從法律視角論智慧城市中的個人信息

薛 璐

（南寧學(xué)院，廣西 南寧 530200）

智慧城市是以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化的信息通信技術(shù)設(shè)施為基礎(chǔ)，以社會、環(huán)境、管理為核心要素的現(xiàn)代城市可持續(xù)發(fā)展理念和實(shí)踐。是對現(xiàn)代城市科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略認(rèn)知和明智應(yīng)對的具體方法［1］。為實(shí)現(xiàn)城市管理功能，在智慧城市的建設(shè)和運(yùn)行過程中，必不可免地會涉及居民個人信息的數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化。在《網(wǎng)絡(luò)安全法》和即將施行的《民法典》中，均將個人信息區(qū)分為一般的個人信息與個人隱私，并規(guī)定予以不同強(qiáng)度的法律保護(hù)。然而，在智慧城市的信息體系中，由于海量數(shù)據(jù)的存在，以及信息技術(shù)的共享屬性，會將一般的個人信息與個人隱私混合，難以進(jìn)行區(qū)別保護(hù)，兼之在城市管理中，還會涉及公共利益，在公共利益與個人利益發(fā)生沖突的情況下，個人信息也可能不能得到充分保護(hù)。上述現(xiàn)象在智慧城市建設(shè)的推進(jìn)中，日益顯著，嚴(yán)重影響了城市發(fā)展的進(jìn)程，有必要對二者的互動關(guān)系進(jìn)行研究，明確智慧城市中個人信息保護(hù)的邊界，尋找二者間的利益平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公共利益與個人利益的協(xié)調(diào)共存。

一、智慧城市中個人信息的種類

在智慧城市中，所有個人信息都以電子數(shù)據(jù)的形式保存和使用，但這些信息的獲取途徑不同和用途不盡相同。

（一）專門信息

城市居民主動申報(bào)，或有關(guān)職能機(jī)關(guān)定向調(diào)查所產(chǎn)生的個人信息，是最傳統(tǒng)的城市治理信息來源。將之進(jìn)行書面記錄即傳統(tǒng)檔案信息；而用電子數(shù)據(jù)的形式記錄在計(jì)算機(jī)等終端采集設(shè)備上，即可共享于智慧城市運(yùn)行平臺，即傳統(tǒng)檔案信息的電子化。這類信息由特定機(jī)關(guān)專門采集，多為城市居民的狀態(tài)信息，可能在較長時間內(nèi)都保持穩(wěn)定，不需要更新或可以在計(jì)算機(jī)系統(tǒng)中進(jìn)行科學(xué)合理的自動更新；但這些信息可能同時涉及城市管理的多個方面，一旦采集權(quán)限不明、或信息更新滯后，都有可能影響信息共享的時效性。

（二）實(shí)時信息

在城市管理過程中，存在大量的突發(fā)事件，隨機(jī)發(fā)生，又迅速改變或結(jié)束，只留下線索，須經(jīng)查證才能知曉真實(shí)情況。借助信息化工具，可以對這些突發(fā)事件的信息進(jìn)行實(shí)時捕捉并存儲記錄，產(chǎn)生實(shí)時信息。這些實(shí)時信息，極大地降低了公共成本、提高了工作效率。實(shí)時信息的作用可以明確地劃分為兩個階段：在事件處置過程中，實(shí)時信息是證據(jù)，根據(jù)不同的情況，需要在一定范圍內(nèi)、一定程度上進(jìn)行公開；在事件處置結(jié)束后，實(shí)時信息就成為檔案的一部分，作為事件相關(guān)主體的狀態(tài)信息的佐證，應(yīng)當(dāng)予以封存。

（三）大數(shù)據(jù)信息

大數(shù)據(jù)是指無法在一定時間內(nèi)用常規(guī)軟件工具對其內(nèi)容進(jìn)行抓取、管理和處理的數(shù)據(jù)集合，具有體量大、種類多的特點(diǎn)，因此，大數(shù)據(jù)處理實(shí)質(zhì)上是“統(tǒng)計(jì)的信息化”，綜合利用各種技術(shù)方法，從而實(shí)現(xiàn)對多源、異構(gòu)、動態(tài)的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行規(guī)?；希?］，近年來，對政務(wù)大數(shù)據(jù)的采集、分析、研判和運(yùn)用，已經(jīng)日益成為政府提高治理水平和施政效率的重要工具和手段。大數(shù)據(jù)信息以數(shù)量龐大的數(shù)據(jù)資源為基礎(chǔ)，因特定的使用目的而獲得意義，因此，對于城市管理中的大數(shù)據(jù)，又可以分為儲備數(shù)據(jù)和應(yīng)用數(shù)據(jù)，前者處于無序、無意義的狀態(tài)，后者則因處于特定的應(yīng)用情境中而具有了一定的價值，應(yīng)用結(jié)束后，數(shù)據(jù)又回歸到儲備狀態(tài)。在這儲備—應(yīng)用的互相轉(zhuǎn)換過程中，數(shù)據(jù)的價值發(fā)生明顯變化，對其進(jìn)行保護(hù)的要求也有所不同。

二、智慧城市中的個人信息的特征

城市管理是政府對市政和社會活動進(jìn)行的管理，包括但不限于城市規(guī)劃與建設(shè)，城市公共事業(yè)管理，以及社會治安管理［3］，城市居民廣泛參與著城市管理活動全過程，因此，城市居民個人信息是城市管理過程中必然涉及的數(shù)據(jù)資料，在智慧城市中亦然。

（一）共享性

在傳統(tǒng)的城市管理活動，個人信息以書面的文字檔案存在，分門別類地保存于該機(jī)關(guān)的檔案管理部門中，任何查詢、使用都在該機(jī)關(guān)的全程監(jiān)管之下。這樣單一來源、單線流動的信息存在方式，使得城市居民個人信息被約束在一個有限、可控的范圍之內(nèi)，最大限度地保障了個人信息的安全，然而，信息的孤立與不能及時更新，也同樣成為城市管理活動一致性和連貫性的最大阻礙。

智慧城市則相反，它以信息技術(shù)為基礎(chǔ)，其中的個人信息也依賴信息技術(shù)來獲取、保存、和使用。信息技術(shù)賦予信息以共享性，智慧城市亦賦予了個人信息以共享性?；谛畔⒌墓蚕恚瑐€人信息的更新速度得到了極大的提升，尤其近年來，各地政府紛紛建立了大數(shù)據(jù)中心，使得包括個人信息在內(nèi)的城市管理信息實(shí)現(xiàn)了跨層級、跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享和交換，極大地提高了城市管理工作的效率。但相應(yīng)的，由于信息的廣泛流動，很可能會造成信息泄露、信息不當(dāng)使用的風(fēng)險，給個人信息安全帶來了極大的隱患。

（二）有限的私密性

個人信息私密性的判斷，以是否不愿他人知曉、一旦被知曉是否認(rèn)為生活安寧受到侵犯為依據(jù)，具有主觀判斷的因素，但智慧城市中的個人信息具有天然的共享性，因此，客觀上又須承認(rèn)私密的有限性。

一是主體的有限性。不同主體對于“私密”的理解不同，則對于共享個人信息的接受度也不同，因此，對于特定信息項(xiàng)而言，要求予以保密的主體是有限的，這個限度與該信息項(xiàng)與生活安寧的聯(lián)系緊密度有關(guān)，越是容易對生活安寧產(chǎn)生影響，則對該信息項(xiàng)提出保密要求的主體將越多。

二是保護(hù)的有限性。即使一項(xiàng)信息被公民認(rèn)為屬于私密，在智慧城市情境下，也不可能實(shí)現(xiàn)絕對保密，而僅能在一定范圍和程度上，對該項(xiàng)信息予以特定方式的保護(hù)。

因此，在智慧城市的運(yùn)行過程中，如何將私密的個人信息從共享信息中識別出來，如何予以這些信息以合適的保護(hù)，都須予以解決。

三、智慧城市中個人信息的權(quán)益沖突

智慧城市是城市治理的理念和方式，具有公權(quán)力的屬性，所代表的是社會公共利益；而個人信息是人格利益的一部分，屬于私權(quán)利的范疇，所代表的是個人利益。因此，在智慧城市運(yùn)行中所產(chǎn)生和使用的個人信息，同時體現(xiàn)著公共利益和個人利益的要求，這就不可避免地產(chǎn)生法益沖突。

（一）沖突的具體表現(xiàn)

首先，是公共利益與個人利益的沖突。公共利益源于個人利益，體現(xiàn)了最多數(shù)人的個人利益；但同時，公共利益又脫離于個人利益，不代表任何一個人的利益，更要對個人利益進(jìn)行約束，從而表現(xiàn)出對抗和無法規(guī)避的沖突［4］。在智慧城市的個人信息中表現(xiàn)為：一方面，為公共利益，應(yīng)保證最大范圍內(nèi)獲得并共享個人信息，從而實(shí)現(xiàn)城市治理功能；另一方面，為個人利益，應(yīng)當(dāng)重視個人信息的私密性，允許公民自主決定是否允許智慧城市平臺獲得和使用其個人信息，從而達(dá)到保護(hù)公民合法權(quán)益的目的。

其次，是同種利益的內(nèi)部沖突。智慧城市中的個人信息具有龐大的體量，所涉及的利益內(nèi)容復(fù)雜，因此，對同一信息項(xiàng)的不同理解和處理，還可能引發(fā)公共利益內(nèi)部、或個人利益內(nèi)部的利益沖突［5］。

（二）協(xié)調(diào)沖突的基本原則

自1978年黨的十一屆三中全會首提“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，到2011年中國特色社會主義法律體系形成，我國的社會主義法治國家建設(shè)事業(yè)目標(biāo)日益明確、路線日益清晰，至今，依法治國理念深入人心，法律成為處理社會矛盾的重要依據(jù)，在解決智慧城市中個人信息的利益沖突方面，同樣也應(yīng)首先以法律為依據(jù)。

我國《憲法》第五十一條規(guī)定：“中華人民共和國在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”，這一規(guī)則為社會生活中涉及的各項(xiàng)利益設(shè)置了基本的位階，在公共利益與個人利益發(fā)生沖突時，個人利益應(yīng)當(dāng)讓步于公共利益；在自己利益與他人利益發(fā)生沖突時，自己利益應(yīng)當(dāng)讓步于他人利益。

然而，個人信息是個法益綜合體，各項(xiàng)利益相互交織、重疊，因此，大多數(shù)情況下，不可能絕對化地保護(hù)其中某種利益而放棄保護(hù)其他利益，而需要對各項(xiàng)利益進(jìn)行權(quán)衡、取舍［6］，即：在合法性的前提下，還應(yīng)注意合理性的把握，以防止某項(xiàng)權(quán)益過分?jǐn)U張或被濫用，而導(dǎo)致另項(xiàng)權(quán)益被過分?jǐn)D壓而不能獲得必要的保障。換而言之，當(dāng)一項(xiàng)利益被要求讓步于另一項(xiàng)利益時，不應(yīng)產(chǎn)生更為激烈的對抗。正是在這個意義上，只有在合法性前提下，兼顧了價值取舍的合理性，才能夠最廣泛地獲得城市居民的配合。

四、智慧城市中個人信息的法律保護(hù)

綜上所述，智慧城市中的個人信息，是實(shí)現(xiàn)城市治理功能的重要信息，對其予以保護(hù)，是法治社會的必然要求。但這些個人信息又具有區(qū)別于一般個人信息的屬性，因此，其法律保護(hù)也應(yīng)體現(xiàn)獨(dú)特的性質(zhì)。

（一）以《網(wǎng)絡(luò)安全法》為中心

《民法典》為個人信息的保護(hù)規(guī)定了基本的制度，但智慧城市中的個人信息具有區(qū)別于傳統(tǒng)個人信息的特點(diǎn)，其保護(hù)方式亦應(yīng)有其特征。2017年實(shí)施的《網(wǎng)絡(luò)安全法》為網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、使用，以及網(wǎng)絡(luò)安全的監(jiān)督管理提供了依據(jù)，同樣適用于智慧城市建設(shè)和運(yùn)行，其中規(guī)定：收集、使用個人信息，應(yīng)遵循“合法、正當(dāng)、必要”的原則。

首先，收集和使用個人信息應(yīng)當(dāng)征得被收集者同意。這就要求智慧城市平臺應(yīng)明示其信息收集端口，并具體表明收集事項(xiàng)、收集目的等，以便市民以明示或默認(rèn)的方式表達(dá)“同意”。如若市民“不同意”，則在收集信息時，就應(yīng)主動約束收集行為，或采取措施保護(hù)隱私。現(xiàn)行的《行政訴訟法》《治安管理處罰法》中，對隱蔽調(diào)查結(jié)果的證明力予以否定［7］，充分印證了明示收集個人信息的必要性和合法性。

其次，智慧城市平臺應(yīng)保障其系統(tǒng)安全。2018年，《智慧城市信息技術(shù)運(yùn)營指南》國家標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布，提出以標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)手段保證智慧城市運(yùn)行的安全性和高效性，在法律上則體現(xiàn)為：智慧城市運(yùn)行方有義務(wù)保障個人信息不被用于不合法、不正當(dāng)、不必要的用途，而市民個人有權(quán)利要求智慧城市予以相應(yīng)充分保護(hù)，否則應(yīng)當(dāng)有權(quán)獲得救濟(jì)。

（二）以可預(yù)見的現(xiàn)實(shí)對抗為邊界

如前文所述，智慧城市中的個人信息具有天然的矛盾屬性，這些矛盾在一定范圍內(nèi)可以互不干涉，或在既有的規(guī)則框架下協(xié)調(diào)共存，但當(dāng)超過了一定的限度，就有可能激化成為現(xiàn)實(shí)中的對抗，因此，須以可預(yù)見的現(xiàn)實(shí)對抗為邊界，設(shè)置例外規(guī)則，從而有效避免沖突成為現(xiàn)實(shí)中的對抗。在法律制度體系中，表現(xiàn)為對例外情況的但書或兜底性規(guī)則?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第四十二條就采用了模糊化的處理方式，避開對個人私密信息的冒犯，顯示了我國立法的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

（三）以細(xì)化的規(guī)則為內(nèi)容

無論是一般性規(guī)則或是例外規(guī)則，都是在長期的法學(xué)研究與法治實(shí)踐中總結(jié)的，智慧城市作為一種新型城市治理理念，與之相匹配的法律制度尚不健全完善，在運(yùn)用法律處理個人信息保護(hù)問題時，難免因缺乏一致理解而出現(xiàn)偏差，因此，隨著智慧城市技術(shù)手段的不斷提高，智慧城市中個人信息的法律保護(hù)規(guī)則，也應(yīng)不斷細(xì)化。包括但不限于：對不同來源的信息進(jìn)行分類保護(hù)，從而提高法律保護(hù)的針對性；明確絕對隱私的范圍，弱化私密的主觀性，從而提高法律保護(hù)的客觀性；優(yōu)化法益位階，從而提高法律保護(hù)的合理性等。