農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革及其影響研究

梁翠鳳 楊德豐

【摘要】國(guó)家實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，城市、鄉(xiāng)村發(fā)展分離情況較為突出。伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距也與日俱增，對(duì)國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響較大。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)是整個(gè)集體用地的重要組成部分，也是農(nóng)村土地的重要改革內(nèi)容，如今已由國(guó)家審批進(jìn)入市場(chǎng)。對(duì)于完善土地有關(guān)規(guī)定、振興農(nóng)村事業(yè)起到?jīng)Q定性作用。文章分析了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的情況并進(jìn)行了具體說(shuō)明以及入市改革所帶來(lái)的影響。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地；入市改革；影響研究

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 11.007

1、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的具體情況

1.1集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的主體

根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律和政策，農(nóng)村建設(shè)用地的觀念一直在不斷更新，從農(nóng)村用地到集體用地，這樣的變化也表明了政府對(duì)于土地管理的細(xì)致化，從某種層面也反映了政府對(duì)解決農(nóng)村用地問(wèn)題的決心，重在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意圖，結(jié)合國(guó)務(wù)院下發(fā)的政策規(guī)定，從整體層面上對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)性用地建設(shè)進(jìn)行了規(guī)定，包括土地使用量、工礦產(chǎn)業(yè)、倉(cāng)庫(kù)存儲(chǔ)等建設(shè)用地。目前推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市所應(yīng)用的方式則是賦權(quán)，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以決定集體建設(shè)用地的交易，可以使其實(shí)現(xiàn)所有權(quán)。國(guó)家現(xiàn)有政策表示只要農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)性建設(shè)用地符合土地總規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、用途監(jiān)制等，都可以以同樣的權(quán)益和價(jià)位進(jìn)行業(yè)務(wù)交接。

集體用地的分散的特性較為明顯，采用分散的土地產(chǎn)業(yè)往往達(dá)不到預(yù)期效益，則需要整體調(diào)整農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在空間上的規(guī)劃，把土地的空間布局和效益放在首要位置。以建設(shè)用地上市作為主體，例如在北京興區(qū)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌合作社”中把農(nóng)村所要進(jìn)行建設(shè)用地實(shí)行了股份劃分，共同整合成持有權(quán)公司。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地上市應(yīng)圍繞著市場(chǎng)開(kāi)展，把眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，以發(fā)展優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)物業(yè)、增長(zhǎng)土地價(jià)值、維護(hù)集體及個(gè)人等為主要利益，在開(kāi)展項(xiàng)目時(shí)要有遠(yuǎn)見(jiàn)和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)購(gòu)入高端服務(wù)業(yè)，把社會(huì)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)文明放在主體地位。多數(shù)地區(qū)已經(jīng)開(kāi)展了入市工作，對(duì)于政策已經(jīng)進(jìn)行落實(shí)。

1.2農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的成果

在制度方向上農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在部門(mén)和地方地試驗(yàn)取得了不錯(cuò)的成果，就是說(shuō)試點(diǎn)工作完成得較好，主要就是明確了建設(shè)用地入市所需要的具體條件和范圍。制定了較為完善的體系，建設(shè)了可以進(jìn)入市場(chǎng)的方法和交易規(guī)矩，相對(duì)進(jìn)行交易地市場(chǎng)變得活躍。在實(shí)際工作開(kāi)展中，不能每個(gè)試點(diǎn)的工作都可以按照政策中得來(lái)執(zhí)行，例如農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的來(lái)推進(jìn)工作。對(duì)集體存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行入市，要符合土地規(guī)劃和用途監(jiān)制所要求的集體用地的展開(kāi)交易。對(duì)于入市的交易要進(jìn)一步完善，試點(diǎn)工作應(yīng)該參考國(guó)有建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)行入市的管理方法。

在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的收益分配中，要從不同的產(chǎn)權(quán)視角提供不同的實(shí)施方案。對(duì)于產(chǎn)權(quán)的絕對(duì)性，建設(shè)用地入市后收益應(yīng)都?xì)w于農(nóng)民集體組織所擁有，

組織成員再進(jìn)行分配給集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收益中?？偨Y(jié)來(lái)說(shuō)無(wú)論是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地還是經(jīng)過(guò)調(diào)整后在入市，區(qū)域政府都按照規(guī)定中對(duì)用地進(jìn)行合理增值。

1.3集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的經(jīng)濟(jì)效益

土地制定改革就是把重點(diǎn)放在了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利和生產(chǎn)分配，尤為體現(xiàn)在生產(chǎn)分配也就是實(shí)際收益的分配機(jī)制。無(wú)論是土地改革還是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市，都是在改變?cè)械耐恋胤峙錂C(jī)制布局，可以一定程度上加強(qiáng)農(nóng)村集體收益同時(shí)對(duì)分配權(quán)益可以起到?jīng)Q定性作用。從近幾年整體收益上看，不但推進(jìn)了城鄉(xiāng)結(jié)合的用地市場(chǎng)同時(shí)提高了農(nóng)村用地的資源，為農(nóng)民增加了產(chǎn)量收入。但也存在一些弊端，例如試點(diǎn)推動(dòng)不平衡現(xiàn)象。

從建設(shè)用地上市后，所應(yīng)用的途徑來(lái)看，主要為工商和生活產(chǎn)業(yè)提供用地需求，但因?yàn)榈貐^(qū)發(fā)展存在明顯差異性，導(dǎo)致可以利用地資源和政策不同，地區(qū)之間的工作進(jìn)展不平衡。政策方面也存在試點(diǎn)不充足的情況。

2、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在的困難

2.1制度層面的困難

國(guó)家在關(guān)于土地制度的變化中，都屬于無(wú)縫隙制度變化，存在自身優(yōu)勢(shì)的同時(shí)也有一些弊端，土地制度和政策制度是在多種土地制度相互作用下所制定，新政策與原有政策制度的不同，所對(duì)應(yīng)的利益人群和設(shè)置也就不同。國(guó)家農(nóng)村土地歷史制度中表明，農(nóng)村土地屬于社會(huì)政治改革中的一種結(jié)果，并不是交易市場(chǎng)所獲取的。

2.2用地入市 的法律依據(jù)不夠

伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和變化，在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地增值的問(wèn)題上也有所提升。自主不需要流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為常見(jiàn)，尤為體現(xiàn)在城鄉(xiāng)結(jié)合部，這種流轉(zhuǎn)現(xiàn)象法律制度不充分，也沒(méi)有監(jiān)測(cè)和保障，存在較大的法律漏洞，如果雙方發(fā)生利益紛爭(zhēng)，所持有的權(quán)益也得不到保障。

2.3對(duì)于土地監(jiān)管存在難度

結(jié)合目前情況來(lái)看，關(guān)于土地用途的具體監(jiān)管文件沒(méi)有制定，這就使得土地用途監(jiān)管沒(méi)有理論依據(jù)。當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市后，會(huì)在用途監(jiān)管這一方面問(wèn)題較為突出。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)進(jìn)行用地上市后必須符合規(guī)定和用途管制，這也是上市的基礎(chǔ)條件。但實(shí)際應(yīng)用中會(huì)出現(xiàn)以下情況，交易過(guò)程中土地轉(zhuǎn)讓方知道用途以及管制，但是審批生產(chǎn)時(shí)間較長(zhǎng)，等到真正應(yīng)用后用途與之前的申請(qǐng)是否一致要進(jìn)一步跟蹤監(jiān)管；當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市后，流轉(zhuǎn)次數(shù)會(huì)增多，土地轉(zhuǎn)讓方要明確了解規(guī)定與通途監(jiān)制，但可能因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不好或是其他外界因素影響，導(dǎo)致進(jìn)一步流轉(zhuǎn)，在這期間內(nèi)土地的用途是否會(huì)符合用途規(guī)定和管理，就要進(jìn)一步求證，缺少具體土地監(jiān)管的實(shí)效性。

2.4土地整合成本高、難度過(guò)大

可以借鑒馬克思主義基本原理以及效率理論，通過(guò)對(duì)土地面積不同所需要的生產(chǎn)效率進(jìn)行對(duì)比，結(jié)果表明土地集體整合所需要的效率要高出小土地。但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)性建設(shè)用地都是以城鄉(xiāng)企業(yè)用地為首要，通常情況下較為分散，使得進(jìn)行集中時(shí)難度過(guò)大，所以對(duì)于規(guī)模發(fā)展大的企業(yè)來(lái)說(shuō)沒(méi)有吸引力。分散戶要想集中進(jìn)行談判所需要的成本較高，進(jìn)而導(dǎo)致這些較為分散的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地失去其主要市場(chǎng)，不存在競(jìng)爭(zhēng)同時(shí)一定程度上對(duì)市場(chǎng)交易價(jià)格產(chǎn)生影響。

3、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市結(jié)論

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的試點(diǎn)工作已經(jīng)取得了一定成果，可以一定程度上緩解工業(yè)、商業(yè)的壓力，在發(fā)展新形式和集體經(jīng)濟(jì)總收益以及國(guó)家總體收益上能起到較大作用。建設(shè)用地的主體相對(duì)多元化，通過(guò)執(zhí)行政策中的試點(diǎn)工作，一定程度上降低了全面入市地風(fēng)險(xiǎn)，還可以對(duì)政策不斷地進(jìn)行創(chuàng)新和完善。當(dāng)然農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地對(duì)于區(qū)域地方的財(cái)政還是存在一些影響，在減少地方對(duì)于轉(zhuǎn)讓的依賴(lài)同時(shí)因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展導(dǎo)致稅務(wù)增加，可以通過(guò)收益進(jìn)行調(diào)節(jié)，進(jìn)而緩解政府對(duì)于財(cái)務(wù)的支出工作。

結(jié)語(yǔ)：

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市過(guò)程與體系、收益比、資源產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)交易等方面都有聯(lián)系。從實(shí)際來(lái)看，依然有很多制度不夠完善，有關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)試點(diǎn)工作情況、管理、經(jīng)驗(yàn)等不斷進(jìn)行創(chuàng)新和完善?，F(xiàn)如今推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是國(guó)家改革的主要內(nèi)容，在保障農(nóng)村權(quán)益的同時(shí)加快農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的步調(diào)。

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