PPP模式下政府和社會資本方財務(wù)風(fēng)險特點與平衡

竇洋洋 重慶市墊江縣東部片區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司

一、引言

(一)研究背景

伴隨著城市基建步伐加快，對于投資資金的需求規(guī)模也越來越大，由此需要采取多元化的融資模式，其中BOT模式應(yīng)用較多。然在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)下，地方財政難以支撐龐大的基建投資資金需求量，加之建成后需要仍要投入大量的運營成本，面對此類情況，僅僅依靠國家財政已經(jīng)難以為繼。由此，迫切需要引入一種全新的融資模式，在緩解財政壓力的同時為基建提供充足資金支持，PPP模式的引入恰恰滿足了這一需求。

(二)研究意義

本文通過研究分析PPP模式下，目的在于為PPP項目強(qiáng)化財務(wù)風(fēng)險管控提供指導(dǎo)，以提升財務(wù)風(fēng)險管控水平，確保項目順利推進(jìn)。就政府方而言，提升PPP項目財務(wù)風(fēng)險管控水平，科學(xué)評估和預(yù)測財務(wù)風(fēng)險，能夠提升風(fēng)險防范能力，保障項目穩(wěn)步推進(jìn)，既促使經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)得以實現(xiàn)，又能保障社會效益最大化。對社會資本方來說，重視財務(wù)風(fēng)險分析，可以制定針對性應(yīng)對方案，以避免風(fēng)險管控不力引發(fā)損失，造成社會資源浪費。

二、PPP模式下政府和社會資本方財務(wù)風(fēng)險分析

(一)PPP模式政府和社會資本方財務(wù)風(fēng)險特點

PPP項目是一種政府支持、雙方本著互惠互利原則采取合作的一種項目經(jīng)營模式，其特點體現(xiàn)在外包、私有化、特許經(jīng)營三方面。PPP項目的財務(wù)風(fēng)險受三方面影響：對于PPP項目中的政府方，其財務(wù)風(fēng)險在一定程度上受政府干涉、政府信用、稅收調(diào)整、法律變更、財務(wù)監(jiān)管等影響，具有較強(qiáng)的政策導(dǎo)向性。而作為社會資本方，其財務(wù)風(fēng)險受決策審批、市場利率、籌融資、第三方違約、市場需求變化、經(jīng)營能力、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、通貨膨脹等影響，具有一定的市場性。就政府方和社會資本方而言，針對項目財務(wù)風(fēng)險時要做到風(fēng)險共擔(dān)，可以通過建立健全風(fēng)險共擔(dān)管理體系，最大限度地規(guī)避社會資本方的風(fēng)險，以防止竣工和資本風(fēng)險。

(二)PPP模式政府方財務(wù)風(fēng)險

PPP項目主要有兩大主體，一方為政府方，另一方為社會資本方，因此應(yīng)高度重視財務(wù)風(fēng)險的分擔(dān)和利益的劃分，以確保權(quán)責(zé)分明，避免引發(fā)不必要風(fēng)險。當(dāng)前，我國尚未建立系統(tǒng)性的風(fēng)險共擔(dān)方案，也缺乏合理的利益分配標(biāo)準(zhǔn)，在此形勢下，常常出現(xiàn)政府一方為吸納更多資金，調(diào)動投資積極性，而未對項目進(jìn)行評估分析就盲目使用PPP模式，同時在雙方簽署合同過程中，為鼓勵社會資本方，政府往往會承諾較高的回報，甚至?xí)紤]延長特許經(jīng)營期限，但是在實際項目開展過程中卻無法履行承諾，如此使得社會資本方承擔(dān)風(fēng)險過高，而未獲得相應(yīng)收益，可能面臨合作失敗的風(fēng)險。

(三)PPP模式社會資本方財務(wù)風(fēng)險

1．融資風(fēng)險

就PPP項目而言，最常用的融資方式是銀行貸款，且多由社會資本方承擔(dān)，由于銀行貸款具有限制條件少、利潤低、效率高等優(yōu)點，因此成為廣大投資者的首選，由于PPP項目由政府主導(dǎo)，債務(wù)性融資是其比較常用的一種方式。但是，銀行貸款也容易誘發(fā)企業(yè)風(fēng)險，主要體現(xiàn)在貸款比例不斷上升，會使得項目的整體負(fù)債規(guī)模比例上浮，由于不同項目資金不可能一次性到位，如果其不能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理資金，一旦PPP項目資金供應(yīng)不足，會使其陷入融資再融資的被動局面。

2．投資風(fēng)險

PPP項目一般投資規(guī)模較大，由此增加了財務(wù)風(fēng)險的敏感性；如果在項目建設(shè)之前投資資金出現(xiàn)問題，則可能面臨參與方退出的風(fēng)險，亦或者通過運營期的其他的收入來彌補(bǔ)，如此操作會加劇后續(xù)運作風(fēng)險。此外，對于投資PPP項目的社會資本方，如果涉及到債務(wù)融資，因相關(guān)法律規(guī)定，PPP項目在特殊經(jīng)營期內(nèi)附有有限追索權(quán)，因此對于通過債務(wù)融資產(chǎn)生的負(fù)債無須計入社會資本方企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表，受這一政策影響，在一定程度上刺激了眾多社會資本參與PPP項目，如若過于盲目投資此類項目，忽視對項目進(jìn)行專業(yè)分析，則企業(yè)增加風(fēng)險隱患。

三、PPP模式下政府和社會資本方財務(wù)風(fēng)險平衡的有效對策

(一)社會資本方

1．建立具有剛性約束的項目監(jiān)管機(jī)構(gòu)

為保障PPP項目順利開展，應(yīng)建立完善的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。首先，應(yīng)針對PPP項目制定合作協(xié)議，在協(xié)議中明確各方應(yīng)履行的義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，如項目公司要確保PPP項目施工質(zhì)量，符合政府的質(zhì)量要求，同時項目公司應(yīng)合理把控施工進(jìn)度，確保在合同約定期限內(nèi)竣工，能夠及時交付，監(jiān)督機(jī)構(gòu)要負(fù)責(zé)監(jiān)督項目公司按照合同約定落實。在項目運營過程中，要PPP建設(shè)項目的日常運維、運行負(fù)責(zé)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)要監(jiān)督項目公司如約執(zhí)行、保質(zhì)提供項目運營服務(wù)，如項目公司未能遵循協(xié)議約定，則監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以強(qiáng)制要求其整改，并承擔(dān)違約責(zé)任。

2．融資風(fēng)險控制

加強(qiáng)PPP項目風(fēng)險管控應(yīng)重視合理調(diào)整資本結(jié)構(gòu)[3]。在融資過程中，不僅要考慮PPP項目的建設(shè)需求，還要評估項目投資主體的實力情況，確保不管是負(fù)債，還是投入資本，都能維持在一個相對合理的比例，而非大規(guī)模舉債，加劇財務(wù)風(fēng)險。作為項目公司，為確保資本結(jié)構(gòu)的合理性，既要分析衡量公司的長期負(fù)債，又要分析短期負(fù)債，平衡二者之間的關(guān)系，結(jié)合項目真實情況調(diào)整最佳比例，盡可能的降低整體利息支出，以降低項目公司資金壓力，防止利率波動引發(fā)風(fēng)險。此外，作為社會資本方，應(yīng)加強(qiáng)多方合作，如不僅要密切與政府的關(guān)系，還要強(qiáng)化與金融機(jī)構(gòu)的合作，建立全面的融資市場，如囊括PPP基金、股權(quán)投資、信貸、保險、債券等方式，以豐富融資渠道。

3．重視投資風(fēng)險控制

在開展PPP項目過程中，對于投資風(fēng)險的管控應(yīng)從以下方面入手：第一，對于投資資金，應(yīng)建立單一賬戶，統(tǒng)一管理和調(diào)配資金，確保資金調(diào)度的持續(xù)性和使用的合理性，提升資金使用效益。此外，應(yīng)基于不相容崗位分離設(shè)置資金管理崗位，出納崗、稽核崗等，確保投資資金安全。第二，應(yīng)制定完善的資金收支管理制度，明確賬務(wù)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，對于資金的收支管理要考慮融資、施工、運維、投資收益等內(nèi)容；對于賬戶的管理，應(yīng)以特許經(jīng)營為前提，分設(shè)兩類賬戶，一類為專門賬戶，一類為存款賬戶，作為政府部門，要履行監(jiān)督審核職能，定期審查資金動態(tài)，動態(tài)跟蹤資金支出活動，避免支出隨意、不規(guī)范。

4．成本風(fēng)險管控

為強(qiáng)化成本風(fēng)險控制，社會資本方應(yīng)提升自身管理能力，以成本管控為重點，防范成本超支。一方面，在PPP項目開展過程中引入預(yù)算管理，以預(yù)算為各項成本支出導(dǎo)向和基準(zhǔn)，編制全面準(zhǔn)確的成本報表，強(qiáng)化項目成本管控，同時，對于參與項目的各主體，要明確成本控制權(quán)責(zé)，責(zé)任到崗，以降低無效支出；另一方面，在PPP項目建設(shè)運營過程中，注重強(qiáng)化資金管控，對于資金的流向嚴(yán)格把控，加大審核力度和審核限額控制，以達(dá)到提升PPP項目建設(shè)效益，降低成本浪費的效果。

(二)政府方

1．健全信用體系，完善法律法規(guī)

在開展PPP項目過程中，政府作為主導(dǎo)方應(yīng)積極保障項目規(guī)范有序推進(jìn)。由于其是主要參與主體，為防范財務(wù)風(fēng)險，政府應(yīng)精確定位，轉(zhuǎn)變職能，為項目推進(jìn)提供更為全面的服務(wù)。就當(dāng)前來看，由于相關(guān)PPP項目法律法規(guī)體系尚不健全，缺乏法律保障，因此眾多投資者在投資PPP項目采取觀望態(tài)度，不敢貿(mào)然嘗試，元鑒于此，政府應(yīng)將完善PPP項目相關(guān)法律法規(guī)作為重點，消除社會資本方的后顧之憂，以推動PPP項目良性發(fā)展。

2．重視風(fēng)險防范

針對PPP項目財務(wù)風(fēng)險，應(yīng)重視事前預(yù)防，以盡可能降低損失。在項目準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，應(yīng)制定完善的風(fēng)險管控方案，包括組織體系建設(shè)、合同制定、人員技術(shù)培訓(xùn)、經(jīng)濟(jì)事項管理等，形成一套健全的風(fēng)險管控體系，以規(guī)避風(fēng)險。在項目開展過程中，應(yīng)建立風(fēng)控團(tuán)隊，由財務(wù)負(fù)責(zé)人、風(fēng)控專家、基層施工人員等組成，主要項目實施過程中存在的風(fēng)險進(jìn)行分析和識別。此外，作為PPP項目的主導(dǎo)方，應(yīng)加強(qiáng)與社會資本方的溝通，可以建立信息互動機(jī)制，及時溝通風(fēng)險信息，以防患未然[2]。

3．明確雙方風(fēng)險分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)

在PPP項目中應(yīng)對雙方的風(fēng)險承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，具體要遵循以下原則：其一，風(fēng)險共擔(dān)、利益對等分配原則，無論是政府方，還是社會資本方，承擔(dān)的風(fēng)險要和獲得的收益對等，以確保公平公正；其二，劃分風(fēng)險等級和類型，根據(jù)雙方風(fēng)險控制能力和應(yīng)對能力劃定風(fēng)險責(zé)任，以確保最大限度地防范風(fēng)險。第三，明確風(fēng)險上限，分別界定雙方承擔(dān)風(fēng)險的上限標(biāo)準(zhǔn)。此外，還可以制定項目風(fēng)險分擔(dān)表，明確雙方需要承擔(dān)的風(fēng)險，如政府承擔(dān)政治風(fēng)險、土地獲得風(fēng)險、招商風(fēng)險、決策風(fēng)險；社會資本方承擔(dān)融資風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、工期延誤風(fēng)險、經(jīng)營管理風(fēng)險等。

4．強(qiáng)化資金回收風(fēng)險管控

為有效平衡財務(wù)風(fēng)險，應(yīng)合理界定投資回報條款，以減輕政府方的壓力，確保及時主動履約，以實現(xiàn)提升項目效益的目的。不僅如此，還應(yīng)健全績效付費機(jī)制，明確約定績效付費，亦或者完善額收益分享體系，基于財務(wù)角度和法律角度出發(fā)，根據(jù)項目性質(zhì)、特征等內(nèi)容，將“項目政府付費納入年度財政預(yù)算”等相關(guān)條款納入相應(yīng)合同條款中，并在合同中明確注定如若政府違約要承擔(dān)的責(zé)任，以此增強(qiáng)資金回收的保障性。

四、結(jié)語

綜上所述，PPP模式既政府和社會資本方共同參與項目運作的一種新型模式，雙方合作能夠達(dá)到互利共贏的效果，提供更為高質(zhì)量的服務(wù)。由于PPP模式參與主體的多元化，在運營過程中存在諸多變數(shù)，面臨的財務(wù)風(fēng)險也較為復(fù)雜，因財務(wù)風(fēng)險而致使項目無法順利開展的事件不在少數(shù)，因此如何平衡財務(wù)風(fēng)險成為各方工作的重點。■