城市更新中的公共治理研究
——以深圳市為例

朱海華，陳柳欽

（欽點(diǎn)智庫，北京 100191）

引言

改革開放四十年來，中國經(jīng)歷了高速擴(kuò)張的城市化。四十年的粗放擴(kuò)張型城市建設(shè)模式，帶來了土地資源緊張、城市文化特色消失、城市空間治理混亂等一系列問題。隨著中國經(jīng)濟(jì)走向中高速發(fā)展模式，中國城市建設(shè)也步入新的存量規(guī)劃時(shí)代。在土地、人口等資源的約束下，城市更新成為城市建設(shè)的主要方式。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（簡稱“十四五”規(guī)劃）提出，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。城市更新不僅僅針對土地利用方式的轉(zhuǎn)變，還包含城市品質(zhì)提升和功能、活力的創(chuàng)造；不僅有經(jīng)濟(jì)意義，還具有豐富的社會(huì)、文化內(nèi)涵。2020年11月以來，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出了城市更新行動(dòng)的主要任務(wù)：城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程、城市歷史文化保護(hù)、加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)等。存量時(shí)代的城市更新需要從城市發(fā)展的整體結(jié)構(gòu)出發(fā)，推動(dòng)城市區(qū)域功能調(diào)整，同時(shí)挖掘城市的歷史文化資源，賦予城市以社會(huì)與人文關(guān)懷，打造良好的城市環(huán)境，提升市民的獲得感與幸福感。

作為中國城市化發(fā)展的典范， 深圳在四十多年的發(fā)展歷程里實(shí)現(xiàn)了快速的城市擴(kuò)張與跨越式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,從小漁村成長為一個(gè)實(shí)際居住人口超過2 000萬人、GDP超過2.6萬億元、GDP增長超1.3萬倍的超級(jí)城市，創(chuàng)造了中國城市發(fā)展的奇跡。隨著存量時(shí)代的到來，深圳最先面臨土地資源緊張、人口負(fù)擔(dān)過重，以及環(huán)境承受力超載等發(fā)展問題。2020年深圳市城市規(guī)劃末期建設(shè)用地1 004 km2，建設(shè)用地占全市陸域面積的50.3%，但人均建設(shè)用地面積卻僅為75 m2，而國家標(biāo)準(zhǔn)為85.1-105.0 m2/人。深圳市是經(jīng)濟(jì)總量大城、人口規(guī)模大城，但卻是環(huán)境容量小城、空間規(guī)模小城。為了解決城市發(fā)展問題，深圳在城市更新領(lǐng)域進(jìn)行了積極探索，逐漸形成了獨(dú)具特色的城市更新深圳經(jīng)驗(yàn)。城市更新作為深圳城市發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如何盤活城市存量空間，提高城市土地利用效率，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，提升市民生活幸福感等問題成為深圳發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，也是這座城市如何邁向未來的問題。深圳作為中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)建設(shè)城市，在推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化這方面作出了重要貢獻(xiàn)，也為在國內(nèi)其他地區(qū)推廣深圳城市更新經(jīng)驗(yàn)提供了基本思路。因此，本文以“城市更新中的公共治理”為主題，分析深圳市在城市更新中的運(yùn)作機(jī)制以及政策規(guī)范，歸納出深圳市的城市更新模式，為其他城市進(jìn)行城市更新提供可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。

1 城市更新與公共治理相關(guān)文獻(xiàn)述評

1.1 城市更新相關(guān)研究

“城市建設(shè)”是一個(gè)綜合性概念，涵蓋了城市空間發(fā)展的方方面面，主要包括城市規(guī)劃體系、城市規(guī)模和布局、城市土地開發(fā)，以及城市經(jīng)濟(jì)、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等各項(xiàng)建設(shè)等諸多內(nèi)容。它是以規(guī)劃為依據(jù)，通過建設(shè)工程對城市人居環(huán)境進(jìn)行改造，對城市系統(tǒng)內(nèi)各物質(zhì)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，城市建設(shè)的內(nèi)容包括城市系統(tǒng)內(nèi)各個(gè)物質(zhì)設(shè)施的實(shí)物行態(tài)，是為管理城市創(chuàng)造良好條件的基礎(chǔ)性、階段性工作，是過程性和周期性比較明顯的一種特殊經(jīng)濟(jì)工作。

而城市更新是城市建設(shè)的主要內(nèi)容與技術(shù)手段，也是當(dāng)下城市建設(shè)與發(fā)展的重要抓手，是進(jìn)入存量時(shí)代以來城市發(fā)展的必然選擇。值得注意的是，城市更新不僅僅是是一種城市建設(shè)的活動(dòng)，還是城市發(fā)展所必需的調(diào)節(jié)機(jī)制。從城市發(fā)展的客觀規(guī)律來看，城市始終會(huì)經(jīng)歷一個(gè)“發(fā)展—衰落—更新—再發(fā)展”的新陳代謝過程，通過有序的、適度的城市有機(jī)更新和結(jié)構(gòu)調(diào)適，實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)的動(dòng)態(tài)平衡，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。城市更新涉及到城市社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、空間環(huán)境、自然環(huán)境等諸多方面，是一項(xiàng)綜合性、全局性、政策性和戰(zhàn)略性很強(qiáng)的社會(huì)系統(tǒng)工程，因而需要以保障改善民生、完善城市功能、傳承歷史文化、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提升城市品質(zhì)、彰顯地域特色、提高城市內(nèi)在活力為根本目標(biāo)，運(yùn)用多種更新手段、途徑和措施，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化多維價(jià)值的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，城市更新作為推動(dòng)城市發(fā)展的新型建設(shè)活動(dòng)，對優(yōu)化城市整體環(huán)境，推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

城市更新作為城市發(fā)展的自我調(diào)節(jié)機(jī)制以及城市建設(shè)的重要技術(shù)手段，從城市誕生之日就已存在。從二戰(zhàn)后最初的城市重建，到城市再開發(fā)、城市復(fù)興，再到現(xiàn)在的城市更新，不同階段的城市發(fā)展需求決定了城市更新不同階段的特點(diǎn)，因此衍生出“城市重建”“城市再開發(fā)”等概念。不同概念是各個(gè)時(shí)期城市更新需求的具體體現(xiàn)，體現(xiàn)了不同時(shí)期城市更新內(nèi)涵的側(cè)重點(diǎn)?！俺鞘兄亟ā币话阋哉畽C(jī)構(gòu)為主體，強(qiáng)調(diào)對城市硬件環(huán)境的修復(fù)，對于破敗的城市環(huán)境進(jìn)行徹底拆除，它是指在規(guī)劃和建設(shè)以及生活的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域中進(jìn)行的系統(tǒng)努力，以此來保存、修復(fù)、改善、重建或是清除市區(qū)范圍內(nèi)的建成區(qū)?！俺鞘性匍_發(fā)”一般是政府與私人機(jī)構(gòu)合作，強(qiáng)調(diào)城市土地資源的開發(fā)利用，是指對于整個(gè)城市的重新規(guī)劃，以及在地方政府的監(jiān)控管理之下私人再開發(fā)公司運(yùn)作資金，對于不符合標(biāo)準(zhǔn)的衰敗的區(qū)域進(jìn)行修復(fù)、清除以及重建?！俺鞘袕?fù)興”則以城市開發(fā)集團(tuán)為主體，城市建設(shè)的范圍逐漸拓展到思想、文化等方面，是指受人歡迎的城市的再現(xiàn)，作為一般社會(huì)福祉、創(chuàng)造力、活力和財(cái)富的中心。它包含了社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和政治可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，如復(fù)興弱勢群體聚居的社區(qū)以及土地資源的開發(fā)再利用。“城市振興”則是形成了政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多主體模式，強(qiáng)調(diào)對已建成城市區(qū)域的優(yōu)化建設(shè)，是指為預(yù)先選定的有前景的經(jīng)濟(jì)部門和家庭加強(qiáng)城市區(qū)位環(huán)境。其精確地集中在城市的建成區(qū)范圍內(nèi)，住宅建設(shè)的政策旨在擴(kuò)大對應(yīng)于高收入群體住房偏好的住房供應(yīng)。

隨著我國城市化水平進(jìn)一步提高，各地區(qū)的城市發(fā)展環(huán)境、空間結(jié)構(gòu)等構(gòu)成要素均發(fā)生了重要變化，因而當(dāng)下的城市更新也被賦予了新的內(nèi)涵，指的是“對城市中某一衰落的區(qū)域進(jìn)行拆遷、改造、投資和建設(shè)，使之重新發(fā)展和繁榮。它包括兩方面的內(nèi)容：一方面是客觀存在實(shí)體的改造；另一方面為各種生態(tài)環(huán)境、空間環(huán)境、文化環(huán)境、視覺環(huán)境的改造和延續(xù)，包括鄰里的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、心理定式、情感依戀等軟件的延續(xù)與更新。抑或者指全面而完整的遠(yuǎn)見和行動(dòng)以解決城市問題，并且尋求實(shí)現(xiàn)一個(gè)面臨改變的地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)、社會(huì)和環(huán)境條件等方面持久的改善。當(dāng)前我國的城市更新也注重從全局規(guī)劃的角度來解決城市問題，追求在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境條件等方面實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境的持久改善[1]，既要對硬件環(huán)境進(jìn)行改造，也追求對文化環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、空間環(huán)境等方面的優(yōu)化[2]。

目前，城市更新行動(dòng)主要分為以下三步依序進(jìn)行。第一步是對城市老化程度進(jìn)行評估，主要分為兩個(gè)方面，一是包括人口、環(huán)境設(shè)施以及建筑物等內(nèi)容的物質(zhì)條件的評定；二是對地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)條件進(jìn)行評估，如疾病發(fā)生率、青少年犯罪率等，為城市更新提供根本的信息遵循。第二步是編制城市更新規(guī)劃，從城市規(guī)劃的整體性目標(biāo)出發(fā)，指明更新地區(qū)的開發(fā)方向，明確城市更新基本原則以及實(shí)施方案，滿足市民的基本生活需求，最終目標(biāo)是要對城市環(huán)境做出實(shí)質(zhì)性改善。第三步是實(shí)施城市更新規(guī)劃，包括統(tǒng)一關(guān)于城市更新的共識(shí)、更新法規(guī)的制定、城市更新資金的籌措、原住戶的安置措施等方面的內(nèi)容[3]。

我國城市更新具有以下特點(diǎn)：一是中國實(shí)行土地招拍掛制度，土地出讓金成為地方政府收入的主要來源之一，城區(qū)建設(shè)用地與農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)掛鉤；二是我國社區(qū)配套由地方政府統(tǒng)籌實(shí)施；三是政府治理模式呈現(xiàn)出粗放型、運(yùn)動(dòng)式的特點(diǎn)，基層治理較粗放，城市更新成為在規(guī)定期限內(nèi)必須完成的任務(wù)，政府負(fù)擔(dān)較重；四是在中國三十年的城鎮(zhèn)化歷程中，開發(fā)商形成了以高杠桿、高負(fù)債、高周轉(zhuǎn)為特點(diǎn)的“三高”模式，這與存量規(guī)劃時(shí)代的低杠桿運(yùn)營模式格格不入[4]。

但是我國城市更新也面臨著許多問題，引起了社會(huì)各界的關(guān)注。第一個(gè)是政府進(jìn)行粗放型治理，追求短期政績，治理負(fù)外部性較強(qiáng)。地方政府作為公共利益的守護(hù)者，這種功利性的政績觀念與現(xiàn)代公共治理的要求背道而馳。第二個(gè)是城市更新過程中更新主體缺失。不同類型的城市更新項(xiàng)目，其資金結(jié)構(gòu)以及利益主體呈現(xiàn)出多元化的特征，因而更新實(shí)施主體也存在諸多爭議，導(dǎo)致城市更新效率低下[5-7]。第三個(gè)是主體多元帶來的多元目標(biāo)難以協(xié)調(diào)、多元主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制不完善[8]。第四個(gè)是公眾參與度不高，公共利益難以得到有效保護(hù)。第五個(gè)是城市更新資金籌措難度較大，資金結(jié)構(gòu)也存在一定風(fēng)險(xiǎn)。城市更新資金的籌措與使用，涉及政府、企業(yè)、公眾、社會(huì)資本方等多方主體。如政府資金的來源、分配和使用效率，以及后期更新地區(qū)的具體改造項(xiàng)目過于依賴企業(yè)等市場主體，政府缺位問題較嚴(yán)重[5-6]。第六個(gè)是城市更新規(guī)劃引領(lǐng)作用不足，規(guī)劃體系有待完善。城市更新的相關(guān)規(guī)劃易屈從于土地開發(fā)利益的訴求，缺乏城市功能結(jié)構(gòu)調(diào)整的全局考慮，最終影響到更新規(guī)劃的引領(lǐng)作用。第七個(gè)是城市更新過程中的文化特色缺失，人文內(nèi)涵有待加強(qiáng)，有待于將政府、公眾以及城市更新的實(shí)施者的力量整合起來，共同探索如何在城市更新過程中保護(hù)地方歷史文化[9-10]。

1.2 城市更新與公共治理

1.2.1 公共治理內(nèi)涵

隨著全球化時(shí)代的來臨全球范圍內(nèi)的國家競爭激烈程度不斷加劇，市場和國家在資源配置方面都存在著一定的不足與缺點(diǎn)，加上二戰(zhàn)以來全球中產(chǎn)階級(jí)逐漸形成，民間社會(huì)組織的力量不斷壯大，社會(huì)力量成為影響公共管理的重要因素。自2008年以來，“治理”一詞逐漸取代“公共管理”成為新的研究熱點(diǎn)。學(xué)術(shù)概念的更迭反映出時(shí)代變革的底色。“治理”一詞最初源于公共管理，治理(Governance)理論是在批判和繼承新公共管理和重塑政府理論范式基礎(chǔ)上產(chǎn)生，逐漸演變?yōu)楣补芾淼男履Ｊ?。治理跳脫出公共管理的框架，從組織間的角度出發(fā)來審視公共事務(wù)的處理?！爸卫怼边@一概念，強(qiáng)調(diào)公共性質(zhì)的重要性，強(qiáng)調(diào)需要吸納除政府以外的社會(huì)組織、社會(huì)群體共同參與處理公共事務(wù)，共同維護(hù)公共利益。作為民主的核心元素，公共治理以公私機(jī)構(gòu)為研究對象，通過多部門間的協(xié)調(diào)與公共資源的有效利用，以實(shí)現(xiàn)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、實(shí)現(xiàn)良政善治、維持社會(huì)秩序的社會(huì)目標(biāo)[11]。公共治理強(qiáng)調(diào)政府必須保護(hù)公共利益，承擔(dān)公共責(zé)任。公共治理，就是在公共治理的框架下，加強(qiáng)政府與其他社會(huì)主體的合作，最大限度地吸納市場技術(shù)與方法，構(gòu)建新的政府工具，發(fā)揮政府權(quán)威在公共事務(wù)決策上的引導(dǎo)作用。同時(shí)利用市場交換制度來提高公共服務(wù)的供給效率，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，滿足不同社會(huì)組織以及公眾的公共服務(wù)需求，從而實(shí)現(xiàn)以政府為核心的多元主體的協(xié)同共治。

1.2.2 城市更新中的公共治理

從城市更新的內(nèi)涵來看，城市更新強(qiáng)調(diào)城市軟環(huán)境與硬環(huán)境的持續(xù)改善，軟環(huán)境指的是城市既有的歷史傳統(tǒng)等人文內(nèi)容，硬環(huán)境指的是城市建筑、城市基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容。公共治理的核心是為市民提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，保護(hù)公共利益不受損害。城市更新是政府推動(dòng)的實(shí)現(xiàn)城市持續(xù)發(fā)展的重要行動(dòng)，是履行政府責(zé)任的體現(xiàn)，是公共治理的重要實(shí)踐渠道。同時(shí)，公共治理也是推動(dòng)城市更新必須堅(jiān)持的基本原則，城市更新的實(shí)踐細(xì)節(jié)與公共治理的諸多內(nèi)涵相結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)二者共贏。城市更新與公共治理并行不悖，相輔相成。政府在城市更新的過程中，堅(jiān)守公共利益優(yōu)先的定位，在推動(dòng)更新項(xiàng)目落實(shí)的細(xì)節(jié)上要充分聽取社區(qū)以及市民的意見，平衡政府、市場以及社會(huì)之間的關(guān)系，既要打造良好的多元主體互動(dòng)格局，也要推動(dòng)城市更新的有序進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)良政善治，實(shí)現(xiàn)城市空間的持續(xù)優(yōu)化以及城市宜居環(huán)境的持續(xù)改善。

城市更新中的公共治理，是指在城市更新過程中，政府必須堅(jiān)持公共目標(biāo)，加強(qiáng)與其他更新主體的合作，平衡多元利益主體間的關(guān)系，推動(dòng)城市更新有序進(jìn)行。同時(shí)，政府作為公共利益的守護(hù)者，還需要通過政策工具優(yōu)化以及構(gòu)建規(guī)范化的制度體系來加強(qiáng)公共服務(wù)，滿足城市居民的公共服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)多元主體的良性更新格局，實(shí)現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展[12]。從公共治理的視角來看，基于政府、企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用衽c寬泛的第三部門等多元利益主體而形成的模式，可以歸納出公共治理路徑及其路徑選擇過程[13]。根據(jù)政府在城市更新中扮演的角色，本文將城市更新的相關(guān)文獻(xiàn)分為更新理念、更新模式、實(shí)施機(jī)制、政策演進(jìn)等四大類，并分別對其進(jìn)行闡述。

更新理念類文獻(xiàn)主要強(qiáng)調(diào)城市更新的發(fā)展需求決定城市更新的目標(biāo)變化。由于城市發(fā)展條件在階段、地域、資源稟賦等方面存在著較大差異，因此城市更新的目標(biāo)也需要因地制宜、因時(shí)制宜，緊貼本地發(fā)展實(shí)際，制定合乎地方發(fā)展要求的目標(biāo)。有一批學(xué)者從城市發(fā)展的理念出發(fā)，對城市更新的目標(biāo)進(jìn)行了探討。第一種是可持續(xù)發(fā)展理念，以人為本，兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、歷史文化四個(gè)維度，推動(dòng)城市環(huán)境的人性化營造，加強(qiáng)城區(qū)的集約利用，提高城區(qū)規(guī)劃決策的科學(xué)性[6，14]。林逸風(fēng)、鄒立君等人以瑞典皇家海港城為例,探討了該城市的可持續(xù)發(fā)展理念、項(xiàng)目規(guī)劃以及實(shí)施策略[15]。第二種則是包容性發(fā)展理念，中國已經(jīng)從高增長時(shí)代走入存量規(guī)劃時(shí)代，因而城市更新理念也需要從增長模式切換到包容模式。要平衡效率與公平的關(guān)系，適時(shí)調(diào)整更新模式，既要加強(qiáng)城市物質(zhì)環(huán)境建設(shè)，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)活力，也要改善城市軟環(huán)境，增強(qiáng)城市包容性，實(shí)現(xiàn)城市歷史文化的創(chuàng)新性發(fā)展[9]。而城市更新的軟環(huán)境建設(shè)，則需要賦予城市建設(shè)更多的人文內(nèi)涵，增強(qiáng)城市更新中的文化導(dǎo)向，提高城市的文化吸引力[16-17]。尤其是2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情，使得健康安全的城市更新理念受到社會(huì)各界的重視[18]。

更新模式類文獻(xiàn)則強(qiáng)調(diào)主體參與模式的變化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府作為城市更新的主體，在城市更新領(lǐng)域發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用。市場經(jīng)濟(jì)的繁榮壯大了多元的社會(huì)力量，政府主導(dǎo)的城市更新主體模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)、社區(qū)互相協(xié)調(diào)，以政府為核心的多元主體模式。多元主體主要分為三類，分別是政府、企業(yè)以及原住民。政府主導(dǎo)更新區(qū)域的空間利益分配，企業(yè)則是政策框架下的利益收獲者。政府、企業(yè)以及原住民間的多元合作，逐漸形成城市更新主體互動(dòng)機(jī)制[4，19-20]。

實(shí)施機(jī)制類則整合了學(xué)界對城市更新中實(shí)施路徑的相關(guān)文獻(xiàn)，從城市更新中存在的問題出發(fā)，探討解決更新困境的具體機(jī)制。在城市更新過程中，既需要發(fā)揮資本的驅(qū)動(dòng)力，同時(shí)也需要發(fā)揮政府的整合作用，政府以“中間人”的角色統(tǒng)籌改造工作，降低改造成本[21]。抑或以政府為主導(dǎo)，公共財(cái)政提供資金，完善政策規(guī)范，推動(dòng)社區(qū)參與，提高公眾參與度，兼顧效率、公平與效益，促進(jìn)多元利益主體之間的協(xié)調(diào)[22-23]。以城市更新中的存量規(guī)劃為例，存量規(guī)劃需要綜合評估存量空間，處理復(fù)雜的空間與權(quán)屬關(guān)系，通過市場機(jī)制來盤活存量空間，還要進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與深度設(shè)計(jì)，制定科學(xué)合理的規(guī)劃方案[24]。需要運(yùn)用整體性思維，針對不同類別的存量用地提出相應(yīng)的發(fā)展思路，并建立相應(yīng)機(jī)制保障存量規(guī)劃工作的推進(jìn)[25]。此外，健全多元主體參與機(jī)制。公眾參與作為協(xié)調(diào)多元主體目標(biāo)，反映多元主體意愿的手段，在城市規(guī)劃中越來越重要[26]。深圳在存量規(guī)劃問題上的探索就具有重要的借鑒價(jià)值。在存量發(fā)展的壓力下，深圳市遵循漸進(jìn)改良的原則，在個(gè)案、規(guī)程、文化三個(gè)層面上進(jìn)行空間治理模式的轉(zhuǎn)型，充分調(diào)動(dòng)多方主體共同參與城市規(guī)劃工作，逐步推動(dòng)城市更新進(jìn)程[27]。深圳市通過挖掘利用存量土地?cái)[脫土地財(cái)政，創(chuàng)新更新機(jī)制等方式推動(dòng)城市空間治理轉(zhuǎn)型，為我國城市更新具有十分重要的實(shí)踐意義[28]。

政策研究類則強(qiáng)調(diào)城市更新過程中的政策特征及其演變規(guī)律。古小東、夏斌等人指出，城市更新的政策演進(jìn)主要有內(nèi)涵綜合可持續(xù)、更新模式多元化、以人為本、重視公共利益的保障等特點(diǎn)，更新政策創(chuàng)新則具有服務(wù)國家戰(zhàn)略、突出問題導(dǎo)向、建立多元利益協(xié)調(diào)機(jī)制等特征，但同時(shí)也存在政策有待完善、規(guī)劃引領(lǐng)作用不足、實(shí)施細(xì)則仍需補(bǔ)充等三個(gè)不足[6，29]。黃晴、王佃利等人認(rèn)為城市政策要以公共價(jià)值為第一目標(biāo)，通過培育城市創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和轉(zhuǎn)變政府職能來推動(dòng)城市更新政策調(diào)整[17]。政策規(guī)則可以調(diào)節(jié)政府、企業(yè)以及原住民之間的關(guān)系，提高政策有效性，從而提高制度效率[8]。有效的政策還可以促進(jìn)利益調(diào)配，推動(dòng)城市更新有序進(jìn)行[7，30]。同時(shí)也需要加強(qiáng)政策對資本的約束，制定有效政策監(jiān)督資本運(yùn)行，保護(hù)公共利益不受侵害[19]。

通過梳理上述文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)相關(guān)研究主要圍繞城市更新的某一個(gè)方面進(jìn)行探討，如城市發(fā)展理念，城市更新實(shí)施機(jī)制以及城市更新具體項(xiàng)目評價(jià)等等，并取得了較多的研究成果。本文從更新理念、更新主體、更新制度構(gòu)建以及更新政策四個(gè)方面建立了一個(gè)研究城市更新實(shí)踐的分析框架，通過這四個(gè)維度來對城市更新具體實(shí)踐進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，尋求推進(jìn)城市更新項(xiàng)目的微觀機(jī)制，為進(jìn)一步推動(dòng)城市更新和完善相關(guān)政策提供可參考的依據(jù)。

2 中國城市更新的歷史回顧

根據(jù)中國城市化進(jìn)程及城市建設(shè)側(cè)重點(diǎn)，可以將中國城市更新分為四個(gè)階段[31]。

第一階段（1949—1978年），計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，配合工業(yè)化進(jìn)程，以治理城市環(huán)境和改善居住條件為主要目標(biāo)。隨著1949年新中國建立，中國進(jìn)入戰(zhàn)后的恢復(fù)階段。這一階段的城市更新，有兩大重點(diǎn)：一是恢復(fù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)社會(huì)主義工業(yè)化；二是清還歷史欠賬，逐步改善城市基礎(chǔ)設(shè)施條件。在有限的財(cái)政能力的約束下，中央政府制定了“重點(diǎn)建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)”的城市建設(shè)方針，集中資源改善城市基本生活和衛(wèi)生條件，發(fā)展城市新工業(yè)區(qū)。這一時(shí)期將“充分利用既有設(shè)施、逐步改造舊危建筑”作為城市建設(shè)的根本遵循，城市建設(shè)側(cè)重于維修舊房危房，進(jìn)行有限的工人住房以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第二階段（1978—1989年），改革開放初期，中央政府恢復(fù)城市規(guī)劃，將緩解住房緊張和償還基建負(fù)債為工作重點(diǎn)。在城市建設(shè)領(lǐng)域，城市建設(shè)成為完善城市功能、發(fā)揮城市中心作用的基礎(chǔ)性工作，政府開始集中資源推動(dòng)城市規(guī)劃與建設(shè)，有計(jì)劃地推進(jìn)城市更新項(xiàng)目，推進(jìn)城市舊區(qū)改造，使之與城市發(fā)展相配套，成為推動(dòng)城市發(fā)展的重要力量。1984年我國頒布的《城市規(guī)劃條例》明確指出：“舊城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)遵循加強(qiáng)維護(hù)、合理利用、適當(dāng)調(diào)整、逐步改造的原則”，成為指導(dǎo)當(dāng)時(shí)城市規(guī)劃與更新工作的重要文件。這一階段的舊城區(qū)改造具有以下特點(diǎn)：全面規(guī)劃，分批改造；加強(qiáng)立法，綜合開發(fā)；多渠道籌資。

第三階段（1990—2010年），社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城市更新通過市場機(jī)制來進(jìn)行運(yùn)作，以房地產(chǎn)開發(fā)模式為主導(dǎo)進(jìn)行城市建設(shè)。自1994年實(shí)施財(cái)政分稅制以來，土地財(cái)政逐漸成為地方政府推動(dòng)地區(qū)發(fā)展的動(dòng)力支撐，為地方政府推動(dòng)城市更新提供了充足動(dòng)能。在這樣的背景下，自下而上的人口城鎮(zhèn)化與自上而下的土地財(cái)政結(jié)合而成的雙重驅(qū)動(dòng)成為推動(dòng)城市更新的巨大力量。以“退二進(jìn)三”為標(biāo)志的大范圍城市更新全面鋪開，城市更新也得以通過正式的制度路徑獲得項(xiàng)目資金，城市更新進(jìn)入新的階段。這一階段的城市建設(shè)在城建目標(biāo)、資金來源、決策機(jī)制等方面發(fā)生了顯著變化。這一時(shí)期，城市建設(shè)以經(jīng)濟(jì)效益為第一目標(biāo)，資金籌措方式逐漸多樣化，決策機(jī)制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎c企業(yè)共同協(xié)商的二元協(xié)調(diào)機(jī)制，城市更新逐漸走向規(guī)范化。

第四階段（2010年至今），城市建設(shè)多元化時(shí)期，城市更新進(jìn)入存量規(guī)劃時(shí)代，城市建設(shè)追求以人為本，實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展。隨著快速城鎮(zhèn)化時(shí)代走向終結(jié)，空間資源匱乏，城鎮(zhèn)化危機(jī)隱而未發(fā)等問題日漸嚴(yán)重，城市更新也由空間擴(kuò)張向存量更新轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期的城市更新遵循以人為本的建設(shè)原則，更加重視社會(huì)與人文內(nèi)涵、生活環(huán)境的改善以及城市經(jīng)濟(jì)活力的提升。在掌握城市發(fā)展規(guī)律以及市場機(jī)制運(yùn)作規(guī)律的前提下，進(jìn)行城市功能的有效調(diào)整，城市空間的有效治理，同時(shí)處理好城市更新過程中的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)關(guān)系[2]。

3 城市更新領(lǐng)域的公共治理：深圳經(jīng)驗(yàn)

在構(gòu)建雙循環(huán)的大背景下，釋放城市發(fā)展空間成為關(guān)鍵所在。而城市更新可以進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，激發(fā)城市發(fā)展活力，從而成為推動(dòng)雙循環(huán)新發(fā)展格局的重要方式。2019年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次強(qiáng)調(diào)了“城市更新”這一概念，會(huì)議提出加強(qiáng)城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，大力發(fā)展租賃住房。2021年3月12日，“十四五”規(guī)劃提出，要加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。加快推進(jìn)城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進(jìn)老舊樓宇改造等。

住建部部長王蒙徽指出，城市更新是推動(dòng)城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型的重要方式，是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要路徑，也是推動(dòng)解決城市發(fā)展中的突出問題和短板、提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉措。實(shí)施城市更新行動(dòng)，總體目標(biāo)是建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。目前城市更新的主要任務(wù)有完善城市空間結(jié)構(gòu)，實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程，強(qiáng)化歷史文化保護(hù)，塑造城市風(fēng)貌，加強(qiáng)居住社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，等等。

由此可見，城市更新的意義在于通過諸多更新項(xiàng)目，激發(fā)城市活力，最終實(shí)現(xiàn)城市的持續(xù)發(fā)展與城市環(huán)境的持久改善。隨著中國境內(nèi)諸多城市逐漸進(jìn)入存量階段，如何突破資源、空間的約束，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，逐漸成為政府以及社會(huì)各界所關(guān)心的重要問題。

廣東省作為我國最早開展城市更新的省份，其經(jīng)過十余年的發(fā)展，在城市更新方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。其中深圳出臺(tái)的城市更新政策數(shù)量多、覆蓋全，故而將其作為典型城市來進(jìn)行分析。為了應(yīng)對城市存量時(shí)代帶來的一系列挑戰(zhàn)，深圳的城市更新以城市發(fā)展的階段性需求為出發(fā)點(diǎn)，不斷調(diào)整優(yōu)化，逐步形成政府、市場、權(quán)利主體和社會(huì)大眾等多方協(xié)同的城市治理格局，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和城市歷史文化保護(hù)，實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展和城市治理能力的提升，在中國城市更新進(jìn)程中樹立了一個(gè)更新典范，為其他城市提供了可借鑒的深圳經(jīng)驗(yàn)。本文的重點(diǎn)在于將深圳城市更新的相關(guān)做法進(jìn)行整理，對深圳的更新舉措進(jìn)行分門別類，以將深圳的更新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行簡化概述。因此，本文將深圳市的城市更新實(shí)踐可以分為更新理念、更新主體、更新制度構(gòu)建以及更新政策演進(jìn)四個(gè)方面來進(jìn)行闡述。

3.1 更新理念演進(jìn)

城市高速擴(kuò)張時(shí)代的落幕，原有的效率型城市發(fā)展模式逐漸向高質(zhì)量發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，是深圳城市更新理念變遷的根本原因。深圳城市更新理念主要在以下幾個(gè)方面發(fā)生了變化。

第一，由增長至上轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪空{(diào)整。隨著快速城市化進(jìn)程走向終結(jié)，城市空間高速擴(kuò)張時(shí)代也落下帷幕。在有限的城市土地資源的約束下，地方政府要尊重城市發(fā)展規(guī)律與城市建設(shè)規(guī)律，探索新階段的治理方式、政策工具以及城市更新策略。隨著土地資源、人口負(fù)擔(dān)、環(huán)境承載力等問題日益嚴(yán)重，2005年深圳市提出“效益深圳”的發(fā)展目標(biāo)，通過加強(qiáng)基本生態(tài)控制線管控等手段，推動(dòng)深圳城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。2010年，深圳市提出將“深圳質(zhì)量”作為“十二五”時(shí)期的核心理念，通過優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，增加制度供給等方式，挖掘存量空間，推動(dòng)深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，邁入高質(zhì)量發(fā)展模式。

第二，從注重經(jīng)濟(jì)效率轉(zhuǎn)向促進(jìn)社會(huì)公平。城市規(guī)劃及建設(shè)突出效率導(dǎo)向，追求經(jīng)濟(jì)效益，公共利益保障力度有待加強(qiáng)，社會(huì)發(fā)展的公平與公正問題亟須修正。城市更新要將公共利益置于首位，以提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)為目標(biāo)，突出政策的公共屬性，保障市民合法權(quán)益。自2009年以來，深圳市政府打造了以《深圳市城市更新辦法》為核心，《深圳市城市更新單元規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》為配套的完整的城市更新政策體系，明確了城市更新的基本規(guī)則與實(shí)施路徑，有效推動(dòng)了城市更新項(xiàng)目有序進(jìn)行。同時(shí)，在高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)指引下，深圳市政府充分發(fā)揮調(diào)控作用，以公共利益為優(yōu)先目標(biāo)，通過城市更新項(xiàng)目，加大對教育設(shè)施、社區(qū)服務(wù)中心等公共設(shè)施的投入，滿足不同收入與不同階層群體的生活需求與公共服務(wù)需求，提高深圳市民生活幸福感與獲得感。

第三，從一元目標(biāo)指導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元目標(biāo)平衡。當(dāng)前城市發(fā)展越來越重視軟環(huán)境的建設(shè)，城市規(guī)劃需要考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化等多重因素的影響，城市規(guī)劃的目標(biāo)要從對物質(zhì)的單一控制與管理轉(zhuǎn)向關(guān)注和調(diào)節(jié)人與社會(huì)全面發(fā)展的綜合目標(biāo)，轉(zhuǎn)向?qū)⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、文化等多維因素融為一體多元發(fā)展目標(biāo)，關(guān)注城市功能與活力的提升，使城市經(jīng)濟(jì)更有活力，社會(huì)氛圍更加包容，城市環(huán)境更加美好可持續(xù)，為市民生活提供更多便利。2009年深圳市推出城市更新單元規(guī)劃制度，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等綜合性視角出發(fā)對城市更新進(jìn)行整體性規(guī)劃，以整合零散土地，改變原產(chǎn)權(quán)土地管理混亂的局面，提高土地利用效率，推動(dòng)能源資源利用符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，實(shí)現(xiàn)土地高效利用與綠色節(jié)能。此外，城市更新單元規(guī)劃制度要求更新單元提供一定比例的用地用于公共基礎(chǔ)設(shè)施以及服務(wù)設(shè)施，拆除重建住宅則必須配建一定比例的保障性住房，以滿足中低收入群眾的住房需求。深圳市政府在推動(dòng)城市更新的過程中，將保質(zhì)置于首位，注重周邊生態(tài)環(huán)境以及城市歷史文化設(shè)施的保護(hù)，注重城市人文內(nèi)涵提升與城市軟環(huán)境建設(shè)，追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益的統(tǒng)一。

第四，從政府單一決策轉(zhuǎn)向多元公眾參與。城市更新涉及多個(gè)領(lǐng)域的利益相關(guān)群體，城市更新規(guī)劃也需要反映多群體的利益訴求，避免因短期目標(biāo)或者政績工程而導(dǎo)致公共利益受到損害。因此，當(dāng)前城市更新逐漸形成多元主體協(xié)調(diào)機(jī)制，通過多個(gè)主體之間的反復(fù)溝通與協(xié)商，確保城市更新能夠反映社會(huì)各界群體的意愿，從而促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。2009年，深圳市政府施行《深圳市城市更新辦法》，以城市更新單元作為操作平臺(tái)，構(gòu)建出政府、企業(yè)以及權(quán)利主體的多元互動(dòng)機(jī)制。政府作為城市更新的主導(dǎo)者，負(fù)責(zé)保障公共利益，推動(dòng)城市更新有序進(jìn)行。企業(yè)作為市場主體，通過與政府以及權(quán)利主體進(jìn)行協(xié)商合作來參與城市更新項(xiàng)目。權(quán)利主體通過與企業(yè)進(jìn)行協(xié)商合作，形成利益共同體，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。通過對相關(guān)更新政策進(jìn)行補(bǔ)充與完善，深圳市政府逐漸向引導(dǎo)型、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，以公共政策和激勵(lì)機(jī)制來激發(fā)市場活力，以法律規(guī)章來約束政府、企業(yè)以及權(quán)利主體三者之間的關(guān)系，推動(dòng)多元主體互動(dòng)機(jī)制平穩(wěn)運(yùn)行。

城市更新是實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要方式，而踐行新的發(fā)展理念無疑是決定深圳城市更新行動(dòng)的關(guān)鍵舉措。從深圳城市更新的理念來看，“社會(huì)效益第一”“多元平衡”以及“多元參與”等新的更新理念逐漸成為推進(jìn)深圳城市更新項(xiàng)目的重要指引。公共治理的關(guān)鍵，在于“多元利益的平衡”，而新的發(fā)展理念正是公共治理在深圳城市更新進(jìn)程中的重要體現(xiàn)。樹立正確的城市更新理念與城市更新目標(biāo)，對深圳城市發(fā)展具有十分重要的意義。通過創(chuàng)新治理體系與治理工具，深圳市以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，尊重城市發(fā)展與城市建設(shè)規(guī)律，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與城市更新工作的主動(dòng)性與積極性，推動(dòng)城市更新服務(wù)于深圳發(fā)展大局，更新成果惠及城市居民，有利于實(shí)現(xiàn)深圳城市更新的高質(zhì)量發(fā)展。深圳通過新型城市更新通過挖掘城市歷史文化資源，賦予城市更新以人文內(nèi)涵和新的時(shí)代意義。在制度以及相關(guān)政策的保障下，推動(dòng)城市更新項(xiàng)目與城市發(fā)展需求有效對接，與城市功能調(diào)整有效嵌合，提升深圳城市更新的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)以及環(huán)境效益。

3.2 更新主體模式變革

改革開放以來，城市更新主體發(fā)生了顯著變化。隨著市場力量與社會(huì)力量的逐步壯大，政府主導(dǎo)的更新模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉疄楹诵牡亩嘣黧w參與機(jī)制，向相互制衡的“政府—市場主體—權(quán)利主體—公眾”等多元主體協(xié)同合作方向演進(jìn)[32]。政府統(tǒng)籌城市更新規(guī)劃與具體實(shí)踐；市場機(jī)制是城市更新的主導(dǎo)機(jī)制，市場主體負(fù)責(zé)城市更新項(xiàng)目有序運(yùn)行；社會(huì)力量反映著公眾訴求，代表著城市更新的公平與公正。協(xié)調(diào)多元利益主體和多維政策目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城市更新的基礎(chǔ)。在城市更新中，政府要發(fā)揮宏觀調(diào)控以及統(tǒng)籌引領(lǐng)的作用，保障公眾參與，進(jìn)一步打開權(quán)利主體向政府提出訴求的通道，重視社區(qū)的真正需求。要打造多元利益協(xié)調(diào)機(jī)制，將社會(huì)力量，社區(qū)組織納入決策環(huán)節(jié)，才能保持效率與公平的平衡，保護(hù)公眾合法權(quán)益。同時(shí)，政府加強(qiáng)對資本的監(jiān)督與約束，在處理復(fù)雜產(chǎn)權(quán)關(guān)系與多元主體利益關(guān)系時(shí)，要通過精確的政策制定以及有效的政策執(zhí)行，維護(hù)城市更新秩序。

深圳城市更新采取“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)”的方式來推進(jìn)更新項(xiàng)目，因而必須做好政府調(diào)控與市場推動(dòng)的對接工作。政府在城市更新中發(fā)揮引導(dǎo)者的作用，通過城市規(guī)劃來引導(dǎo)更新意圖，企業(yè)等市場主體負(fù)責(zé)具體開發(fā)工作，業(yè)主等權(quán)利主體參與其中。深圳城市更新統(tǒng)籌各方利益訴求，引導(dǎo)各主體形成正確的與其，實(shí)現(xiàn)各方理性博弈，提高城市更新效率。深圳市城市更新多元主體互動(dòng)機(jī)制可以分為參與機(jī)制以及制衡機(jī)制兩部分。深圳市多元主體參與機(jī)制強(qiáng)調(diào)參與的開放性以及全程性，推動(dòng)各參與主體積極協(xié)商合作，達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)多元目標(biāo)的兼顧與多元利益的統(tǒng)一。更新計(jì)劃申報(bào)、審批、實(shí)施等階段，各個(gè)主體均充分參與，讓城市更新的各階段開展建立在合作博弈的基礎(chǔ)上。深圳市多元主體制衡機(jī)制強(qiáng)調(diào)各參與主體必須遵守城市更新的相關(guān)政策與更新規(guī)則，尊重公共利益，實(shí)現(xiàn)多元協(xié)商自治。深圳市制定公開透明的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，使得各主體能在法律框架的范圍內(nèi)容尋求利益平衡。深圳在城市更新中明確各參與主體的定位與角色，構(gòu)建平等互信的協(xié)商環(huán)境，推動(dòng)各方有序參與城市更新項(xiàng)目，不斷完善深圳城市更新的長效治理機(jī)制。

現(xiàn)代城市社會(huì)的重要特征是多元主體的形成，不同主體代表著不同社會(huì)群體的利益。這種多元主體的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是公共治理模式得以成型的根本所在。深圳市在四十年的發(fā)展過程中，逐漸成為世界矚目的超級(jí)城市。在此發(fā)展過程中，多元社會(huì)主體不斷涌現(xiàn)，成為影響深圳城市發(fā)展的重要力量。因而，深圳市政府順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律與公共治理規(guī)律，積極吸收各類主體參與到城市更新進(jìn)程之中，不同主體在更新的具體實(shí)踐相互溝通相互協(xié)調(diào)，政府在其中起著居中協(xié)調(diào)的作用，從而實(shí)現(xiàn)城市更新參與主體的和平共處，互利共贏，最終服務(wù)于城市發(fā)展大局。

3.3 更新制度體系建構(gòu)

深圳市更新制度體系主要分為編制規(guī)劃技術(shù)以及具體實(shí)施機(jī)制這兩部分。規(guī)劃技術(shù)是深圳城市更新的重要工具，主要包括規(guī)劃工具改良以及推出城市更新規(guī)劃單元制度等內(nèi)容。實(shí)施機(jī)制主要是指深圳市政府通過構(gòu)建一整套城市更新政策體系，為城市更新制定可遵循的運(yùn)行規(guī)則，保障具體更新項(xiàng)目的平穩(wěn)有序推進(jìn)。

3.3.1 規(guī)劃技術(shù)改良

目前來看，深圳市城市更新規(guī)劃體系的發(fā)展主要分為三個(gè)階段。

第一個(gè)階段主要是對法定規(guī)劃工具進(jìn)行技術(shù)性改良。為解決存量改造問題，盤活城市存量空間，深圳市政府聯(lián)合社會(huì)各界共同推動(dòng)規(guī)劃工具的改良工作。21世紀(jì)初，深圳市在編制城市總體規(guī)劃的過程中，以存量規(guī)劃為主要思路，將存量的相關(guān)內(nèi)容加入城市總體規(guī)劃中，為深圳市存量規(guī)劃工作奠定了政策基礎(chǔ)。為了解決存量用地的更新進(jìn)程，深圳市首創(chuàng)了“開天窗”的法定圖則規(guī)劃方法，將改造片區(qū)的規(guī)劃用地與其他的改造規(guī)劃結(jié)合起來，統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)整。其次，詳細(xì)藍(lán)圖作為存量規(guī)劃的實(shí)施抓手，其編制技術(shù)也不斷改良。在多元主體的共同參與下，規(guī)劃技術(shù)的改良工作也進(jìn)入了跨專業(yè)跨領(lǐng)域的編制模式。

第二個(gè)階段則是推出城市更新單元規(guī)劃制度。單元規(guī)劃制度將老舊城區(qū)改造納入城市更新路徑下進(jìn)行集中管理，并且明確了該制度的效力與實(shí)施細(xì)則。首先，市場主體被賦予了編制規(guī)劃的權(quán)利。面對存量改造用地，市場主體可以在購買用地之前就形成規(guī)劃改造方案，從而激發(fā)了市場主體參與城市更新的積極性。深圳市成立了城市更新局來編制深圳城市更新規(guī)劃，以明確城市更新的宏觀導(dǎo)向與更新計(jì)劃，確保城市更新工作與城市總體規(guī)劃、國家發(fā)展總體規(guī)劃想銜接。在更新單元方面，各社會(huì)主體可以遵照相關(guān)政策規(guī)定申報(bào)更新項(xiàng)目，市城市更新局依照規(guī)定進(jìn)行審批。

第三個(gè)階段主要是強(qiáng)化系統(tǒng)銜接，提升規(guī)劃編制質(zhì)量。隨著城市更新管理事權(quán)的下放，各級(jí)政府將市級(jí)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行分解，同時(shí)根據(jù)自身發(fā)展需求，編制了區(qū)級(jí)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃。城市更新規(guī)劃的層層分解，有利于落實(shí)更新計(jì)劃管理以及統(tǒng)籌更新單元規(guī)劃編制工作。21世紀(jì)以來，為了深度挖掘城市存量空間，深圳市積極探索存量規(guī)劃和管理辦法，開發(fā)多重存量改造模式，保證公眾參與渠道暢通，保障城市更新項(xiàng)目多元協(xié)調(diào)機(jī)制正常運(yùn)行。

3.3.2 實(shí)施機(jī)制優(yōu)化

改革開放到21世紀(jì)初期的二十余年里，深圳市處于城市大規(guī)模擴(kuò)張階段。隨著城市土地資源日趨緊張，深圳市逐漸開始向存量規(guī)劃時(shí)代轉(zhuǎn)型。2009年，隨著《深圳市城市更新辦法》的出臺(tái)，深圳邁入城市更新的新階段，深圳市逐漸建立了一整套的城市更新實(shí)施機(jī)制。一是健全制度規(guī)范，完善政策規(guī)定。深圳市以《深圳市城市更新辦法》為主體，建立了一整套涵蓋政策法規(guī)、操作細(xì)則以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的多層次更新規(guī)劃編制和實(shí)施政策體系，有效保障了市場機(jī)制的正常運(yùn)行，穩(wěn)定了多元主體對城市更新的預(yù)期。二是多方協(xié)作，實(shí)現(xiàn)更新的利益共享與責(zé)任共擔(dān)。深圳市的更新項(xiàng)目遵循“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作”的基本原則，明確規(guī)定各實(shí)施主體的權(quán)利與責(zé)任關(guān)系，兼顧多元主體利益，協(xié)調(diào)多維目標(biāo)。既要發(fā)揮市場機(jī)制的主體作用，也要堅(jiān)定維護(hù)公共利益，保護(hù)社區(qū)居民利益。為此，深圳市推出了城市更新單元規(guī)劃制度，通過劃定規(guī)模，對成片的城市區(qū)域進(jìn)行統(tǒng)一改造，與市政府的公共配套以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有效搭配，創(chuàng)造城市公共空間。三是多種更新模式并舉，合理有序地推動(dòng)城市更新。深圳城市更新模式主要分為四類：一是綜合整治類，主要包括改善城市環(huán)境、加大公共基礎(chǔ)設(shè)施投入以及建筑物節(jié)能改造；二是功能改變類，在不改變土地使用權(quán)的權(quán)利主體和使用期限的前提下，對建筑物進(jìn)行適度改造；三是拆除重建，對不合要求的城市老舊建筑進(jìn)行拆除重建，盤活城市存量空間；四是規(guī)劃和土地政策聯(lián)動(dòng)，力促城市更新進(jìn)程。深圳市具有土地管理制度改革試點(diǎn)權(quán)限，可以根據(jù)本地城市發(fā)展要求進(jìn)行土地管理制度創(chuàng)新，從而有效推動(dòng)了深圳城市更新。目前深圳市的土地制度創(chuàng)新包括改造類用地可以通過協(xié)議等方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，舊工業(yè)區(qū)、城中村等舊城區(qū)更新實(shí)施差異化定價(jià)模式等等。

深圳市在推動(dòng)“舊改”等城市更新項(xiàng)目的過程中，積極創(chuàng)新各類更新舉措，不斷優(yōu)化城市更新制度。但深圳市在公共治理的框架下，始終堅(jiān)持公共利益第一的定位，不斷健全城市治理體系，推動(dòng)城市更新項(xiàng)目有序進(jìn)行。深圳市政府通過政策工具優(yōu)化以及構(gòu)建規(guī)范化的制度體系來加強(qiáng)公共服務(wù)，滿足城市居民的公共服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)多元主體的良性更新格局以及城市治理體系的規(guī)范化。

3.4 更新政策變遷

3.4.1 政策演進(jìn)

自從1978年被設(shè)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，深圳市在城市更新的道路上開始了獨(dú)具特色的摸索,深圳城市更新的政策演進(jìn)進(jìn)主要分為五個(gè)階段[33]。

1978—1995年，深圳市城市更新處于起步階段，政府在更新中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。城市更新相關(guān)制度與政策制定主要是以項(xiàng)目開發(fā)為目標(biāo)，為城市建設(shè)服務(wù)。為解決城市建設(shè)資金緊張問題，深圳市于1987年舉辦了新中國第一場土地拍賣會(huì)，并通過立法確定了土地有償使用的制度規(guī)范。早期的深圳市政府通過低成本、高效率的方式從原土地權(quán)利主體手中征收獲取開發(fā)建設(shè)用地，并將其有償出讓給市場主體作為建設(shè)用地，從而推動(dòng)了深圳市工業(yè)化與城市化進(jìn)程。

1995—2005年，深圳市處于增量發(fā)展階段，政府溫和管制，市場機(jī)制開始發(fā)揮主要作用。產(chǎn)業(yè)聚集帶動(dòng)人口大量流入，這也促使深圳市政府加快了住房和公共配套的供給步伐。同時(shí)，深圳市政府開始有意識(shí)地將低附加值的產(chǎn)業(yè)向城市外圍遷移，但由于復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和配套政策不健全等緣故，此時(shí)的舊城區(qū)改造推進(jìn)工作進(jìn)入困境之中。

2005—2010年，深圳市城市建設(shè)進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段，開始從“增量發(fā)展”向“存量規(guī)劃”轉(zhuǎn)型。2005年，深圳市委指出深圳市在“土地、空間，能源、水資源，人口重負(fù)，環(huán)境承載力”等方面難以為繼，因此深圳市需要轉(zhuǎn)向集約發(fā)展型的城市發(fā)展模式。在此更新過程中，深圳市提出城市更新單元的更新模式，并出臺(tái)了相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。通過“自上而下”的規(guī)劃管理與“自下而上”的基層訴求有效對接起來，從而形成了多元協(xié)調(diào)的規(guī)劃機(jī)制。

2010—2015年，深圳市進(jìn)入存量發(fā)展階段，呈現(xiàn)出政策機(jī)制體系化與更新常態(tài)化的特點(diǎn)。2009年，深圳市政府出臺(tái)《深圳市城市更新辦法》，對政府、開發(fā)商以及權(quán)利主體的權(quán)利與責(zé)任進(jìn)行了明確的規(guī)定。政府負(fù)責(zé)城市更新規(guī)劃的編制與城市更新項(xiàng)目的審批，并對城市更新相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整與完善，凸顯政策的公共性質(zhì)。深圳市政府通過政策機(jī)制來調(diào)節(jié)市場活力，保障多元協(xié)調(diào)機(jī)制有效運(yùn)行。開發(fā)商等市場主體作為城市更新項(xiàng)目的主要推動(dòng)力，在政府的監(jiān)督下推動(dòng)更新項(xiàng)目，同時(shí)還要與原權(quán)利主體進(jìn)行合作。原權(quán)利主體可以選擇市場主體以及合作方式，以保障自身合法權(quán)益。

2015年至今，深圳市進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，呈現(xiàn)出統(tǒng)籌更新以及多元共治的特點(diǎn)。2015年，深圳市成立市區(qū)兩級(jí)城市更新局，負(fù)責(zé)城市更新中的管理工作。2016年，深圳市政府下放城市更新項(xiàng)目立項(xiàng)與審批等多項(xiàng)權(quán)限，激發(fā)了區(qū)級(jí)政府推動(dòng)城市更新的積極性。區(qū)級(jí)政府以“更新單元統(tǒng)籌規(guī)劃”“重點(diǎn)統(tǒng)籌片區(qū)規(guī)劃”為平臺(tái)，在政策法規(guī)等政策體系的支持下，有效推動(dòng)了本地城市更新相關(guān)工作。

3.4.2 政策演進(jìn)特征

深圳城市更新政策演進(jìn)呈現(xiàn)出以下四個(gè)特點(diǎn)[34]。一是更新主體交替演變，尋求多樣化組織模式。2009年，深圳市出臺(tái)《深圳市城市更新辦法》，第一次從地方政府規(guī)章層面對城市更新政策作出了明確規(guī)定，這標(biāo)志著深圳市邁入城市更新制度化階段。在《深圳市城市更新辦法》的基礎(chǔ)上，深圳市形成了政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)的城市更新模式，市場機(jī)制有效盤活了深圳市存量空間，提高了城市更新效率。時(shí)代背景與發(fā)展階段的差異，決定了城市更新主體具有交替演變的特點(diǎn)，政府與市場在此過程中逐漸形成了多元化的更新組織模式。多元化組織模式意味著多元利益與多元目標(biāo)的協(xié)調(diào)成為可能。不同更新項(xiàng)目選擇適合的更新主體，政府根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)發(fā)揮自身作用，如城區(qū)重大更新項(xiàng)目，政府則發(fā)揮主導(dǎo)作用；公共項(xiàng)目則由公共財(cái)政出資，政府主要發(fā)揮中間人的作用。二是更新對象陸續(xù)擴(kuò)大，實(shí)施差異化更新策略?！渡钲谑谐鞘懈罗k法》將老舊城區(qū)都納入城市更新范圍，通過城市更新單元規(guī)劃的實(shí)施辦法對此類城區(qū)進(jìn)行改造重建，從而在城市更新過程中實(shí)現(xiàn)了物質(zhì)條件、政策制定與更新規(guī)劃三者的有效對接。三是更新流程制度漸成，階段性市場步入專業(yè)化?！渡钲谑谐鞘懈罗k法》進(jìn)一步完善了城市更新流程體系，明確了包括更新計(jì)劃申報(bào)、更新單元規(guī)劃編制、用地審批以及改造實(shí)施主體等城市更新實(shí)施程序等細(xì)則。四是更新規(guī)劃不斷變革，推動(dòng)城市治理轉(zhuǎn)型。城市發(fā)展的壓力推動(dòng)城市更新政策演進(jìn)，更新規(guī)劃始終服務(wù)于深圳發(fā)展大局。深圳城市更新規(guī)劃為深圳城市發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。深圳市城市更新不僅僅管制物質(zhì)性改造等硬件更新，還在規(guī)劃統(tǒng)籌、公眾參與、利益協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行了有效探索，為深圳市的城市更新發(fā)揮了重要作用。

4 結(jié)語

存量時(shí)代的到來，賦予城市發(fā)展以新的發(fā)展內(nèi)涵與建設(shè)要求。城市更新作為轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下城市建設(shè)的必然選擇，成為地方政府推動(dòng)城市建設(shè)的重要手段。地方政府是城市更新的引導(dǎo)者，在城市更新進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。城市更新既包括物質(zhì)條件等硬環(huán)境的優(yōu)化，也包括人文、生態(tài)等軟環(huán)境的改善，城市更新對城市治理提出了新的要求。存量時(shí)代的城市治理模式以公共治理為核心，政府從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)者、服務(wù)者，維護(hù)公共利益成為政府推進(jìn)城市更新工作的首要目標(biāo)。在政策框架的基礎(chǔ)上，政府需要平衡多元主體的利益需求，吸納多元社會(huì)力量來共同處理更新事務(wù)，打造良性循環(huán)的城市更新體系。深圳市作為中國特色社會(huì)主義城市建設(shè)的先行者，在城市更新領(lǐng)域進(jìn)行了有效的治理探索，為其他城市推進(jìn)城市更新提供了有價(jià)值的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。從高速擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)入存量建設(shè)階段，是城市發(fā)展進(jìn)程中的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。深圳市在城市更新理念、城市更新主體模式建構(gòu)、城市更新制度體系建構(gòu)以及城市更新政策四個(gè)方面進(jìn)行了有效探索。深圳城市更新由效益導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值導(dǎo)向，構(gòu)建互相制衡的“政府—市場—權(quán)利主體—公眾”多元主體互動(dòng)機(jī)制，追求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等目標(biāo)的多元統(tǒng)一。深圳市積極推進(jìn)城市更新規(guī)劃技術(shù)改良，通過改良規(guī)劃工具，建立更新單元制度，優(yōu)化規(guī)劃體系，助力城市更新。此外，深圳市還加強(qiáng)城市更新實(shí)施機(jī)制建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī)，組建專門的城市更新管理機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)多種更新模式共同推動(dòng)城市更新進(jìn)程。最后，深圳市根據(jù)階段性的城市發(fā)展需求，不斷推動(dòng)政策優(yōu)化，加強(qiáng)政府政策在城市更新具體實(shí)踐中的引導(dǎo)作用。深圳市在城市更新領(lǐng)域的探索歷程，也為大陸其他城市打造符合地方實(shí)際的更新模式提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。