關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的幾點(diǎn)思考

石燕

（山西省自然資源事業(yè)發(fā)展中心，山西 太原 030024）

2018年9月1日，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)[2018]）34號），對預(yù)算績效管理工作提出了明確的目標(biāo)要求。從目前行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作開展情況來看，與目標(biāo)要求還有一定的差距，所以在充分認(rèn)識預(yù)算績效管理基本內(nèi)容及重要性的前提下，客觀正視預(yù)算績效管理中存在的問題，并積極探求進(jìn)一步做好全面實(shí)施預(yù)算績效管理的方法尤為重要。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理概述

（一）行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容

預(yù)算績效管理是以支出結(jié)果為導(dǎo)向，在預(yù)算過程中通過關(guān)注資金的產(chǎn)出和效果，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置效率，提升資金使用效益的一種預(yù)算管理模式。目前，行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的實(shí)施對象主要涵蓋項(xiàng)目支出和部門整體支出兩個方面的內(nèi)容，其工作流程包含績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價和結(jié)果應(yīng)用四個環(huán)節(jié)。

績效目標(biāo)設(shè)置是預(yù)算績效管理工作的起點(diǎn)，這一階段要完成項(xiàng)目或部門工作任務(wù)的分解和績效目標(biāo)的確定，績效目標(biāo)既是事前預(yù)算安排的先決條件，又是后期績效評價的準(zhǔn)繩和依據(jù)，其設(shè)置的科學(xué)合理性至關(guān)重要。績效監(jiān)控是在預(yù)算執(zhí)行的過程中對績效目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行實(shí)施雙監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，確保目標(biāo)、預(yù)算順利完成。績效評價是整個預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，需要建立科學(xué)合理的評價體系、采取規(guī)范高效的評價方法以確保評價結(jié)果的客觀真實(shí)。行政事業(yè)單位可以依據(jù)自身的行業(yè)特點(diǎn)并結(jié)合實(shí)際情況制定適用的評價指標(biāo)體系，采用資金使用部門自評與主管部門考評相結(jié)合方式的開展績效評價。預(yù)算績效管理的最終環(huán)節(jié)是評價結(jié)果的有效運(yùn)用，對存在的問題進(jìn)行分析研究，整改落實(shí)，將評價結(jié)果作為編制預(yù)算、制定決策和改進(jìn)管理的重要依據(jù)。

（二）行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的重要性

行政事業(yè)單位作為財政預(yù)算的實(shí)施主體，實(shí)施預(yù)算與績效管理相銜接的預(yù)算績效管理制度是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金運(yùn)用高效性和科學(xué)性的必要前提。第一，全面實(shí)施預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代財政制度的重要組成部分。實(shí)施績效管理是提高財政資金使用效率的有效手段，行政事業(yè)單位通過績效評價結(jié)果調(diào)整財政資金投放方向，可以有效提升財政資金的配置效率，讓財政資金達(dá)到最優(yōu)使用效益。第二，全面實(shí)施預(yù)算績效管理是提升治理能力和治理水平的必然要求。行政事業(yè)單位以績效管理為抓手，可以有效發(fā)現(xiàn)行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，通過制定相關(guān)制度辦法，規(guī)范財政資金使用，提升組織管理能力。第三，全面實(shí)施預(yù)算績效管理是提升預(yù)算編制科學(xué)合理性的重要手段。加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門對預(yù)算編制的參與度，形成以績效目標(biāo)為導(dǎo)向來編制預(yù)算、用績效評價結(jié)果來指導(dǎo)預(yù)算編制的良性循環(huán)，可以使行政事業(yè)單位預(yù)算編制更加符合實(shí)際，從而保證預(yù)算的全面性和科學(xué)性。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的問題

當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作正朝著規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的總體目標(biāo)不斷推進(jìn)，但在實(shí)施過程中仍然存在許多急待解決的問題。

（一）預(yù)算績效管理意識淡薄

預(yù)算績效管理的理念及方法，在我國實(shí)踐時間短、起步遲，有些預(yù)算單位對預(yù)算績效管理的認(rèn)識不充分，對預(yù)算績效管理的意義認(rèn)識不清，存在重投入輕管理、重支出輕績效的僵化意識，工作主觀能動性不高，僅停留在完成任務(wù)層面，沒有考慮資金的效益和效果。如在績效評價這一工作環(huán)節(jié)，一些基層資金使用部門認(rèn)為項(xiàng)目已經(jīng)完成，開展績效自評不過是例行公事，指標(biāo)填寫與評價結(jié)果都不夠客觀真實(shí)。

（二）績效目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，資金使用成果與績效目標(biāo)不匹配

預(yù)算和績效管理是財政資金管理的起點(diǎn)和終點(diǎn)，兩者相輔相承，貫穿資金使用的全過程。在傳統(tǒng)預(yù)算編制模式下，年度預(yù)算主要由財務(wù)部門完成，業(yè)務(wù)部門的參與程度不高、精細(xì)程度不夠，導(dǎo)致績效目標(biāo)填報慣性地成了財務(wù)人員的工作。財務(wù)人員在不完全深入了解單位業(yè)務(wù)的情況下，為完成預(yù)算申報任務(wù)，有時會憑借主觀經(jīng)驗(yàn)或借鑒已完成歷史項(xiàng)目的目標(biāo)，這樣勢必會導(dǎo)致績效目標(biāo)針對性不強(qiáng)、與資金使用成果不匹配的情況，從而使預(yù)算績效目標(biāo)大打折扣。

（三）預(yù)算績效評價指標(biāo)體系還有待完善

各行政事業(yè)單位一般都是在財政部門宏觀政策制度下，結(jié)合本部門本單位工作實(shí)際，制定相應(yīng)的預(yù)算績效評價體系。但由于沒有專業(yè)的預(yù)算績效管理部門和人員，以財務(wù)牽頭的績效工作力量薄弱，摸著石頭過河，難免存在評價指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、評價范圍不全面的情況，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足預(yù)算績效管理工作全方位、全覆蓋的整體要求。

（四）預(yù)算績效監(jiān)管機(jī)制不夠健全

目前，大多行政事業(yè)單位事前事中事后績效管理框架已基本搭建，但作為事中環(huán)節(jié)的績效監(jiān)控還沒有形成一套合理有效、便于操作的模式。要實(shí)現(xiàn)財政資金全過程的跟蹤監(jiān)督，監(jiān)控時間點(diǎn)的選擇、監(jiān)控成本的控制和監(jiān)控作用的發(fā)揮尚不成熟。

（五）預(yù)算績效評價成果運(yùn)用程度不高

預(yù)算績效評價成果應(yīng)用程度較低是許多部門和單位普遍存在的問題?？冃гu價工作搞得轟轟烈烈，評價成果運(yùn)用卻只是水過地皮濕，有閑置低效或損失浪費(fèi)的情況卻不與預(yù)算掛鉤，發(fā)現(xiàn)了問題而不深挖根源、徹底整改，沒有相應(yīng)的獎懲機(jī)制，預(yù)算績效管理工作就無法真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策

預(yù)算績效管理是一個系統(tǒng)工程，需要部門人員通力合作，環(huán)節(jié)機(jī)制緊密結(jié)合，形成合力發(fā)揮作用。

（一）營造良好的預(yù)算績效管理實(shí)施環(huán)境

第一，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。成立預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，研究制定預(yù)算績效管理相關(guān)制度、工作規(guī)則，統(tǒng)籌規(guī)劃、安排部署年度預(yù)算績效管理工作。第二，加大宣傳教育。通過系統(tǒng)學(xué)習(xí)政策文件，樹立全員績效管理的工作理念，充分認(rèn)識預(yù)算績效管理工作的重要性和必要性，自覺提升對績效管理工作的重視度和自覺性。第三，培養(yǎng)專業(yè)隊(duì)伍。廣泛開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)與指導(dǎo)，提高績效管理人員專業(yè)水平；建立項(xiàng)目績效評價專家?guī)?，借助?nèi)審部門或第三方機(jī)構(gòu)的力量，探索形成績效評價工作新模式。第四，建立考核機(jī)制。建立績效考核管理、獎懲制度，明確責(zé)任分工，將績效管理責(zé)任分解落實(shí)到具體部門和人員，量化考核結(jié)果，體現(xiàn)工效掛鉤。

（二）打造全面協(xié)同的預(yù)算編制工作格局

預(yù)算編制是一項(xiàng)全局性、綜合性工作，建立財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門協(xié)同推進(jìn)預(yù)算編制的工作格局十分必要。設(shè)立部門和單位整體績效目標(biāo)，確保績效目標(biāo)確定與預(yù)算編制的同步性，強(qiáng)化財務(wù)部門與各業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制過程中的溝通交流，促進(jìn)業(yè)務(wù)活動與財務(wù)預(yù)算指標(biāo)的深度融合，將各項(xiàng)績效目標(biāo)融合細(xì)化到預(yù)算中去，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效協(xié)同管理。

（三）構(gòu)建科學(xué)動態(tài)的績效評價指標(biāo)體系

制定科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系是進(jìn)行有效評價的重要前提條件。首先，評價指標(biāo)體系應(yīng)該層次結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容涵蓋全面、可操作性強(qiáng)。既要有統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的共性指標(biāo)，又要有針對不同部門不同項(xiàng)目的個性指標(biāo)，既能滿足衡量預(yù)算資金使用效益的需求，又能充分反映被評價對象的個性特點(diǎn)，既要包含財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)，又要體現(xiàn)定性指標(biāo)與定量指標(biāo)的結(jié)合。其次，應(yīng)對評價指標(biāo)體系實(shí)施動態(tài)管理機(jī)制，隨著形勢、情況和要求的變化不斷進(jìn)行修訂和完善，適時調(diào)整不適用的指標(biāo)、權(quán)重及賦分。

（四）實(shí)施大額預(yù)算全過程績效監(jiān)控機(jī)制

開展大額預(yù)算績效監(jiān)控是及時發(fā)現(xiàn)問題，充分控制風(fēng)險的有效手段。對投資額大、建設(shè)期長的項(xiàng)目實(shí)施績效監(jiān)控，可以有效避免事后評價不能及時糾錯的弊端。通過績效監(jiān)控跟蹤項(xiàng)目資金流向、監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展，掌握項(xiàng)目資金到位情況、使用情況，項(xiàng)目財務(wù)管理情況、項(xiàng)目組織及施工情況，當(dāng)項(xiàng)目支出、工程實(shí)施與預(yù)算、設(shè)計出現(xiàn)偏差時，便于及時解決，可以大大減少出現(xiàn)濫用資金、工期延滯甚至爛尾工程的情況，確保財政資金及早發(fā)揮效益。

對部門整體支出中的大額預(yù)算實(shí)施績效監(jiān)控，可以及時了解支出內(nèi)容是否合理，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度是否匹配。行政事業(yè)單位可以采用定期監(jiān)控與不定期監(jiān)控相結(jié)合的方式，隨時掌握預(yù)算執(zhí)行情況，避免出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行緩慢、超預(yù)算支出、資金閑置沉淀、損失浪費(fèi)等情況，確保績效目標(biāo)及預(yù)算執(zhí)行效率按預(yù)定計劃完成。

（五）形成多層次全方位的評價結(jié)果運(yùn)用模式

建立績效評價結(jié)果反饋、整改、應(yīng)用機(jī)制，真正把評價結(jié)果轉(zhuǎn)化為提升工作的有力手段。一是對績效評價結(jié)果進(jìn)行分析研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，解決問題，讓評價結(jié)果切實(shí)成為優(yōu)化預(yù)算、完善制度、提升管理的可靠依據(jù)。二是將績效評價結(jié)果進(jìn)行公示，讓評價結(jié)果公開化透明化，在接受公眾監(jiān)督的同時有利于系統(tǒng)內(nèi)部對標(biāo)一流，整改提升。三是把績效評價結(jié)果與個人業(yè)績考核相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)單位績效管理與個人績效考核雙落實(shí)，建立適當(dāng)?shù)莫剳椭贫?，?guī)范預(yù)算績效管理行為，提升員工工作熱情。

四、結(jié)束語

綜上所述，行政事業(yè)單位需要切實(shí)加強(qiáng)頂層設(shè)計，將績效理念貫穿于預(yù)算管理的全過程，不斷提升預(yù)算績效管理工作水平。健全管理體系，完善實(shí)施環(huán)節(jié)，積極推動各項(xiàng)工作機(jī)制落到實(shí)處，努力培養(yǎng)滿足預(yù)算績效管理工作需求的專業(yè)人才隊(duì)伍，提升全員參與的自覺性、主動性和創(chuàng)造性，真正形成“重績效、講績效、抓績效、用績效”的良好局面。