屬性來講，其實與普通民事訴訟相同，兩者主體訴訟地位是平等的，唯有在利益上面是區(qū)別開的。普通民事訴訟要求原告與本訴訟案件有直接利益關(guān)系；而公益訴訟的原告是因法律授權(quán)，為保護(hù)公共利益以自己的名義提起訴訟，原告與本訴訟案件無直接利益關(guān)系。因此，民事公益訴訟權(quán)問題很難拿捏。當(dāng)前民事性實體法其實有很多，比如日常生活中的《環(huán)境保護(hù)法》《消費者權(quán)益保護(hù)法》等，雖然法律中涉及了公共利益，但在訴權(quán)分配問題上，還未有實質(zhì)性規(guī)定［3］。

（二）行政公益訴訟

行政公益訴訟屬于行政訴訟，被告方為行政機(jī)關(guān)?？梢岳斫鉃?，在保護(hù)公共利益上面，民事公益訴訟比行政公益訴訟的執(zhí)行方式更加直接。以督促方式令其糾正行為，使行政機(jī)關(guān)履行相關(guān)責(zé)任，從而間接實現(xiàn)保護(hù)公共利益。有學(xué)者認(rèn)為“行政公益訴訟”還沒形成廣泛意識，對于“行政公益訴訟”的內(nèi)涵更是不能達(dá)成一致。面對受侵害利益方，行政公益訴訟體現(xiàn)其本質(zhì)，侵害方必須為多個主體或者是公共利益，不能僅是某個人或者某個集體利益。普通的行政訴訟法律效果是救濟(jì)私權(quán)，而行政公益訴訟更側(cè)重在維護(hù)社會公共秩序。在行政公益訴訟中不僅要考慮侵權(quán)行政行為的合法性，更為注重的是行政機(jī)關(guān)行為之下產(chǎn)生的社會效果，強(qiáng)調(diào)對社會的擔(dān)當(dāng)與責(zé)任。

三、民事公益訴訟與行政公益訴訟的比較

（一）內(nèi)在含義

1.兩者相同特征概括

兩者的原告與被告在法律上沒有利害關(guān)系，主要指的是：被告的行政機(jī)關(guān)或者是其他民事行為，被告未對原告的合法權(quán)益進(jìn)行實質(zhì)性損害；或者原告合法權(quán)益受到實質(zhì)性損害，但被告的行政機(jī)關(guān)或者其他民事與原告并沒有直接關(guān)系。因此，在法律上構(gòu)不成利害關(guān)系。

不論是民事公益訴訟或是行政公益訴訟，都以保護(hù)社會公共利益而存在，其與某人或者某集體的私利毫無關(guān)聯(lián)。當(dāng)個人作為自身利益保護(hù)者時，其私人利益受到損害的情況下，個人可向法院提起一般訴訟，以此來維護(hù)個人權(quán)益［4］。對于社會公共權(quán)益受到損害，因不關(guān)系到某個人，為此規(guī)定了民事公益訴訟與行政公益訴訟，以保障社會公共權(quán)益。

2.兩者不同特征概括

首先，被訴對象不同。民事主體為被訴的對象稱民事公益訴訟，針對民事主體存在的違法行為；行政機(jī)關(guān)為被訴的對象稱行政公益訴訟，針對行政機(jī)關(guān)所存在的違法行政行為。

其次，訴訟第三人不同。民事公益訴訟中的第三人比較復(fù)雜，如涉及與被訴違法民事行為有關(guān)的平等民事主體，則可作為第三人參加訴訟；而行政公益訴訟的第三人多是與違法行政行為的民事主體。

而后，訴訟目的側(cè)重點不同。雖然都是以公共利益為主要目的，但兩者訴訟目的側(cè)重點不同。“違法行為規(guī)范及社會秩序”是民事公益訴訟側(cè)重點；而行政公益訴訟側(cè)重點，其是對行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督，并能夠依法行政。

最后，兩者間的訴訟結(jié)果不同。對于行政公益訴訟的判決，大部分發(fā)生在法律效力之后，其結(jié)果要求，被告的行政機(jī)關(guān)認(rèn)識改正違法行為，主要作用為監(jiān)督；當(dāng)民事主體以第三人參加訴訟時，判決結(jié)果直接產(chǎn)生法律效力，糾正行政違法行為與民事主體違法行為。

（二）訴訟制度構(gòu)建

兩種公益訴訟之間存在的相似點較多，在制度構(gòu)建時需要注意以下幾方面問題：

首先，立法方面。建立健全的法律法規(guī)，還需根據(jù)實際案例經(jīng)驗，總結(jié)歸納，而后對民事公益訴訟和行政公益訴訟進(jìn)行立法，確認(rèn)法律規(guī)范［5］。

其次，原告資格。許多學(xué)者紛紛以外國原告資格為主要論點，借鑒公益訴訟原告方劃分成三類辦法，其分別為：廣大群眾、受害者、機(jī)關(guān)單位。三類原告的訴訟背景側(cè)重點不同，間接或者直接利害關(guān)系得以明確。筆者認(rèn)同此觀點。

而后，訴訟費用方面。行政公益訴訟主要以維護(hù)社會公共利益為根本，與個人不發(fā)生直接利害關(guān)系。訴訟行為會消耗原告大量的時間以及資金，所以在訴訟制度上應(yīng)為原告考慮。為防止濫訴現(xiàn)象，法院可制定相關(guān)獎懲制度。此制度對濫訴人員有相應(yīng)的處罰，對合理訴訟給予相應(yīng)的獎勵。以此，積極鼓勵人民群眾合理維護(hù)社會公共利益。

最后，考慮到兩類訴訟的不同特征，其法律法規(guī)制度構(gòu)建模式上也存在一定的差異。例如：在行政公益訴訟中的第三人，可以參照原有的行政訴訟法實行；而民事公益訴訟還沒有以上的作用，因此，應(yīng)以民事訴訟法中第三人規(guī)定為基礎(chǔ)，適當(dāng)增加相關(guān)行政機(jī)關(guān)作為第三人的規(guī)定。

四、結(jié)論

我國公益訴訟尚存許多不足之處，還有待改進(jìn)。兩者之間有很多共同之處，也存在不同特點。最大共同點是，兩者最終目的都是為維護(hù)國家、社會權(quán)益而存在的。民事公益訴訟的整體概念在于無主要利害關(guān)系，原告界定范圍模糊；行政公益訴訟的整體概念在于被告方，必須為行政機(jī)關(guān)，被告界定范圍明確［6］。為了能使我國社會權(quán)益得到保障，還需加大力度完善公益訴訟相關(guān)法律法規(guī)，做到有法可依。