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    土地儲備管理體系高質(zhì)量發(fā)展研究

    2021-11-23 08:52:43亓月
    關(guān)鍵詞:土地儲備高質(zhì)量發(fā)展管理體系

    亓月

    【摘要】隨著我國城市化進(jìn)程、要素市場化配置改革的不斷深入,土地及土地儲備備受關(guān)注,故推動我國土地儲備管理體系高質(zhì)量發(fā)展成為現(xiàn)實(shí)需求。應(yīng)合理地做好土地工作規(guī)劃,確保土地儲備開發(fā)項(xiàng)目順利開展,使土地儲備開發(fā)工作在新時期下快速發(fā)展,取得更輝煌的成就。

    【關(guān)鍵詞】土地儲備;管理體系;高質(zhì)量發(fā)展

    【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 11.004

    1、我國土地儲備管理體系現(xiàn)存的問題

    1.1部分機(jī)構(gòu)定位存在偏差,易誘發(fā)土地儲備無序行為

    土地儲備工作的特點(diǎn)在無形中釋放了巨大的牟利空間。在利益的驅(qū)使下,部分土儲機(jī)構(gòu)定位異化、本末倒置,個人的短視行為誘發(fā)機(jī)構(gòu)的無序經(jīng)營,且長期形成的土地財(cái)政問題加劇了該無序行為。

    1.2土地補(bǔ)償機(jī)制及法律與現(xiàn)行土地儲備運(yùn)行機(jī)制不匹配

    土地補(bǔ)償存在國有土地收回(購)與集體土地征收入分配不平衡。在實(shí)際操作中,國有土地價格要比集體土地價格高。但儲備土地市場化供給價格比國有土地收回(購)、集體土地征收價格高很多,各級地方政府的土地收益與拆遷居民、企業(yè)心理預(yù)期有很大差距,易產(chǎn)生土地資源配置不合理以及增值收益分配不公等現(xiàn)象。我國土地儲備機(jī)制建立時間較短,土地儲備堅(jiān)持“以人民為中心”,注重和保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)安全,相關(guān)法律還處于探索完善中,可能會存在與現(xiàn)行土地儲備運(yùn)行不匹配的情況。

    1.3傳統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制效率低下,易形成跨部門信息壁壘

    傳統(tǒng)模式下,因未形成完備的銜接機(jī)制,跨部門協(xié)同產(chǎn)生的信息壁壘會阻礙土儲效率的提升。以土儲計(jì)劃編制為例,專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度、規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)等不匹配,極易使計(jì)劃層問題惡化。

    1.4相關(guān)制度建設(shè)不完善,影響內(nèi)外部監(jiān)管的有效性

    在內(nèi)部環(huán)境,績效評價、內(nèi)控管理等工作開展較滯后且落實(shí)不到位,尤其是信息披露。在外部環(huán)境,待完善的法律制度體系影響土地儲備監(jiān)管效力,使得違規(guī)成本較低。

    2、推動土地儲備管理體系高質(zhì)量發(fā)展的對策

    2.1準(zhǔn)確把握土地儲備的基礎(chǔ)性,助力推動土地要素市場的供給側(cè)改革

    土地儲備制度是我國土地市場建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度,建設(shè)合理的土地儲備規(guī)模是土地供應(yīng)的重要保障。2020年3月,《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》出臺,要求加快推進(jìn)土地要素市場化配置。供給端的市場需求必將對土地儲備的庫容、結(jié)構(gòu)和時序提出明確的要求,推動存量建設(shè)用地和低效用地盤活、混合產(chǎn)業(yè)用地供給等方面的改革措施都需要以土地儲備為載體,發(fā)揮基礎(chǔ)性的支撐作用。土地儲備要以有效保障供給側(cè)的實(shí)際用地需求為目標(biāo),助力推動土地要素市場改革。

    2.2加快探索集體土地入市,完善土地收入分配機(jī)制

    積極破除集體土地入市不平等的瓶頸,建立國有土地與集體土地成本價格測算機(jī)制,完善國有土地與集體土地價格形成機(jī)制,探索建立國有土地以及集體土地同體的土地級別和基準(zhǔn)定價,確保實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地同等入市,同權(quán)同價機(jī)制,解決集體土地入市不平等、土地資源配置不合理以及國有土地(集體土地)增值收益分配不公等問題,建立土地儲備的長效機(jī)制。

    2.3公益為本,服務(wù)為民,優(yōu)化組織管理

    管理層要樹立以社會公共利益為導(dǎo)向的工作理念,從思想意識出發(fā)防范行為偏差。除監(jiān)督權(quán)外,還應(yīng)保證公眾參與土地儲備管理事務(wù)的其他權(quán)利。針對拆遷補(bǔ)償環(huán)節(jié),設(shè)立專門行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)解;在合理評估土地價值的基礎(chǔ)上明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),豐富補(bǔ)償方式。在政策宣傳、前期調(diào)研、信息披露、后期反饋等方面,土地儲備機(jī)構(gòu)也應(yīng)積極作為。

    各地方應(yīng)合理確定土地儲備機(jī)構(gòu)的設(shè)立數(shù)量與層級劃分。立足全生命周期視角,理順工作流程,推行全過程閉環(huán)管理;按實(shí)際參與主體進(jìn)行分工與合作,建立可視化業(yè)務(wù)跟蹤平臺,方便工作推行與跟蹤評價;對項(xiàng)目實(shí)行分類、分組管理,明確職責(zé);制定跨部門決策協(xié)調(diào)機(jī)制,降低失誤率、提高執(zhí)行率;加強(qiáng)員工績效考核,注重對完成質(zhì)量、長期效益的考評,引導(dǎo)土地儲備管理行為。

    2.4準(zhǔn)確把握土地儲備與空間規(guī)劃的互動性,助力城市空間機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化

    土地儲備是空間規(guī)劃實(shí)施的重要抓手。土地儲備要重點(diǎn)關(guān)注空間規(guī)劃明確的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域,充分對接近期規(guī)劃實(shí)施要求,在計(jì)劃編制和項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié),引導(dǎo)土地儲備向近期城市重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域布局,推動城市空間結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化。在單元規(guī)劃和控制性規(guī)劃編制過程中,可對土地儲備提出工作引導(dǎo)和開發(fā)時序要求。反過來,土地儲備也可對規(guī)劃要素提出優(yōu)化的建議,在確保規(guī)劃要求得到滿足的前提下,合理統(tǒng)籌土地儲備的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)的綜合價值,以實(shí)現(xiàn)空間布局效能的最大化。

    2.5推動土地儲備與實(shí)體經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展

    過去,土地儲備對應(yīng)的房地產(chǎn)市場擠占了太多的金融資源,擠壓了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間,成為經(jīng)濟(jì)中最大的“灰犀牛”,威脅著國民經(jīng)濟(jì)的安全。推動土地儲備做結(jié)構(gòu)性的調(diào)整,促進(jìn)房地產(chǎn)高質(zhì)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)“房住不炒”,弱化住房投資屬性,回歸到居住屬性,實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)同實(shí)體經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展,消除國民經(jīng)濟(jì)對房地產(chǎn)的依賴,讓它和實(shí)體經(jīng)濟(jì)步調(diào)一致、共同發(fā)展。

    2.6規(guī)劃兼顧市場,深耕預(yù)算管理,四“化”提升土地利用水平

    土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)善用政府、市場這兩只手,做好科學(xué)城市土地規(guī)劃方案設(shè)計(jì)和土地儲備預(yù)算管理。借鑒浙江紹興模式,構(gòu)建土地儲備出讓預(yù)算管理制度體系,并綜合城市規(guī)劃、項(xiàng)目管理、資金運(yùn)作三個視角,讓土地儲備規(guī)范管理先行。

    實(shí)施精細(xì)化、彈性化、信息化、可持續(xù)化管理,助力土地利用水平提升。首先,長遠(yuǎn)規(guī)劃、精細(xì)管理。在保證規(guī)劃的層次、動態(tài)的同時,在實(shí)踐中打出一套政策組合拳。其次,靈活調(diào)整,彈性控制。參考“白色用地”“立體城市”經(jīng)驗(yàn),劃分多檔用地周期,彈性調(diào)節(jié)土地供應(yīng)與地塊用途。再次,建立信息中心平臺,實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化管理。最后,倡導(dǎo)循環(huán)發(fā)展,完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),持續(xù)為城市賦能。

    2.7建立高效有序的多元融資渠道

    目前,各級地方政府土地儲備所需資金來源渠道主要為銀行貸款、發(fā)行土地專項(xiàng)債券等。土地儲備的融資金額且融資成本較高,易對國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成很大壓力。高額的融資成本會推高土地儲備成本,為了盡快回籠土地儲備融資成本,各級地方會向市場投放大量的儲備土地,甚至?xí)淹恋貎r格推高,偏離土地儲備市場規(guī)律,對儲備產(chǎn)生不利影響,有悖于建立土地儲備制度的初衷。對于多渠道融來的資金,要提高利用率,提高資金盤活率,按照土地儲備年度計(jì)劃將土地儲備庫中儲備土地上市,確保資金高效回籠;同時各級地方政府要加強(qiáng)對資金使用情況的監(jiān)管,保障土地儲備資金高效使用。

    結(jié)論:

    綜上,科學(xué)土地儲備管理體系的建設(shè)離不開對內(nèi)外部環(huán)境、跨部門合作的綜合考慮。由上述分析可知,政策法律夯實(shí)基礎(chǔ),規(guī)劃預(yù)算保方向,過程控制防風(fēng)險(xiǎn),全面管理促效率。土地儲備機(jī)構(gòu)在內(nèi)練本領(lǐng)的前提下,應(yīng)充分發(fā)揮“土地儲備參與主體”的角色,打通協(xié)同工作“最后一公里”,借鑒白色用地、過程控制等經(jīng)驗(yàn)增加土地儲備管理科學(xué)性與彈性,實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

    參考文獻(xiàn):

    [1]徐彬.我國土地收儲價格形成機(jī)制研究[D].天津:天津師范大學(xué),2019.

    [2]康春.中國城市土地儲備制度運(yùn)行機(jī)制研究[D].武漢:華中科技大學(xué),2019.

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