檢察視野下行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的監(jiān)督路徑

姜瓔芳

（河北省滄州市青縣人民檢察院，河北 滄州 062650）

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展是我國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的內(nèi)在要求。檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家現(xiàn)代化治理中起到舉足輕重的作用；在對(duì)行政部門(mén)治理體系和治理能力進(jìn)行檢察監(jiān)督時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重視行政爭(zhēng)議問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性化解，以此來(lái)使得人民群眾具有實(shí)實(shí)在在的獲得感。然而從檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，其在行政監(jiān)督中存在監(jiān)督程序空轉(zhuǎn)的問(wèn)題。有研究顯示，在部分地區(qū)，程序空轉(zhuǎn)案件申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的比例高達(dá)70%，這嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的切身利益，基于服務(wù)大局的需要，有必要在國(guó)家現(xiàn)代化治理過(guò)程中進(jìn)一步發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性化解和處理。

一、行政檢察監(jiān)督的基本職能

法治監(jiān)督是我國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理的重要標(biāo)志和關(guān)鍵決策，為進(jìn)一步提升檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督的職能，國(guó)家在行政檢察監(jiān)督過(guò)程中，構(gòu)建并部署“一手托兩家”的戰(zhàn)略格局，該格局的部署要求檢察機(jī)關(guān)建成科學(xué)高效、規(guī)范透明的社會(huì)主義法治監(jiān)督體系。

檢察機(jī)關(guān)要將行政檢察監(jiān)督工作落到實(shí)處，就必須立足于“四大檢察”格局，明確本機(jī)關(guān)的職能定位。一方面，在進(jìn)行“四大檢察”全面協(xié)調(diào)發(fā)展的改革之前，各檢察機(jī)關(guān)將行政檢察監(jiān)督的任務(wù)劃歸給控告申訴科，這使得檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部并未設(shè)置必要的民事、行政檢察部門(mén)。在2019年，“四大檢察”格局的深化改革為刑事、民事、行政、公益訴訟檢察的并行發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。另一方面，全國(guó)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)在行政部門(mén)職能發(fā)揮監(jiān)督中起著重要作用，需要注意的是，人民代表大會(huì)的監(jiān)督僅是針對(duì)特定事項(xiàng)而展開(kāi)的，其在行政違法行為監(jiān)督方面存在一定局限性。相比而言，行政檢察監(jiān)督的靈活性加強(qiáng)，其能實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行為的有效監(jiān)督和糾正，規(guī)范行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為，提升我國(guó)的現(xiàn)代化治理能力［1］。

二、檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督的困境

（一）行政檢察監(jiān)督的困境表現(xiàn)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2019年時(shí)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理了17981件行政訴訟監(jiān)督案件，在這些案件中，有109件案件存在抗訴及再審檢察情況，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)6490件審判及執(zhí)行活動(dòng)存在違法行為的案件進(jìn)行監(jiān)督并提出檢察建議［2］。從檢察機(jī)關(guān)工作實(shí)際來(lái)看，其在進(jìn)行行政檢察監(jiān)督中仍存在兩個(gè)方面的困境和問(wèn)題：一方面，行政部門(mén)對(duì)案件進(jìn)行裁判，且裁判結(jié)果生效后，檢察機(jī)關(guān)對(duì)這部分案件的檢察監(jiān)督意見(jiàn)較少，甚至是在一些受理行政監(jiān)督案件較多的地區(qū)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)提出抗訴及再審檢察建議的數(shù)量也明顯較少。另一方面，在進(jìn)行行政檢察監(jiān)督時(shí)，檢察機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)部分抗訴案件和再審案件提出建議，然這些案件裁定后再審的數(shù)量仍然較少。

（二）行政檢察監(jiān)督困境的主要成因

造成行政檢察監(jiān)督困境的原因主要來(lái)自兩個(gè)層面：其一，部分行政相對(duì)人對(duì)申訴的信任程度不夠。造成這種問(wèn)題的原因與行政相對(duì)人的固有思維具有較大關(guān)系，生活中，有部分行政相對(duì)人在接到案件裁決書(shū)后，存在即使申訴也很難勝訴的思想，這使得面對(duì)裁決的案件，他們寧愿承擔(dān)不利法律后果也不愿申訴。其二，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于程序性事項(xiàng)的處理能力較強(qiáng)，而在行政爭(zhēng)議性較強(qiáng)的事件處理中，檢察機(jī)關(guān)職權(quán)設(shè)置存在一定缺陷，這使在一些實(shí)質(zhì)性化解中沒(méi)有權(quán)力監(jiān)督，造成了監(jiān)督缺位問(wèn)題。

三、基于檢察視野的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解監(jiān)督路徑

（一）創(chuàng)新行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解理念

新時(shí)期，要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)職能，提升行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解監(jiān)督質(zhì)量，檢察機(jī)關(guān)工作人員就必須創(chuàng)新行政檢察監(jiān)督理念，構(gòu)建全新行政檢察監(jiān)督機(jī)制，并認(rèn)真履行行政檢察監(jiān)督義務(wù)。

1.樹(shù)立“穿透式”監(jiān)督理念

就“穿透式”行政檢察監(jiān)督理念而言，其是基于社會(huì)公眾對(duì)公平、公正的更高要求而提出的一種全新理念。在實(shí)際的行政監(jiān)督檢察中，理念的貫徹落實(shí)應(yīng)重視以下要點(diǎn)：其一，擴(kuò)大行政檢察監(jiān)督的范圍，即穿透式監(jiān)督不僅要重視審判活動(dòng)的監(jiān)督，而且要對(duì)行政機(jī)關(guān)的整個(gè)執(zhí)法過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，此外在個(gè)案監(jiān)督的基礎(chǔ)上，應(yīng)擴(kuò)大對(duì)類似案件的監(jiān)管力度。其二，在進(jìn)行穿透式監(jiān)督時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)時(shí)刻找準(zhǔn)自身“一手托兩家”的職能定位，并積極創(chuàng)新參與社會(huì)治理的方式。其三，監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員是法治的精神，在穿透式行政檢察監(jiān)督理念下，還應(yīng)加大對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員違法亂紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督，并且作為檢察機(jī)關(guān)工作人員，應(yīng)具有較高的法治意識(shí)，自覺(jué)規(guī)范自身行為，發(fā)揮崗位職能，繼而保證行政檢察監(jiān)督職能。

2.創(chuàng)建一體化檢察監(jiān)督機(jī)制

新時(shí)期，創(chuàng)建一體化檢察監(jiān)督機(jī)制對(duì)于檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能具有積極作用。在“檢察一體化”機(jī)制建設(shè)中，應(yīng)考慮兩個(gè)層面的要素：其一，檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展工作時(shí)，其不僅受上級(jí)直屬部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的制約，而且受同級(jí)別黨委領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管，這使得整個(gè)行政檢察監(jiān)督具有“雙重領(lǐng)導(dǎo)，一重監(jiān)督”的特征。為保證行政檢察監(jiān)督的效率和水平，在日常工作開(kāi)展中，檢察機(jī)關(guān)首先應(yīng)爭(zhēng)取黨委及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持，同時(shí)應(yīng)和當(dāng)?shù)卣块T(mén)做好溝通，為行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解創(chuàng)造良好條件。另一方面，在行政檢察監(jiān)督中，應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)上級(jí)檢察院與下級(jí)人民法院的聯(lián)動(dòng)，繼而在發(fā)揮上級(jí)檢察院把關(guān)和引導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“檢察一體化”機(jī)制的有效延伸［3］。

3.認(rèn)真履行行政檢察監(jiān)督義務(wù)

堅(jiān)持“客觀公正”的工作原則上，認(rèn)真行使行政檢察監(jiān)督職能是機(jī)關(guān)內(nèi)部各工作人員應(yīng)盡的義務(wù)。具體而言，在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)始終保持客觀公正的立場(chǎng)，然后充分了解客觀事實(shí)依據(jù)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法過(guò)程、案件裁決結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，這樣才能有效地發(fā)揮自身職能。值得注意的是，檢察機(jī)關(guān)在履行自身職責(zé)過(guò)程中，應(yīng)盡可能地保持自身的獨(dú)立地位，避免行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察監(jiān)督過(guò)程的干預(yù)，以此來(lái)確保行政檢察監(jiān)督的客觀性、公平性、公正性。

（二）行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的優(yōu)化

傳統(tǒng)行政檢察監(jiān)督模式下，檢察機(jī)關(guān)在行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解方面存在監(jiān)督缺位問(wèn)題。新時(shí)期，為促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展工作時(shí)，還應(yīng)從行政訴訟監(jiān)督、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督兩個(gè)層面進(jìn)行系統(tǒng)處理。

就行政訴訟監(jiān)督而言，檢察機(jī)關(guān)一方面應(yīng)注重行政監(jiān)督調(diào)解、和解制度的探索和創(chuàng)新，然后有意識(shí)地引導(dǎo)當(dāng)事人尋求更加合理的糾紛解決途徑；同時(shí)應(yīng)進(jìn)行行政訴訟監(jiān)督和解制度的補(bǔ)充和完善，然后在這些制度的指導(dǎo)下，快速地解決糾紛，節(jié)約國(guó)家司法資源。另一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)注重調(diào)查核實(shí)措施的應(yīng)用，即對(duì)整個(gè)行政訴訟過(guò)程進(jìn)行全方位監(jiān)管，尤其是要深化行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)程的監(jiān)督，做到行政檢察監(jiān)督的穿透化。此外，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中，應(yīng)改變“坐堂辦案”的模式，通過(guò)走出去的方式，了解行政爭(zhēng)議的根本原因和影響因素，為后期監(jiān)督意見(jiàn)的形成創(chuàng)造有利條件。值得注意的是，在新時(shí)期的行政檢察監(jiān)督中，還應(yīng)推進(jìn)公開(kāi)聽(tīng)證制度化，繼而將行政訴訟監(jiān)督落到實(shí)處。

開(kāi)展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督時(shí)，首先應(yīng)完善行政非訴執(zhí)行信息共享、移送機(jī)制，做到案件線索信息的有效流通；其次應(yīng)通過(guò)專項(xiàng)監(jiān)督等方式，在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)で笸黄?，確保行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法；最后應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督的規(guī)范制度設(shè)計(jì)，在為行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解提供參考的基礎(chǔ)上，促進(jìn)行政檢察監(jiān)督向著高效化、精準(zhǔn)化和專業(yè)化方向發(fā)展。

四、結(jié)論

進(jìn)一步發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)行政爭(zhēng)議問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性化解和處理是我國(guó)現(xiàn)代化治理的內(nèi)在要求。新時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)工作者只有清晰自身職能定位，然后結(jié)合當(dāng)前行政檢察監(jiān)督問(wèn)題，尋求監(jiān)督路徑的全新突破，這樣才能充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督職能，確保行政爭(zhēng)議問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性化解，并促進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。