建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制探討

吳丹丹 杭州市上城區(qū)機(jī)關(guān)事務(wù)中心

一、引言

在十九大報(bào)告中習(xí)總書記提出：要堅(jiān)決打贏“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治” 三大攻堅(jiān)戰(zhàn)勝利的理念。黨中央把防范化解風(fēng)險(xiǎn)作為第一要?jiǎng)?wù)，其重要性可見一斑。內(nèi)控制度正是為防范化解風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)計(jì)的“利劍”。

二十世紀(jì)八十年代，中國(guó)開始介入現(xiàn)代內(nèi)控制度的研究。到二十一世紀(jì)初，這方面的研究主要是針對(duì)公司及企業(yè)內(nèi)部治理、內(nèi)控理論建設(shè)，而對(duì)于非營(yíng)利組織，特別是行政事業(yè)單位的研究筆墨并不多。提及內(nèi)控，人們往往對(duì)于沒(méi)有直接參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政事業(yè)單位有所忽略，也很少有行政事業(yè)單位會(huì)花大精力去規(guī)劃一套內(nèi)部控制體系，這可能會(huì)導(dǎo)致單位會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量不高，財(cái)務(wù)收支不合規(guī)，責(zé)任不明晰，管控不到位，造成國(guó)家所有的資產(chǎn)在一定程度上受到損失。由此可見，寶劍出鞘，勢(shì)在必行，需要建立行政事業(yè)單位內(nèi)控制度，借以防范管控各種業(yè)務(wù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而使內(nèi)部管理水平提升到一個(gè)新高度。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的出發(fā)點(diǎn)及目標(biāo)

(一)內(nèi)部控制為各部門的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)提供明確的工作指引，規(guī)避違法行為的發(fā)生；規(guī)避單位的資金被挪用盜用貪污的風(fēng)險(xiǎn)；規(guī)避單位資產(chǎn)配置不當(dāng)、損失浪費(fèi)、使用率低下

財(cái)務(wù)信息即預(yù)算、決算報(bào)告，政府財(cái)務(wù)報(bào)告，國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告等是一面鏡子，如實(shí)折射出單位業(yè)務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是行政事業(yè)單位完成黨和人民受托責(zé)任的工作實(shí)績(jī)體現(xiàn)。提供真實(shí)完整、有效全面的財(cái)務(wù)信息是行政事業(yè)單位的內(nèi)控目標(biāo)。

(二)加強(qiáng)廉政建設(shè)，防范舞弊預(yù)防腐敗，對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效制約

持之以恒地完善內(nèi)控制度，能夠有效的減少行政事業(yè)單位體制上的漏洞，有效的防止各種營(yíng)私舞弊和權(quán)利腐敗的發(fā)生，防止貪污受賄事件的發(fā)生。內(nèi)控制度有助于堵住腐敗的漏洞，同時(shí)內(nèi)控的制衡和監(jiān)督作為權(quán)力的警示牌，讓行政事業(yè)單位的公職權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

(三)能夠促進(jìn)行政事業(yè)單位履行業(yè)務(wù)活動(dòng)規(guī)范化，提高公共服務(wù)的效益

隨著當(dāng)前時(shí)代的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高，完善內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)成為必不可少的手段。內(nèi)部控制為行政事業(yè)單位發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展效率的提升提供了助動(dòng)力，特別是在當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革的大背景大環(huán)境下，更需要進(jìn)一步通過(guò)制度來(lái)規(guī)范改善單位內(nèi)部管理流程，達(dá)到業(yè)務(wù)活動(dòng)規(guī)范化，提高單位公共服務(wù)水平，彰顯履職能力。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及原因分析

(一)內(nèi)部控制環(huán)境不佳，主體責(zé)任落實(shí)及全員參與意識(shí)不強(qiáng)

俗語(yǔ)說(shuō)：大海航行靠舵手。單位負(fù)責(zé)人就好比是在茫茫大海上前行的舵手，需要有強(qiáng)烈的內(nèi)控環(huán)境意識(shí)才能確保單位內(nèi)控運(yùn)行健全，相關(guān)內(nèi)控制度實(shí)施高效。目前，財(cái)政部頒布(試行)《行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范》實(shí)有九載，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度(試行)》執(zhí)行也有四年，經(jīng)過(guò)幾年來(lái)的知識(shí)科普推廣，內(nèi)控工作漸漸深入到了各基層行政事業(yè)單位，但是仍有一些單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)認(rèn)識(shí)不充分、不重視，在內(nèi)控會(huì)議工作方面只掛名，參與度不到位；有些行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為，單位的資金主要來(lái)源途徑是財(cái)政，只要按照規(guī)定編制每年的年度預(yù)算，通過(guò)預(yù)算審批流程，下達(dá)預(yù)算資金后就可以使用了。還有些行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為關(guān)于單位的資金收支管理等一般有財(cái)政部門的國(guó)庫(kù)科、會(huì)計(jì)結(jié)算中心、監(jiān)督科等上級(jí)部門層層把關(guān)，由此就疏忽了內(nèi)控工作的建設(shè)。從近幾年來(lái)行政事業(yè)單位內(nèi)控報(bào)告的編制填報(bào)的結(jié)果來(lái)看，內(nèi)控運(yùn)行評(píng)價(jià)為優(yōu)良的比率不高，這反映出很多單位對(duì)內(nèi)控建設(shè)不夠重視。從實(shí)際運(yùn)行情況看，很多單位內(nèi)控工作機(jī)制也是不健全的，平時(shí)內(nèi)控工作主要由財(cái)務(wù)人員承擔(dān)，未能有效協(xié)同單位內(nèi)部各部門進(jìn)行工作任務(wù)的分解和落實(shí)，主體責(zé)任落實(shí)不到位，未能形成全體人員共同參與的局面。

(二)內(nèi)控制度不夠完善，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不到位，制度的適用性、完整性、合規(guī)性有待加強(qiáng)

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能程度及其造成的后果的量化測(cè)評(píng)，是內(nèi)部控制的重要依據(jù)，是風(fēng)險(xiǎn)防范的基礎(chǔ)。在實(shí)際工作中，一些行政事業(yè)單位全員全過(guò)程參與到風(fēng)險(xiǎn)管控中去的意識(shí)薄弱，認(rèn)為自身從事的是非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，不存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)人員也無(wú)需具備內(nèi)控方面的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，疏忽了單位在開展業(yè)務(wù)工作過(guò)程中，為社會(huì)公眾提供服務(wù)而發(fā)生的各種可能性風(fēng)險(xiǎn)。有的單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為本單位業(yè)務(wù)比較單一，內(nèi)容不復(fù)雜，所涉及的業(yè)務(wù)活動(dòng)過(guò)程中均不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)方面相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)較小，所以不需要開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。有的單位沒(méi)有梳理業(yè)務(wù)活動(dòng)中面臨的各種不確定因素，沒(méi)有列示風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)清單，風(fēng)險(xiǎn)分析及應(yīng)對(duì)策略欠缺，使單位的風(fēng)險(xiǎn)管控工作長(zhǎng)期處于低水平狀態(tài)。[1]有的單位紙上談兵，沒(méi)有結(jié)合實(shí)際工作情況需要，而是機(jī)械性地照搬照抄內(nèi)控規(guī)范原文或者其他單位的內(nèi)控手冊(cè)。還有一些單位未按規(guī)定開展每年的自我評(píng)價(jià)工作，對(duì)制度更新不及時(shí)，很多經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)制度及流程還是以前的老黃歷老制度，與最新政策制度已不相符，內(nèi)控制度僅僅是用來(lái)應(yīng)付有關(guān)部門檢查而虛設(shè)的，只在紙上，沒(méi)有落到實(shí)處。

(三)會(huì)計(jì)控制工作水平較弱，單據(jù)控制、信息質(zhì)量有待改善

一是從事會(huì)計(jì)工作人員自身業(yè)務(wù)水平整體不高。近幾年來(lái)，隨著新政府會(huì)計(jì)制度的執(zhí)行推進(jìn)，信息化建設(shè)腳步加快，單位內(nèi)部不少財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力的上升速度無(wú)法跟上新制度新規(guī)則的變化速度，會(huì)計(jì)知識(shí)的更新不到位、信息化處理水平低下。二是行政事業(yè)單位內(nèi)部科室設(shè)置及人員崗位安排不合理。合理設(shè)置內(nèi)部結(jié)構(gòu)，科學(xué)劃分職責(zé)權(quán)限，是內(nèi)部控制制度的基本要求。不少行政事業(yè)單位存在編制限制的老大難問(wèn)題，不得不違反不相容崗位相互分離原則，一個(gè)人“無(wú)奈”多崗，一個(gè)人肩挑會(huì)計(jì)出納崗位，一個(gè)人承包采購(gòu)物資、保管倉(cāng)庫(kù)、材料領(lǐng)用的現(xiàn)象常有發(fā)生，崗位之間無(wú)法很好地起到相互牽制、相互監(jiān)督的效果。三是會(huì)計(jì)信息質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。有些單位不按照行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度的要求，報(bào)銷手續(xù)不全，存在違規(guī)支出及隨意使用、混用會(huì)計(jì)科目現(xiàn)象，造成會(huì)計(jì)信息質(zhì)量下降。

(四)預(yù)算控制相對(duì)弱化

現(xiàn)階段，各行政事業(yè)單位已普遍使用國(guó)庫(kù)集中支付方式進(jìn)行日常資金結(jié)算，在預(yù)算資金的管理和執(zhí)行效率上還有待提升?？v觀單位預(yù)算編制、執(zhí)行及調(diào)整、完成情況，有些單位在財(cái)政資金的執(zhí)行使用過(guò)程中，存在問(wèn)題諸多：支出控制不夠嚴(yán)格，支出邊界不清晰，支出審核和報(bào)銷程序不規(guī)范、超支浪費(fèi)現(xiàn)象頻發(fā)；預(yù)算指標(biāo)沒(méi)有按照規(guī)定使用的現(xiàn)象不在少數(shù)，預(yù)算的科學(xué)性不強(qiáng)，績(jī)效性不盡人意。有些單位對(duì)項(xiàng)目報(bào)備監(jiān)管不到位，缺乏科學(xué)而又合規(guī)使用財(cái)政預(yù)算資金的理念，缺乏預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，重預(yù)算審核輕項(xiàng)目執(zhí)行績(jī)效考評(píng)現(xiàn)象尤為明顯。另外，因?yàn)閱挝痪幹祁A(yù)算時(shí)所含業(yè)務(wù)不全面或者新增業(yè)務(wù)活動(dòng)需要，預(yù)算調(diào)整較為頻繁，造成了單位預(yù)算缺乏剛性約束，同時(shí)也降低了單位預(yù)算的權(quán)威性。

(五)內(nèi)、外部監(jiān)督機(jī)制不完善

內(nèi)部監(jiān)督不力的主要原因，更多的是有些單位因人員編制問(wèn)題無(wú)法設(shè)置專門的內(nèi)部審計(jì)部門，或者內(nèi)審人員是兼任職位等原因造成審計(jì)職能難以有效發(fā)揮。比如有些單位內(nèi)部審計(jì)工作是由會(huì)計(jì)人員兼任的，這就是人們通常說(shuō)的，既是游戲規(guī)則的制定者，又是參與者，使得審計(jì)這項(xiàng)工作缺乏必要的公正性、獨(dú)立性。外部監(jiān)督主要來(lái)自財(cái)政和紀(jì)檢監(jiān)察等部門，具有相當(dāng)大的強(qiáng)制力，因?yàn)槠渌械谋O(jiān)督權(quán)是法律法規(guī)賦予的。然而受到時(shí)間精力以及人力資源等客觀條件的約束，這些部門在監(jiān)督行政事業(yè)單位時(shí)，不能做到隨時(shí)隨刻和普遍性，導(dǎo)致外部監(jiān)督作用缺乏及時(shí)性全面性。[2]

四、內(nèi)控應(yīng)采取的措施及建議

(一)加強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)宣教工作，塑造內(nèi)控現(xiàn)代管理理念

首先，高度重視行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建立，頂層領(lǐng)導(dǎo)班子基層全體工作人員對(duì)于內(nèi)控應(yīng)該有一定的認(rèn)知度，單位負(fù)責(zé)人要起帶頭模范作用。其次，要適當(dāng)將關(guān)于內(nèi)控考核相關(guān)內(nèi)容加入到行政事業(yè)單位的各項(xiàng)考核指標(biāo)中，以強(qiáng)化對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)的重視。目的是為了建立健全長(zhǎng)而有效的內(nèi)控教育培訓(xùn)學(xué)習(xí)機(jī)制，及時(shí)知曉內(nèi)控制度新政策新變化，突出建立相關(guān)特色文化，營(yíng)造內(nèi)控建設(shè)良好環(huán)境。

(二)完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有關(guān)法律法規(guī)

財(cái)政部等部委需要加快出臺(tái)關(guān)于內(nèi)控制度建設(shè)的相關(guān)規(guī)則，使單位建立內(nèi)控體系時(shí)能夠有指導(dǎo)、有依據(jù)，幫助單位建立健全內(nèi)控體系。通過(guò)內(nèi)控的完善來(lái)扎實(shí)制度的籬笆，降低自由裁量權(quán)的空間和余地，有效堵塞管理過(guò)程中的各種漏洞，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。通過(guò)建立和完善內(nèi)部控制制度，分清工作職任、優(yōu)化管理流程、控制關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、強(qiáng)化制度執(zhí)行，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，同時(shí)借助信息化手段，將單位層面的各項(xiàng)制度和單位具體業(yè)務(wù)層面的各項(xiàng)制度有效整合到統(tǒng)一的數(shù)字化辦公平臺(tái)，將內(nèi)控規(guī)范嵌入到各項(xiàng)管理和業(yè)務(wù)經(jīng)辦的各個(gè)環(huán)節(jié)，有效提升單位內(nèi)部管理水平，促進(jìn)行政事業(yè)單位管理走向精細(xì)化、科學(xué)化、規(guī)范化，從而不斷增強(qiáng)履行職務(wù)勝任能力，改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量，提升業(yè)務(wù)效率。

(三)加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)建設(shè)，健全會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合單位實(shí)際情況，依照國(guó)家頒布統(tǒng)一執(zhí)行的會(huì)計(jì)法律法規(guī)，制定出本單位適用的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理制度，規(guī)范原始憑證、會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表、財(cái)務(wù)報(bào)告等一系列處理方式，對(duì)會(huì)計(jì)程序建立起嚴(yán)密的控制。加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)，使其增強(qiáng)法規(guī)意識(shí)，更新理論知識(shí)，掌握實(shí)操技能，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)，確保會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量的全面優(yōu)質(zhì)性、真實(shí)性、完整性。堅(jiān)持不相容崗位及職務(wù)相互分離，確保不同機(jī)構(gòu)和崗位之間權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互監(jiān)督，杜絕經(jīng)濟(jì)舞弊案件的發(fā)生。

(四)部門預(yù)算工作制度的完善是提高預(yù)算執(zhí)行率的基礎(chǔ)

在編制部門預(yù)算環(huán)節(jié)，根據(jù)上年財(cái)政資金基本支出情況，結(jié)合當(dāng)年單位財(cái)力狀況，合理細(xì)化預(yù)算，有效分配，盡量避免追加調(diào)整頻繁的情況。明確各項(xiàng)收入支出來(lái)龍去脈，關(guān)于專項(xiàng)資金要求具體細(xì)化到項(xiàng)目使用內(nèi)容，執(zhí)行完成時(shí)間，防控用撥款代替支出，防控支出超預(yù)算、隨意變更預(yù)算用途等現(xiàn)象發(fā)生。在部門預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中，嚴(yán)格按照資金規(guī)定使用，實(shí)行專項(xiàng)資金重點(diǎn)監(jiān)管，防止徇私舞弊、套用國(guó)家預(yù)算資金、隨性改變預(yù)算等行為。除此之外，做好預(yù)算分析和預(yù)算考核，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)處理和改正，潛移默化的增強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算的剛性意識(shí)。

(五)提高內(nèi)、外部控制監(jiān)督力度

一方面，內(nèi)審部門應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置，是建立長(zhǎng)效、科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部審計(jì)工作的要求。將內(nèi)部審計(jì)與財(cái)務(wù)部門分離開，確保內(nèi)審部門工作的公正性、獨(dú)立性，不斷提升內(nèi)審人員思想政治、職業(yè)道德素質(zhì)，審計(jì)專業(yè)素質(zhì)、審計(jì)綜合素質(zhì)。另一方面，建立外部監(jiān)督機(jī)制，與內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，共同監(jiān)督內(nèi)控活動(dòng)的執(zhí)行，最大限度發(fā)揮監(jiān)督效果。

五、結(jié)語(yǔ)

建立和完善內(nèi)部控制制度是全面推進(jìn)政府治理體系，強(qiáng)化治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，已成為行政事業(yè)單位高效落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任、有效防控廉政風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)效手段。相信只要我們?cè)鷮?shí)實(shí)、穩(wěn)定腳步，將內(nèi)控理論和實(shí)際相結(jié)合，重視薄弱環(huán)節(jié)，加強(qiáng)制度建設(shè)，落實(shí)好內(nèi)控的執(zhí)行力度，在國(guó)家相關(guān)部門的指導(dǎo)、參與和督查下，在單位全員全過(guò)程參與及配合下，內(nèi)部控制管理正朝著常態(tài)化的趨勢(shì)發(fā)展，內(nèi)控建設(shè)必定能達(dá)到理想效果。