關(guān)中平原城市群大氣污染治理協(xié)同立法研究

單 杰

(西安建筑科技大學(xué) 文學(xué)院，陜西 西安 710055)

一、引 言

城市群是指在特定的地域范圍內(nèi)聚集相當(dāng)數(shù)量的不同性質(zhì)、類(lèi)型和等級(jí)規(guī)模的城市，以一個(gè)或兩個(gè)超大或特大城市作為中心，依托一定的自然環(huán)境、交通條件、信息網(wǎng)絡(luò)，城市之間的內(nèi)在聯(lián)系不斷加強(qiáng)，共同構(gòu)成一個(gè)相對(duì)完整的城市“集合體”[1]5。良好的大氣環(huán)境為人類(lèi)福祉、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)積極的正向效應(yīng)，然而長(zhǎng)期以來(lái)，重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境，這一現(xiàn)狀在城市群連片效應(yīng)下體現(xiàn)得尤為明顯，大氣污染加劇。在現(xiàn)代國(guó)家的治理體系中，法律治理是最為重要的一種方式[2]。

“十四五”規(guī)劃指出要推進(jìn)精準(zhǔn)、科學(xué)、依法、系統(tǒng)治污，協(xié)同推進(jìn)減污降碳。反映在大氣污染治理的立法方面，城市群內(nèi)各立法主體須突破行政區(qū)劃壁壘，協(xié)同立法資源，構(gòu)筑區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?！皡f(xié)同”這一概念最早由美國(guó)戰(zhàn)略管理學(xué)家伊戈?duì)枴ぐ菜鞣蛱岢?，他認(rèn)為“整體價(jià)值要大于各獨(dú)立部分的簡(jiǎn)單總和”[3]。在《現(xiàn)代漢語(yǔ)辭?！分?，“協(xié)同”包含兩層意思：一是指各方互相配合；二是指協(xié)助。協(xié)同具有主體的多元性、關(guān)系的平等性以及權(quán)威的分散性等特點(diǎn)。就大氣污染協(xié)同立法而言，它是城市群內(nèi)各立法主體本著協(xié)商一致、自愿平等的原則，通過(guò)人大依照立法程序在各自的立法管轄范圍內(nèi)協(xié)商共同立法，或地方政府間簽署合作協(xié)議等形式，及時(shí)、有效地回應(yīng)城市群內(nèi)各市(區(qū))共同面臨的大氣污染問(wèn)題的一種立法新樣態(tài)。

二、關(guān)中平原城市群大氣污染現(xiàn)狀分析

本部分選取2015-2019年關(guān)中平原城市群①主要市(區(qū))的空氣質(zhì)量指標(biāo)，從時(shí)間角度、主要污染物角度以及區(qū)域角度，對(duì)比分析關(guān)中平原城市群大氣污染現(xiàn)狀。鑒于獲取資料的有限性，數(shù)據(jù)分析僅以關(guān)中平原城市群各市(區(qū))為單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，不再延伸至《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》中劃定的縣級(jí)行政區(qū)劃。

1.優(yōu)良天數(shù)指標(biāo)

從優(yōu)良天數(shù)角度看，2019年，關(guān)中平原城市群各市(區(qū))優(yōu)良天數(shù)總體呈上升趨勢(shì)，但個(gè)別市(區(qū))形勢(shì)依然不容樂(lè)觀。值得關(guān)注的是，從2018年9月5日起至10月11日，西安市創(chuàng)下了空氣質(zhì)量連續(xù)優(yōu)良37天的最長(zhǎng)紀(jì)錄。在生態(tài)環(huán)境部通報(bào)的2018年全國(guó)空氣質(zhì)量成績(jī)單中，西安市進(jìn)入同比變化幅度相對(duì)較好的前20個(gè)城市之列。然而，從關(guān)中六市二區(qū)②來(lái)看，優(yōu)良天數(shù)達(dá)標(biāo)僅寶雞、銅川、西安、楊凌、西咸三市二區(qū)；與此同時(shí)，仍有三市全年優(yōu)良天數(shù)不及219天。

此外，觀察2016-2018年近三年關(guān)中平原城市群主要市(區(qū))的優(yōu)良天數(shù)絕對(duì)值，大多數(shù)市(區(qū))呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢(shì)。然而，與2015年相比較，總體呈現(xiàn)下滑較為明顯。以關(guān)中六市二區(qū)為例，2015年，除西咸新區(qū)和韓城市外，其余五市一區(qū)全部達(dá)標(biāo)且達(dá)到70%以上；從近四年的情況看，未達(dá)標(biāo)市(區(qū))占到相當(dāng)比例，即使達(dá)標(biāo)，也僅在達(dá)標(biāo)線附近徘徊(圖1)。

圖1 2015-2019年關(guān)中平原城市群環(huán)境空氣優(yōu)良天數(shù)統(tǒng)計(jì)

2.主要污染物指標(biāo)

從主要污染物角度看，細(xì)顆粒物PM2.5年均值和臭氧O3最大8小時(shí)平均值均呈整體下降趨勢(shì)，但相當(dāng)一部分市(區(qū))依然超出國(guó)標(biāo)濃度限值。各環(huán)境公報(bào)表明，細(xì)顆粒物PM2.5和臭氧O3是關(guān)中平原城市群的主要污染物，因此，下文選取2015-2019年關(guān)中平原城市群部分市/區(qū)近五年該兩項(xiàng)主要污染物指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比分析。由于本部分資料獲取的有限性，僅選取關(guān)中平原城市群部分市(區(qū))進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

(1)細(xì)顆粒物PM2.5年均值同比下降，但超出國(guó)標(biāo)濃度限值③市(區(qū))占六成以上。2019年，除個(gè)別市(區(qū))外，細(xì)顆粒物PM2.5年均值較前三年均呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)，由少到多的市(區(qū))依次是平?jīng)觥c陽(yáng)、天水、商洛、銅川、寶雞、渭南、西安、楊凌、西咸、咸陽(yáng)，除平?jīng)觥c陽(yáng)、天水、商洛四市外，其余市(區(qū))均未達(dá)標(biāo)(圖2)。

圖2 2015-2019年關(guān)中平原城市群細(xì)顆粒物PM2.5年均值統(tǒng)計(jì)(部分市/區(qū))

(2)臭氧O3第90百分位日最大8小時(shí)平均值整體呈下降趨勢(shì)，但個(gè)別市(區(qū))依然超出國(guó)標(biāo)濃度限值④。從關(guān)中地區(qū)來(lái)看，2015-2017年三年間各市(區(qū))的臭氧O3最大8小時(shí)平均值逐年遞增；近三年則出現(xiàn)了不同程度的遞減，但仍有個(gè)別市(區(qū))未達(dá)標(biāo)，且較2015年的水平仍有相當(dāng)差距。從整個(gè)城市群范圍來(lái)看，2019年，臭氧O3第90百分位日最大8小時(shí)平均值由少到多的市(區(qū))依次是平?jīng)觥⑸搪?、寶雞、楊凌、銅川、西安(圖3)。

圖3 2015-2019年關(guān)中平原城市群臭氧O3日最大8小時(shí)平均值統(tǒng)計(jì)(部分市/區(qū))

3.區(qū)域指標(biāo)

從區(qū)域角度看，城市群內(nèi)不同市(區(qū))空氣質(zhì)量差異較大。從2019年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，陜西商洛和甘肅天水二市空氣質(zhì)量較好，空氣質(zhì)量綜合指數(shù)3～4；甘肅慶陽(yáng)、平?jīng)龊完兾鲗氹u、銅川四市空氣質(zhì)量中等，綜合指數(shù)4～5；陜西楊凌、西咸、韓城、西安、渭南、咸陽(yáng)和山西運(yùn)城五市二區(qū)空氣質(zhì)量較差，綜合指數(shù)5～6；山西臨汾綜合指數(shù)大于6，空氣質(zhì)量亟待提升。

綜上，關(guān)中平原城市群近年來(lái)大氣環(huán)境雖呈現(xiàn)逐年好轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)，但總體狀況仍在低水平徘徊。究其原因，陜晉甘三地重復(fù)立法、多頭立法、碎片立法等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是制約當(dāng)前關(guān)中平原城市群大氣污染治理的主要障礙。下文將展開(kāi)深入分析。

三、關(guān)中平原城市群大氣污染協(xié)同立法現(xiàn)狀檢視

目前，關(guān)中平原城市群大氣污染治理協(xié)同立法僅限于同一省份內(nèi)各市(區(qū))之間的立法協(xié)同，如關(guān)中六市二區(qū)在重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)⑤、機(jī)動(dòng)車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)⑥等方面一體聯(lián)動(dòng)等，陜晉甘三省尚未實(shí)現(xiàn)城市群大氣污染治理協(xié)同立法。

1.同一事項(xiàng)規(guī)定不一致

陜晉甘三省雖均已出臺(tái)并實(shí)施各自的《大氣污染防治條例》，但在同一事項(xiàng)上條款內(nèi)容規(guī)定不一，這一“同事不同罰”現(xiàn)象極易導(dǎo)致處罰不公，從而使立法的價(jià)值和效率大打折扣。此外，三省尚未規(guī)定關(guān)于關(guān)中平原城市群大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的相應(yīng)條款，立法內(nèi)容的不一致將有礙后續(xù)協(xié)同執(zhí)法的實(shí)際效果。

(1)重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控強(qiáng)度規(guī)定不一致?！吨腥A人民共和國(guó)大氣污染防治法》第八十六條規(guī)定，國(guó)家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)確定牽頭的地方人民政府，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施的要求，開(kāi)展大氣污染聯(lián)合防治。據(jù)此，陜西、山西兩省雖原則性地規(guī)定了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同條款，但仍存在諸多不一致之處，制約了關(guān)中平原城市群大氣污染協(xié)同治理的順利實(shí)施。

《陜西省大氣污染防治條例》⑦第二十六條規(guī)定，在西安市及關(guān)中城市群等本省大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，建立區(qū)域合作制度；同時(shí)應(yīng)與相鄰省區(qū)建立省際間大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，實(shí)施環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等措施，促進(jìn)省際間大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。《山西省大氣污染防治條例》⑧第十一條規(guī)定，省人民政府劃定大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，制定重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃，建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。顯然，陜西省在加強(qiáng)大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控方面的規(guī)定最全面、細(xì)致，不僅強(qiáng)調(diào)了重點(diǎn)污染區(qū)域的劃定、規(guī)劃及聯(lián)防聯(lián)控，還著力推進(jìn)省際間的大氣污染防治協(xié)作機(jī)制；而《甘肅省大氣污染防治條例》⑨在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控方面則沒(méi)有相關(guān)條款的規(guī)定。

(2)機(jī)動(dòng)車(chē)污染物排放及成品油標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不一致。在機(jī)動(dòng)車(chē)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)方面，根據(jù)陜西、山西兩省的相關(guān)規(guī)定⑩，自2019年7月1日起，關(guān)中六市二區(qū)及包括臨汾、運(yùn)城在內(nèi)的山西省8個(gè)行政區(qū)域內(nèi)銷(xiāo)售和注冊(cè)登記的輕型汽車(chē)應(yīng)符合“輕型車(chē)國(guó)六標(biāo)準(zhǔn)”6a階段標(biāo)準(zhǔn)要求；銷(xiāo)售和注冊(cè)登記的公交、郵政、環(huán)衛(wèi)等城市用途重型汽車(chē)應(yīng)符合“重型車(chē)國(guó)六標(biāo)準(zhǔn)”6a階段標(biāo)準(zhǔn)要求；甘肅省則僅規(guī)定在2020年底前，全省基本完成國(guó)一、國(guó)二標(biāo)準(zhǔn)汽油車(chē)和國(guó)三標(biāo)準(zhǔn)柴油車(chē)淘汰任務(wù)，推廣使用達(dá)到國(guó)六排放標(biāo)準(zhǔn)的燃?xì)廛?chē)輛。顯然，陜西、山西兩省在機(jī)動(dòng)車(chē)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)方面比甘肅省執(zhí)行得更嚴(yán)格。

在成品油標(biāo)準(zhǔn)方面，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的2018年第16號(hào)文的規(guī)定，自2019年1月1日起，全國(guó)全面供應(yīng)符合第六階段強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的汽、柴油。山西、甘肅兩省均按此時(shí)間點(diǎn)執(zhí)行，陜西省則先行一步，從2018年10月1日起，全省范圍內(nèi)加油站試行供應(yīng)國(guó)六標(biāo)準(zhǔn)的汽、柴油；12月1日起全面停止銷(xiāo)售低于國(guó)六標(biāo)準(zhǔn)的汽柴油。

2.法律依據(jù)存疑，法律效力缺乏強(qiáng)制性

當(dāng)前關(guān)中平原城市群的區(qū)域立法主要表現(xiàn)為以“行動(dòng)計(jì)劃”“行動(dòng)方案”為名稱(chēng)的政府間協(xié)議，例如，《汾渭平原2019-2020年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》即是由生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等10個(gè)部委聯(lián)合山西省人民政府、河南省人民政府、陜西省人民政府共同簽署的合作協(xié)議。然而，我國(guó)《憲法》《立法法》以及《地方組織法》并沒(méi)有跨區(qū)域橫向立法的法律規(guī)定，故此，在上位法依據(jù)缺失的前提下，關(guān)中平原城市群大氣污染協(xié)同立法的合法性存疑。進(jìn)而言之，這種跨區(qū)域的合作立法行為是否會(huì)導(dǎo)致地方立法權(quán)的擴(kuò)張，打破現(xiàn)有中央與地方立法權(quán)配置的平衡，甚至影響中央權(quán)威，從這個(gè)意義上講，其合憲性有待論證。再者，現(xiàn)有的政府間合作協(xié)議在形式上大多以宣示性、概括性條款為主，在內(nèi)容上多為近期或遠(yuǎn)期的工作規(guī)劃、工作重點(diǎn)等，權(quán)利義務(wù)條款闕如，這就導(dǎo)致在實(shí)施過(guò)程中難以起到強(qiáng)制性的法律約束力。若城市群內(nèi)某一地方政府無(wú)正當(dāng)理由不實(shí)施該協(xié)議，將承擔(dān)何種法律責(zé)任？當(dāng)出現(xiàn)爭(zhēng)端時(shí)，如何解決？這些都是當(dāng)前關(guān)中平原城市群大氣污染協(xié)同立法亟待解決的問(wèn)題。

3.協(xié)同立法機(jī)制不健全

根據(jù)我國(guó)《立法法》第七十二條和第八十二條的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市被賦予了在環(huán)境保護(hù)等事項(xiàng)上制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限，如此，關(guān)中平原城市群的地方立法主體多達(dá)十四個(gè)(三個(gè)省、十一個(gè)設(shè)區(qū)的市)，一方面，地方立法主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)；另一方面，相互間卻缺乏高效的區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制。具體表現(xiàn)如下：

第一，缺乏統(tǒng)一的政策制定機(jī)構(gòu)。從第二部分立法現(xiàn)狀梳理可知，當(dāng)前主要通過(guò)三地政府間聯(lián)席會(huì)議方式進(jìn)行區(qū)域立法，但政府間聯(lián)席會(huì)議并非制度化與規(guī)范化的常設(shè)機(jī)構(gòu)，并且缺乏對(duì)于聯(lián)席會(huì)議工作辦公室具體職能的設(shè)定，進(jìn)而影響聯(lián)席會(huì)議的運(yùn)行效率。第二，政府間協(xié)議缺乏約束力和可操作性。由于目前政府間協(xié)議效力處于模糊狀態(tài)，其對(duì)于協(xié)議各方并不具有強(qiáng)制約束力；此外，政府間協(xié)議適用的主體是政府，其對(duì)社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人并不具有可實(shí)施性，實(shí)踐中缺乏可操作性。第三，協(xié)同立法溝通不足。當(dāng)前，陜晉甘三省尚未形成常態(tài)化的信息共享機(jī)制和信息交流機(jī)制，缺乏行之有效的協(xié)同立法平臺(tái)，從而造成信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致關(guān)中平原城市群各地立法沖突迭出?？偟膩?lái)說(shuō)，關(guān)中平原城市群在區(qū)域大氣污染治理立法方面尚未形成完備的協(xié)調(diào)機(jī)制。

四、關(guān)中平原城市群大氣污染治理協(xié)同立法的模式選擇與制度設(shè)計(jì)

國(guó)家統(tǒng)一的立法體制為區(qū)域發(fā)展提供了基本的法制保障，但卻無(wú)法滿(mǎn)足特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境治理及社會(huì)進(jìn)步的需要，須結(jié)合關(guān)中平原城市群各省、市(區(qū))的實(shí)際情況，加強(qiáng)協(xié)同立法，建立大氣污染協(xié)同治理的長(zhǎng)效法律機(jī)制，為保障區(qū)域大氣環(huán)境的協(xié)同治理提供法律支撐。

1.協(xié)同立法模式的選擇

目前區(qū)域大氣污染治理協(xié)同立法的模式主要有兩種：一種是以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，建立跨行政區(qū)域的立法機(jī)構(gòu)，對(duì)涉及區(qū)域內(nèi)共同利益的事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一立法，并在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)、環(huán)保及社會(huì)發(fā)展等方面具有法律拘束力的規(guī)劃和規(guī)制，該模式也被稱(chēng)為“硬法”模式；另一種是通過(guò)締結(jié)區(qū)域內(nèi)政府間協(xié)議的方式，在各方平等協(xié)商、意思自治的前提下，就區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)達(dá)成合意，訂立契約，共履職責(zé)，共享收益，該模式也被稱(chēng)為“軟法”模式。

相比“硬法”規(guī)制，政府間協(xié)議因其所凸顯的主體平等性、意思自治性、規(guī)則共識(shí)性及自我規(guī)制性等優(yōu)勢(shì)，更易于在區(qū)域大氣污染協(xié)同治理領(lǐng)域有效推進(jìn)，目前已成為區(qū)域內(nèi)政府間合作和糾紛解決的重要機(jī)制。政府是根據(jù)推動(dòng)集體決策以及協(xié)同政府官員行為的政治網(wǎng)絡(luò)而組織起來(lái)的，而政府之間的行政協(xié)議則提供了一個(gè)代表們可以借以探討制定地方政府規(guī)章的框架；建立起來(lái)的規(guī)則和程序，則使得代表們可以發(fā)展長(zhǎng)期的關(guān)系和聯(lián)盟，從而制定政策。沒(méi)有這些固定的框架，整治決策過(guò)程將會(huì)變得更為困難，并且將花費(fèi)更多成本[4]。

城市群大氣污染治理協(xié)同立法應(yīng)采用何種立法模式？宜綜合城市群經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化程度、協(xié)同立法機(jī)構(gòu)及思想觀念等因素權(quán)衡做出選擇。以長(zhǎng)江三角洲城市群為例，由于該區(qū)域具有立法主體較多、發(fā)展動(dòng)力類(lèi)似以及經(jīng)濟(jì)水平相當(dāng)?shù)忍攸c(diǎn)，城市群協(xié)同立法通常采用松散型的政府間合作協(xié)議這一“軟法”模式。再?gòu)木┙蚣匠鞘腥簛?lái)看，由于北京、天津、河北三地政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，因此由三地人大事先規(guī)劃協(xié)同立法事項(xiàng)，在平等協(xié)商一致的前提下，各自依照法定程序在本地分別制定、審議、公布立法并實(shí)施，即多采用“硬法”模式。

就關(guān)中平原城市群而言，批復(fù)并實(shí)際運(yùn)行僅兩年時(shí)間，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展方面尚處于初始階段，在城市群各地方保持相對(duì)獨(dú)立，一體化程度有限的情況下，采用松散型的“軟法”模式應(yīng)是更適宜的選擇。這一立法模式既能通過(guò)聯(lián)席會(huì)議制度進(jìn)行信息交流與磋商，從而有效實(shí)現(xiàn)陜晉甘三地大氣污染治理的立法協(xié)調(diào)，又能防止因過(guò)于高度化的剛性“硬法”模式而導(dǎo)致立法僵化、難于執(zhí)行等弊端，通過(guò)三地簽訂政府間合作協(xié)議的方式，旨在為三地大氣污染治理協(xié)同立法提供綱領(lǐng)性指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，推動(dòng)三地立法權(quán)更加合理、科學(xué)地運(yùn)行。

實(shí)踐中，政府間合作協(xié)議因其天然具有的形式靈活性、主體多元性以及自覺(jué)回應(yīng)性等特點(diǎn)備受青睞。當(dāng)前幾乎所有的城市群如泛珠三角、長(zhǎng)三角和京津冀等都簽訂了大量的各類(lèi)合作協(xié)議，數(shù)量龐大。學(xué)界對(duì)于政府間合作協(xié)議的研究熱度也持續(xù)不減。例如，在《區(qū)域合作協(xié)議匯編》一書(shū)中，編者共收錄了各類(lèi)區(qū)域合作協(xié)議125份[5]。又如，有學(xué)者收集整理了185份區(qū)域合作協(xié)議，并遴選了其中的138份作為分析研究的樣本[6]48-62。綜上，政府間合作協(xié)議不論是在理論研究方面，還是在實(shí)踐探索方面，都產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響。

2.協(xié)同立法應(yīng)遵循“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”

“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”本是全球氣候變化應(yīng)對(duì)的一個(gè)原則，適用的對(duì)象為主權(quán)國(guó)家[7]。關(guān)中平原城市群各地雖同在一個(gè)主權(quán)國(guó)家內(nèi)，自身缺乏主權(quán)性，但是在區(qū)域大氣污染協(xié)同治理過(guò)程中，具有相對(duì)獨(dú)立的人、財(cái)、物支配權(quán)，并且，區(qū)域內(nèi)各地對(duì)大氣污染的貢獻(xiàn)程度不同，因此可以參照適用該原則?！肮餐币馕吨鴧^(qū)域內(nèi)各地方政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“合作博弈”模式，共同規(guī)劃，合力改善空氣質(zhì)量；“區(qū)別”則意味著應(yīng)當(dāng)綜合考慮區(qū)域內(nèi)各市(區(qū))的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境空氣質(zhì)量狀況等因素，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，確保內(nèi)在實(shí)質(zhì)公平。

我國(guó)實(shí)行的污染物總量控制政策在沒(méi)有考慮不同城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境敏感性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素差異性，采取統(tǒng)一化分配原則，并單純以污染物總量削減為考核指標(biāo)而忽略環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)考核，最終導(dǎo)致了城市控制污染物指標(biāo)總量削減，但城市乃至區(qū)域空氣質(zhì)量日益惡化的污染物減排的協(xié)同負(fù)效應(yīng)。因此，在制定關(guān)中平原城市群大氣污染協(xié)同治理總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)結(jié)合區(qū)域內(nèi)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境空氣質(zhì)量狀況等要素，重點(diǎn)在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和達(dá)標(biāo)時(shí)限方面制定差別化的協(xié)同治理規(guī)劃。在區(qū)域統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一執(zhí)法的前提下，還應(yīng)針對(duì)重點(diǎn)市(區(qū))實(shí)施特別限值規(guī)定，實(shí)現(xiàn)差別化監(jiān)管，構(gòu)建“共同但有區(qū)別”的大氣污染協(xié)同治理立法體系。

3.具體制度設(shè)計(jì)

為有效規(guī)范關(guān)中平原城市群大氣污染的協(xié)同治理行為，提升治理效率，當(dāng)前亟待通過(guò)具體制度設(shè)計(jì)建立區(qū)域大氣污染治理協(xié)同立法長(zhǎng)效機(jī)制。

(1)界定協(xié)同立法主體。就區(qū)域大氣污染治理協(xié)同立法主體的建構(gòu)模式而言，當(dāng)前主要有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)主張成立專(zhuān)門(mén)的協(xié)同立法機(jī)構(gòu)，即由共同的上級(jí)人民政府統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，專(zhuān)司區(qū)域大氣污染防治，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作，這也是大氣污染協(xié)同治理立法的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)[8]。毋庸置疑，由共同的上級(jí)人民政府統(tǒng)一指導(dǎo)建立起來(lái)的專(zhuān)門(mén)協(xié)同立法機(jī)構(gòu)，能夠有效克服前述區(qū)域內(nèi)各地為了各自的經(jīng)濟(jì)利益畫(huà)地為牢，甚至不惜以鄰為壑的痼疾，具有權(quán)威性、高效性及穩(wěn)定性的特點(diǎn)，這一主體卻與我國(guó)現(xiàn)行《立法法》和現(xiàn)有立法體制存在沖突，與此同時(shí)，由中央政府統(tǒng)一指導(dǎo)固然加強(qiáng)了權(quán)威性和穩(wěn)定性，但結(jié)合關(guān)中平原城市群大氣污染的固有特點(diǎn)和亟待解決的問(wèn)題，制定落地制度措施尚存在障礙。另一種觀點(diǎn)主張?jiān)O(shè)立區(qū)域內(nèi)各地協(xié)商設(shè)立非正式的立法機(jī)構(gòu)[9]，目前我國(guó)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域大都設(shè)立了這類(lèi)以“聯(lián)席會(huì)議”“協(xié)調(diào)小組”為名的協(xié)同立法機(jī)構(gòu)。相較而言，這一主體的組織結(jié)構(gòu)相對(duì)松散，作為主要立法成果的政府間協(xié)議也存在缺乏剛性約束力、法律效力模糊等問(wèn)題，但因其具有靈活、高效、地方適應(yīng)性強(qiáng)等特點(diǎn)而被廣泛采用。

就關(guān)中平原城市群大氣污染治理的協(xié)同立法機(jī)構(gòu)設(shè)置上講，建議適用聯(lián)席會(huì)議模式，待到時(shí)機(jī)成熟時(shí)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的區(qū)域大氣污染治理協(xié)同立法機(jī)構(gòu)。首先，在人員構(gòu)成方面，建議由陜晉甘三省的省人大牽頭，從各省省級(jí)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、司法廳下設(shè)的立法處、生態(tài)環(huán)保廳抽調(diào)相關(guān)工作人員組成，此外，可吸納環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域、法學(xué)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者參與。其次，在職能范圍方面，聯(lián)席會(huì)議主要討論區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法的重大問(wèn)題；制定重要立法規(guī)劃和年度立法工作計(jì)劃；協(xié)調(diào)協(xié)同立法中的專(zhuān)門(mén)問(wèn)題；修改或?qū)徸h立法草案。為確保該機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和有效性，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)、人員構(gòu)成、職能范圍、工作機(jī)制、年會(huì)制度、經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容可由陜晉甘三省立法機(jī)關(guān)通過(guò)決議、決定的形式確定。最后，關(guān)于工作機(jī)制，在聯(lián)席會(huì)議下設(shè)立聯(lián)合立法工作小組，從事協(xié)調(diào)區(qū)域立法相關(guān)工作：搜集、整理區(qū)域內(nèi)各地的規(guī)范性文件，進(jìn)行全面清理，提出修改或廢止的建議；建立區(qū)域立法信息資料庫(kù)；起草示范性的法律文本，作為區(qū)域內(nèi)制定規(guī)范性文件的參考等。此外，可安排陜晉甘三省的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、NGO等建立非官方的立法交流與合作組織，為關(guān)中平原城市群大氣污染協(xié)同治理的立法工作提供建議。

(2)明確法律依據(jù)。根據(jù)立法學(xué)理論，立法須由立法機(jī)關(guān)或經(jīng)立法機(jī)關(guān)授權(quán)，履行法定程序方可頒布實(shí)施，然而，如前所言，對(duì)于省際間協(xié)同立法，現(xiàn)行《憲法》《立法法》以及《地方組織法》并沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)定，但這并非意味著具有軟法性質(zhì)的政府間合作協(xié)議缺乏法律依據(jù)：一方面，政府間合作協(xié)議是基于區(qū)域發(fā)展規(guī)劃而在整體上或在某一領(lǐng)域(如大氣污染治理、水污染治理、生態(tài)損害賠償?shù)拳h(huán)境領(lǐng)域，一體化交通、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域)進(jìn)行的立法協(xié)同，而區(qū)域發(fā)展規(guī)劃是由立法機(jī)關(guān)經(jīng)法定程序批準(zhǔn)或授權(quán)批準(zhǔn)的規(guī)范性文件，法律效力明確。故此，依區(qū)域規(guī)劃以合作協(xié)議的形式開(kāi)展的大氣污染協(xié)同立法，具有合法性。另一方面，政府間合作協(xié)議體現(xiàn)了城市群各地方立法主體對(duì)誠(chéng)實(shí)信用原則的共同遵循，因此，誠(chéng)信原則為其提供概括的合法性保障。

以上是政府間合作協(xié)議在現(xiàn)行法律框架下的合法性溯源。具體操作方面，采用聯(lián)席會(huì)議制度，由陜晉甘三省政府負(fù)責(zé)人擔(dān)任召集人，省政府分管生態(tài)環(huán)境的負(fù)責(zé)人擔(dān)任副召集人，三省及城市群范圍內(nèi)12市2區(qū)人民政府及生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)人員擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議成員，聯(lián)席會(huì)議每年至少召開(kāi)一次，并由陜晉甘三省輪流組織，圍繞城市群大氣污染治理的規(guī)劃目標(biāo)及重大問(wèn)題，平等協(xié)商，簽訂合作協(xié)議，確保關(guān)中平原城市群大氣污染治理協(xié)同立法的充分落地。

從現(xiàn)實(shí)情況看，關(guān)中平原城市群大氣污染治理協(xié)同立法尚處于探索階段，適用這一高效、便捷的軟法模式是合法、可行的現(xiàn)實(shí)選擇。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，鑒于城市群環(huán)境立法的基礎(chǔ)地位和現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)為了確保立法進(jìn)程的穩(wěn)健性，建議采用循序漸進(jìn)的方式，可由全國(guó)人大授權(quán)重點(diǎn)城市群地方立法主體先行先試，展開(kāi)環(huán)境協(xié)同立法，待經(jīng)驗(yàn)成熟后再將這一實(shí)踐上升為中央立法，從國(guó)家立法層面為城市群環(huán)境協(xié)同立法提供明確的法律依據(jù)。大氣污染協(xié)同立法作為環(huán)境立法的一個(gè)分支，這一法律依據(jù)對(duì)其同樣適用。

(3)強(qiáng)化法律效力及主要內(nèi)容。前已述及，我國(guó)現(xiàn)行《立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市在環(huán)境保護(hù)等方面的立法權(quán)。嚴(yán)格意義上講，關(guān)中平原城市群的成員方政府應(yīng)為設(shè)區(qū)的市政府，而非陜晉甘三地的省級(jí)政府。故此，有必要將政府間協(xié)議的主體從現(xiàn)有的省際擴(kuò)大到市際(僅限設(shè)區(qū)的或者較大的市)，明確其法律效力。結(jié)合政府間協(xié)議所固有的契約性質(zhì)，其法律效力通常應(yīng)高于省或市(僅限設(shè)區(qū)的或者較大的市)制定的地方政府規(guī)章而低于同級(jí)別以及上級(jí)別的地方性法規(guī)。

從政府間協(xié)議的內(nèi)容看，通常較為原則和抽象，多數(shù)情況下僅僅是方向性指引，而缺乏具體的、操作性強(qiáng)的實(shí)施條款，為強(qiáng)化法律效力，建議細(xì)化如下內(nèi)容：第一，協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。建議在政府間協(xié)議中規(guī)定機(jī)構(gòu)性質(zhì)、人員構(gòu)成、職能范圍、工作機(jī)制、權(quán)利義務(wù)、經(jīng)費(fèi)保障等重要條款。第二，權(quán)利義務(wù)。關(guān)于“權(quán)利與義務(wù)”的條款是政府間協(xié)議中最重要的部分，應(yīng)結(jié)合各方實(shí)際，遵循“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”合理界定各方的權(quán)利和義務(wù)。第三，法律責(zé)任。大氣污染協(xié)同治理并非僅憑單一力量即能實(shí)現(xiàn)，須構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、公眾參與的綜合治理模式，在此過(guò)程中需要明晰不同主體的法律責(zé)任，建立完善的政府問(wèn)責(zé)機(jī)制。第四，爭(zhēng)端解決機(jī)制。建議優(yōu)先適用替代性爭(zhēng)議解決機(jī)制，即爭(zhēng)端各方先行協(xié)商、調(diào)解、仲裁，仍無(wú)法解決再訴諸法院。此外，政府間協(xié)議締結(jié)過(guò)程中公眾參與問(wèn)題，實(shí)施過(guò)程中相對(duì)人利益受損時(shí)權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題，以及違約責(zé)任的承擔(dān)方式等也應(yīng)作為必備條款。

(4)清理沖突性法律文件。如前所述，關(guān)中平原城市群三省現(xiàn)行的地方性立法存在諸多差異、沖突之處，這無(wú)疑對(duì)三省大氣污染協(xié)同治理構(gòu)成規(guī)范層面的制約。因此，一方面，可由三省梳理各自區(qū)域內(nèi)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件，對(duì)于與區(qū)域大氣污染協(xié)同治理有沖突的，應(yīng)該按照區(qū)域協(xié)同的宗旨和目標(biāo)進(jìn)行修改。此外，應(yīng)定期就三省的沖突性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的清理情況進(jìn)行相互反饋和督促，并保持動(dòng)態(tài)追蹤，及時(shí)處理新出現(xiàn)的沖突問(wèn)題；另一方面，修改完善現(xiàn)有的區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，凡是涉及需要三省及所轄市級(jí)行政統(tǒng)一執(zhí)行的規(guī)定，必須同時(shí)規(guī)定法規(guī)沖突的解決辦法，以便具有實(shí)際操作性。

五、結(jié) 語(yǔ)

良法是善治之前提，區(qū)域協(xié)同立法是關(guān)中平原城市群大氣污染有效治理的重要舉措。立法權(quán)被立法機(jī)構(gòu)所壟斷的時(shí)代已告終結(jié)，多元主體構(gòu)成的群體優(yōu)勢(shì)日益彰顯其無(wú)盡的張力和活力。不可否認(rèn)，政府間合作協(xié)議在實(shí)施效果方面尚且無(wú)法達(dá)到等同于硬法的強(qiáng)制效力，但在從傳統(tǒng)的政府單邊大氣污染治理決策向政府、市場(chǎng)主體及社會(huì)公眾等多元共治轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，具有多元開(kāi)放性、平等協(xié)商性以及自覺(jué)回應(yīng)性等特點(diǎn)的政府間大氣污染治理協(xié)同立法機(jī)制，數(shù)據(jù)資源共享共聯(lián)、信息互通聯(lián)動(dòng)的大氣污染同步執(zhí)法機(jī)制在未來(lái)理應(yīng)獲得更加重要和廣泛的作用空間。