政府購買養(yǎng)老服務(wù)的問題與完善

張 聰

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,武漢 430072）

1 問題的提出與研究背景

根據(jù)聯(lián)合國教科文衛(wèi)組織提出的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)60 歲以上的人口占該國或該地區(qū)人口總數(shù)的10%或以上；一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)的65 歲以上人口占該國或該地區(qū)人口總數(shù)的7%或以上，那么該國家或該地區(qū)視為進(jìn)入老齡化社會(huì)。

自1999 年我國步入老齡化社會(huì)以來，老齡化程度日益加深。國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布最新數(shù)據(jù)顯示，截至2019 年年末，我國總?cè)丝谶_(dá)140 005 萬人，60 歲以上老年人口已達(dá)到25 388 萬人，占總?cè)丝诘?8.1%，其中65 周歲及以上人口17 599 萬人，占總?cè)丝诘?2.6%，反映出我國老年人高齡化的趨勢(shì)十分顯著。

我國人口老齡化的特點(diǎn)與發(fā)達(dá)國家有相似的地方，但也有著自己的特點(diǎn)。一是老年人口規(guī)模大，人口老齡化速度快。自20 世紀(jì)70 年代以來，中國人口老齡化加速，預(yù)計(jì)未來將以每年3.2%的速度增長(zhǎng)，在所有發(fā)展中國家中速度是最快的。二是國家未富先老，造成了巨大的經(jīng)濟(jì)壓力。與日本不同的是，中國是在生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的情況下提前進(jìn)入人口老齡化社會(huì)的，因此壓力很大。三是人口老齡化地區(qū)分布不均衡，地區(qū)差異大。中國幅員遼闊，不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，老齡化與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，呈現(xiàn)出自西向東的階梯式上升。四是老齡化人口中高齡化的速度加快。通常認(rèn)為，80 歲以上為高齡老年人口，70～79 歲為中齡老年人口，60～69歲為低齡老年人口。我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式功能不斷弱化，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)水平低下，已經(jīng)不能滿足老年人養(yǎng)老的需求，為了讓老人老有所依、老有所養(yǎng)，探索和創(chuàng)新一種新的養(yǎng)老服務(wù)模式勢(shì)在必行，政府購買養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。

2 政府購買養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

我國政府自2013 年以來，頒布了一系列的養(yǎng)老服務(wù)政策，為貫徹黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于推廣政府購買服務(wù)的戰(zhàn)略部署，落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35 號(hào)）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96 號(hào)），財(cái)政部、民政部等四個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》（財(cái)社［2014］105 號(hào)），提出要加快推進(jìn)政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作，到2020 年，基本建立比較完善的政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度。

政府購買養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容主要有五個(gè)方面：政府購買家庭養(yǎng)老服務(wù)、政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、政府購買機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、政府購買養(yǎng)老護(hù)理人員培訓(xùn)、政府購買養(yǎng)老評(píng)估。其中，家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老這三種養(yǎng)老模式最受關(guān)注。在這三種養(yǎng)老模式中，家庭養(yǎng)老服務(wù)效果更好，不僅符合老年人在家養(yǎng)老的傳統(tǒng)心理，還能提供日常照料、精神慰藉等相關(guān)服務(wù)，有助于解決我國人口老齡化過程中存在的問題。

當(dāng)前政府購買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目主要包括以下幾個(gè)部分。一是財(cái)政補(bǔ)貼。主要是指政府對(duì)養(yǎng)老事業(yè)與機(jī)構(gòu)組織的直接財(cái)政支持。以吉林省為例，省政府建立了養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)“1213”工程，也就是說，到2020 年，著力打造10 個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)，培育200 個(gè)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)或知名品牌，孵化1 000 個(gè)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織，提供30 萬個(gè)就業(yè)崗位。二是老齡人口政策支持。解決養(yǎng)老問題離不開政策的支持。為此，政府針對(duì)老年人提出了一部分優(yōu)待政策。例如，2013 年武漢曾出臺(tái)一項(xiàng)政策，為90 周歲以上老年人發(fā)放每月200 元的高齡補(bǔ)貼。對(duì)選擇居家養(yǎng)老方式的老年人，長(zhǎng)春市政府專門為城區(qū)居家養(yǎng)老的重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象、“三無”對(duì)象、“五?！睂?duì)象以及低保對(duì)象中的高齡、獨(dú)居、失能等困難老人每人每月發(fā)放200 元養(yǎng)老服務(wù)券，由政府出資購買社會(huì)組織上門服務(wù)。三是稅收減免。對(duì)參與居家養(yǎng)老服務(wù)的部分社會(huì)組織，適當(dāng)?shù)販p免水、電、煤等基本支出，同時(shí)，在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)減免一定比例的稅收，鼓勵(lì)和支持更多的人加入到養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)中。

3 政府購買養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

第一，供需不匹配。我國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，有大量的養(yǎng)老服務(wù)需求，然而，政府能夠提供的養(yǎng)老服務(wù)非常有限，真正能夠享受社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的老年人數(shù)量并不多。“十二五”規(guī)劃中提出“9073”養(yǎng)老方針后，企業(yè)大舉進(jìn)軍養(yǎng)老行業(yè)，先后建設(shè)了許多新的大型養(yǎng)老綜合體，然而，數(shù)據(jù)顯示，這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位空置率高達(dá)48%，而在一部分地區(qū)卻一床難求。這種地區(qū)之間供需失衡的現(xiàn)象十分普遍，嚴(yán)重制約了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮。

第二，流程缺少規(guī)范，制度缺乏有效監(jiān)督。政府在購買社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，應(yīng)該先面向社會(huì)進(jìn)行公開招標(biāo)，通過社會(huì)組織的自主投標(biāo)來確定社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供給組織。政府還應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督職能，購買只是第一個(gè)環(huán)節(jié)，真正影響作用發(fā)揮的是購買之后如何使用，如何保證養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。但現(xiàn)階段的養(yǎng)老服務(wù)購買流程并未達(dá)到要求，對(duì)社會(huì)組織的考評(píng)欠缺標(biāo)準(zhǔn)，主觀成分過大，使得養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量失去保障。

第三，缺乏完善的評(píng)估制度。政府在購買完社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)之后，往往會(huì)忽視后續(xù)的監(jiān)督與評(píng)估工作，缺少對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的有效評(píng)價(jià)，即便開展相關(guān)的評(píng)估工作也往往流于形式，沒有實(shí)際成效。評(píng)估體系的缺失會(huì)導(dǎo)致政府失去對(duì)服務(wù)質(zhì)量的判斷標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)組織也缺少改進(jìn)的動(dòng)力，影響社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。

第四，政府投入經(jīng)費(fèi)不足，資金來源單一。政府養(yǎng)老服務(wù)投入的經(jīng)費(fèi)是從公共服務(wù)總預(yù)算中抽出來的，沒有專門的預(yù)算項(xiàng)目，這些經(jīng)費(fèi)無法滿足養(yǎng)老服務(wù)的需求。養(yǎng)老服務(wù)的資金來源比較單一，僅僅依靠政府撥款很難解決相關(guān)問題。

第五，缺乏專業(yè)的養(yǎng)老護(hù)理人才。目前養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)展不足，缺乏專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理人才。服務(wù)人員數(shù)量較少，并且沒有專業(yè)知識(shí)和較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力，大多數(shù)只是提供基礎(chǔ)的生活照顧，沒有專業(yè)的心理輔導(dǎo)和醫(yī)療保健，無法滿足老年人生活的多層次需求。

4 政府購買養(yǎng)老服務(wù)問題的完善

在政府購買養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展進(jìn)程中，確實(shí)存在著許多問題，但是這并不意味著購買制度是不合理的，只是說明了購買過程中存在一些問題。本文認(rèn)為政府可以從以下幾個(gè)方面來完善購買養(yǎng)老服務(wù)。

第一，建立健全合理的評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制。政府始終肩負(fù)著提供社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任。因此，政府在向社會(huì)組織購買社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)后，還需要對(duì)服務(wù)的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。政府應(yīng)建立完善的評(píng)價(jià)體系，規(guī)范和評(píng)價(jià)提供養(yǎng)老服務(wù)的各個(gè)方面。為了提升評(píng)估結(jié)果的公正性，可以委托第三方用科學(xué)的評(píng)估方法來開展評(píng)估。同時(shí)，政府應(yīng)該關(guān)注老年人接受養(yǎng)老服務(wù)后的反饋，并將其作為評(píng)價(jià)的重要考慮因素。根據(jù)評(píng)估結(jié)果，調(diào)整購買內(nèi)容和價(jià)格，推動(dòng)社會(huì)組織提高服務(wù)水平，確保服務(wù)質(zhì)量，惠及更多老年人。

第二，養(yǎng)老服務(wù)的購買應(yīng)該更加關(guān)注老年人的個(gè)性化需求。社會(huì)救助在本質(zhì)上是一種促進(jìn)和維護(hù)社會(huì)公平的手段。針對(duì)中國貧富兩極分化的現(xiàn)狀，政府在購買過程中應(yīng)盡可能關(guān)注老年人的個(gè)性化需求，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地投入資金。目前政府購買的服務(wù)只幫助獨(dú)居或有困難的老年人，解決的只是老人群體中很少一部分人的養(yǎng)老問題。要盡可能深入調(diào)查當(dāng)?shù)氐睦夏耆丝冢彝ソM成情況、經(jīng)濟(jì)收入情況、健康狀況、主要經(jīng)歷等，針對(duì)不同的問題提出具體對(duì)策。例如政府投資建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對(duì)經(jīng)濟(jì)條件一般的家庭來說，選擇養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要考慮價(jià)格水平，以及如何在同等價(jià)位水平上提供性價(jià)比更高的服務(wù)；對(duì)經(jīng)濟(jì)條件較好的家庭來說，價(jià)格就不再是唯一的考慮因素了，在經(jīng)濟(jì)水平允許的前提下，老年人追求更多的是服務(wù)水平和環(huán)境質(zhì)量，那么此時(shí)就可以建立收費(fèi)相對(duì)較高但服務(wù)更加完善的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這樣保證了服務(wù)的效果最大化，發(fā)揮更大的作用。

第三，培養(yǎng)專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理人才。一是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)要提高養(yǎng)老服務(wù)人員的薪酬水平，調(diào)動(dòng)服務(wù)人員工作的積極性。二是政府要加大對(duì)服務(wù)人員的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高服務(wù)人員的專業(yè)理論知識(shí)和技能，確保服務(wù)人員能夠?yàn)槔夏耆颂峁﹥?yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。服務(wù)人員在實(shí)際工作中要為老年人提供專業(yè)的心理咨詢、醫(yī)療保健服務(wù)。三是政府要鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)，培養(yǎng)專業(yè)的養(yǎng)老護(hù)理人才。