政府向社會(huì)力量購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的探索
——以西安市L區(qū)為例

馬小霞 胡金東

(長(zhǎng)安大學(xué) 人文學(xué)院，陜西 西安 710064)

引言

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，我國(guó)60歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)從2000年的10.2%上升至17.9%[1],按照聯(lián)合國(guó)的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)①，我國(guó)已步入老齡化社會(huì)，未來(lái)我國(guó)的人口老齡化程度將繼續(xù)加深。在人口老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻的背景下，養(yǎng)老問(wèn)題成為社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。少子化的發(fā)展趨勢(shì)與空巢家庭的存在使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式面臨挑戰(zhàn)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位的短缺和服務(wù)內(nèi)容的單一，也受到人們的詬病。在此背景下，一種新型的養(yǎng)老模式——居家養(yǎng)老，因其具備在家養(yǎng)老、服務(wù)到家、服務(wù)專業(yè)、服務(wù)多元等特點(diǎn)，受到老年人的青睞。政府向社會(huì)力量購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)也逐漸成為政府履行養(yǎng)老服務(wù)職能的主要形式?！蛾P(guān)于做好政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》(財(cái)社[2014]105號(hào))也指出，“凡適合市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的，應(yīng)按照轉(zhuǎn)變政府職能要求，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式提供方便可及、價(jià)格合理的養(yǎng)老服務(wù)”[2]。

政府向社會(huì)力量購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，一方面是應(yīng)對(duì)人口老齡化背景下老年人養(yǎng)老服務(wù)需求旺盛與供給不足的良策，能有效滿足老年人多樣化、個(gè)性化的服務(wù)需求；另一方面，也是政府職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)供給模式創(chuàng)新、治理能力有效提升的明智之舉。然而，仔細(xì)考究各地區(qū)開展政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，仍面臨諸多困境。如何補(bǔ)齊政府向社會(huì)力量購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的短板是提升政府公共服務(wù)能力、緩解養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾的關(guān)鍵。

當(dāng)前，學(xué)界對(duì)政府向社會(huì)力量購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的研究主要體現(xiàn)在功能定位、質(zhì)量評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防范、存在問(wèn)題及改進(jìn)思路等方面。關(guān)于功能定位，李雙全等人認(rèn)為，政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)逐步成為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域政府治理的一項(xiàng)重要政策工具[3]。張旭升等人也指出，該項(xiàng)政策不僅有益于居家養(yǎng)老模式發(fā)展與社區(qū)照顧完善，而且有助于養(yǎng)老服務(wù)員隊(duì)伍培育與社會(huì)組織建設(shè)，對(duì)于政府職能轉(zhuǎn)變與公共服務(wù)效率提高均有幫助[4]。關(guān)于質(zhì)量評(píng)估，王成等人通過(guò)運(yùn)用層次分析法，構(gòu)建了包括服務(wù)機(jī)構(gòu)、政府和公眾滿意度在內(nèi)的政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)估體系，并將其運(yùn)用到具體案例中進(jìn)行分析，結(jié)果表明政府有效發(fā)揮其職能是購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升的核心[5]。關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)防范，張紅兵等人運(yùn)用“扎根理論”對(duì)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了較為全面的分析，并對(duì)政府治理能力不足、社會(huì)組織服務(wù)能力有限、評(píng)估工作失準(zhǔn)所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)提出了相應(yīng)的解決思路[6]。在存在問(wèn)題及改進(jìn)思路方面，肖文濤等人認(rèn)為，政府向社會(huì)力量購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)存在養(yǎng)老服務(wù)組織數(shù)量有限、資金投入力度不足、服務(wù)內(nèi)容層次較低、老人政策認(rèn)知度低等問(wèn)題，應(yīng)該從發(fā)揮政府主導(dǎo)作用、積極培育養(yǎng)老服務(wù)類社會(huì)組織、加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、轉(zhuǎn)變老年人傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念等方面改進(jìn)[7]；韓艷通過(guò)對(duì)相關(guān)政策文本分析，發(fā)現(xiàn)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)面臨價(jià)值取向不明晰、購(gòu)買資金投入不穩(wěn)定、服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，并指出確立價(jià)值取向、建立常態(tài)財(cái)政投入機(jī)制、規(guī)范購(gòu)買流程、成立質(zhì)量評(píng)估委員會(huì)是未來(lái)的發(fā)展思路[8]。

通過(guò)梳理學(xué)界相關(guān)研究，可以發(fā)現(xiàn)，部分文獻(xiàn)分析了政府向社會(huì)力量購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題并提出了應(yīng)對(duì)策略，對(duì)后續(xù)研究具有重要指導(dǎo)意義，但大多研究都缺乏理論基礎(chǔ)的分析，理論升華不夠，且在實(shí)踐困境的探討上，經(jīng)驗(yàn)案例引用不足，制約了研究深度。鑒于此，本文擬在分析政府向社會(huì)力量購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)學(xué)理因由的基礎(chǔ)上，結(jié)合西安市L區(qū)實(shí)例，分析政府在購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中存在的困境并提出破解之道，力求為同級(jí)別政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)提供借鑒。

一、政府向社會(huì)力量購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的學(xué)理因由

(一)擺正“掌舵”和“劃槳”的關(guān)系

20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)滯脹現(xiàn)象，政府開支龐大、機(jī)構(gòu)臃腫、公共服務(wù)效率低下等問(wèn)題使西方國(guó)家政府陷入了財(cái)政危機(jī)和社會(huì)信任危機(jī)的兩難境地，政府管理體制改革迫在眉睫。在此背景下，西方學(xué)者紛紛獻(xiàn)言獻(xiàn)策，提出了眾多理論思想，旨在為政府管理體制改革提供有益指導(dǎo)。其中之一就是：起催化作用的政府負(fù)責(zé)“掌舵”而不是“劃槳”。這一思想旨在促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)換，即政府的作用在于政策的制定，而不是執(zhí)行。聚焦到公共服務(wù)領(lǐng)域，政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)角色的轉(zhuǎn)變，即從公共服務(wù)的“直接供給者”轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的“購(gòu)買者”“監(jiān)督者”及“評(píng)估者”，扮演好公共服務(wù)供給中的“掌舵”角色，“劃槳”任務(wù)則交由公共服務(wù)的具體承接者——社會(huì)力量承擔(dān)。政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，不僅實(shí)現(xiàn)了政府自身的減壓，而且將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)供給中，無(wú)論是對(duì)于服務(wù)質(zhì)量的改善，還是服務(wù)效率的提升，均有益處。隨著“銀發(fā)浪潮”的到來(lái)，養(yǎng)老服務(wù)需求大大增加，需求內(nèi)容也呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)，單憑政府一己之力顯然無(wú)法滿足市場(chǎng)養(yǎng)老需求。通過(guò)政府購(gòu)買，將社會(huì)力量引入到養(yǎng)老服務(wù)供給中，是解決養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾、提升服務(wù)品質(zhì)的良策。

(二)創(chuàng)新供給體系，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與

“第三方治理理論”主張政府、企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體參與社會(huì)治理，以期更好地實(shí)現(xiàn)公共治理的目標(biāo)。關(guān)于第三方治理的研究，比較具有代表性的學(xué)者如薩拉蒙，他通過(guò)對(duì)36個(gè)國(guó)家非營(yíng)利組織的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)政府與非營(yíng)利組織是一種伙伴關(guān)系，兩者在公共服務(wù)供給上的合作互動(dòng)，有助于國(guó)家整體福利水平的提升[9]；丹尼斯也認(rèn)為，政府在滿足公民多樣化需求方面表現(xiàn)出功能失效之窘境，構(gòu)建基于市場(chǎng)的第三方治理模式，為公民提供多元的公共服務(wù)勢(shì)在必行[10]。第三方治理就是將第三方主體引入到公共事務(wù)治理中，其為居家養(yǎng)老服務(wù)供給主體的多元化提供了理論依據(jù)。目前居家養(yǎng)老已成為我國(guó)老年人養(yǎng)老方式的主流，通過(guò)政府向社會(huì)力量購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，將符合條件的第三方主體引入到居家養(yǎng)老服務(wù)供給中，構(gòu)建起政府主導(dǎo)，社會(huì)力量廣泛參與的合作供給模式，對(duì)于解決現(xiàn)階段居家養(yǎng)老服務(wù)供給不足、質(zhì)量不高、內(nèi)容單一等問(wèn)題尤為重要。

二、西安市L區(qū)向社會(huì)力量購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

(一)現(xiàn)實(shí)需求

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，西安市老年人口數(shù)量不斷增加。在2010年第六次人口普查中，西安市65歲及以上老年人口占總?cè)丝诒戎貜?000年的6.47%上升為8.46%，按照國(guó)際上7%的標(biāo)準(zhǔn)，該地區(qū)就已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。在2020年第七次人口普查中，西安市65歲及以上老年人口占總?cè)丝诒戎厣仙?0.90%，該區(qū)域老齡化程度進(jìn)一步加深。L區(qū)地處西安市中心，面積43平方公里，轄9個(gè)街道辦事處、131個(gè)社區(qū)。在2000年第五次人口普查中，該區(qū)65歲及以上老年人口就已占到全區(qū)總?cè)丝诘?.14%，在2020年第七次人口普查中，這一比重上升至12.06%。作為西安市核心城區(qū)，L區(qū)老齡化程度高于西安市平均水平，提前10年進(jìn)入老齡化社會(huì)，是全市老齡化程度最高區(qū)域之一。

(二)購(gòu)買實(shí)踐

1.L區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行模式

面對(duì)轄區(qū)內(nèi)日益突顯的養(yǎng)老服務(wù)供需張力，L區(qū)于2009年開始探索居家養(yǎng)老模式，并且為了保證轄區(qū)內(nèi)高齡、孤寡、特困等老人樂(lè)享暮年，L區(qū)積極尋求與民辦非企業(yè)單位——R居家養(yǎng)老服務(wù)中心的合作，通過(guò)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，為符合政府援助條件的老人上門提供養(yǎng)老服務(wù)。在居家養(yǎng)老服務(wù)援助上，L區(qū)逐步形成了政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與運(yùn)作的低成本、高收益供給模式。具體運(yùn)作模式見(jiàn)圖1。

圖1 L區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作模式

2.R居家養(yǎng)老服務(wù)中心基本概況

R居家養(yǎng)老服務(wù)中心成立于2009年10月，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位均為L(zhǎng)區(qū)民政局。該中心辦公用房占地面積約500平方米，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)部門如圖2所示，擁有護(hù)理人員約60名，年齡為35～55歲，月工資為2 500～3 000元。該中心自成立以來(lái)，秉承“家有所需、我有所為、服務(wù)老人、共建和諧”的服務(wù)理念，積極為L(zhǎng)區(qū)老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)，力求實(shí)現(xiàn)L區(qū)老人體面終老的養(yǎng)老目標(biāo)，受到了各級(jí)政府部門的肯定與支持。

圖2 R居家養(yǎng)老服務(wù)中心組織架構(gòu)

3.R居家養(yǎng)老服務(wù)中心的服務(wù)對(duì)象與服務(wù)內(nèi)容

R居家養(yǎng)老服務(wù)中心自成立以來(lái)，一直是L區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的承接者，其主要服務(wù)對(duì)象是符合政府援助居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的六類老人(如表1所示)，這六類老人通過(guò)申請(qǐng)就可以享受到R居家養(yǎng)老服務(wù)中心提供的家庭保潔、買菜做飯、洗衣洗被、陪同就醫(yī)、陪聊讀報(bào)、精神關(guān)懷等無(wú)償服務(wù)。除此之外，R居家養(yǎng)老服務(wù)中心還承擔(dān)了L區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)的社會(huì)化運(yùn)營(yíng)工作，其將周圍提供養(yǎng)老服務(wù)的商家整合到信息平臺(tái)上，轄區(qū)內(nèi)的老人通過(guò)撥打電話或網(wǎng)上預(yù)約就可以享受到商家提供的上門服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了床位在家、服務(wù)到家的養(yǎng)老理念。經(jīng)過(guò)不斷地發(fā)展完善，該平臺(tái)目前可以為居家老人提供的服務(wù)多達(dá)20大類130多項(xiàng)，基本涵蓋了老人日常生活的方方面面，并且隨著平臺(tái)服務(wù)商的不斷入駐，服務(wù)內(nèi)容將進(jìn)一步細(xì)化完善。

表1 L區(qū)政府援助居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象和范圍

(三)實(shí)踐困境

1.服務(wù)購(gòu)買方面：競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買不足

政府部門之所以通過(guò)購(gòu)買的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給，無(wú)非是想借助市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的力量保證服務(wù)供給的質(zhì)量與效率。在這一過(guò)程，“競(jìng)爭(zhēng)”是保證政府購(gòu)買目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重中之重，正如薩瓦斯所言，合同外包實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給，與政府直接生產(chǎn)相比，更具有意義，其實(shí)質(zhì)不是在于公營(yíng)還是私營(yíng)，而是壟斷還是競(jìng)爭(zhēng)[11]。目前我國(guó)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的模式可以概括為：以依附性非競(jìng)爭(zhēng)(形式性)購(gòu)買模式為主，獨(dú)立性非競(jìng)爭(zhēng)(委托性)購(gòu)買模式為輔，只有少數(shù)地區(qū)采用獨(dú)立性競(jìng)爭(zhēng)(契約化)購(gòu)買模式[12](如表2所示)。R居家養(yǎng)老服務(wù)中心是在L區(qū)2009年開展政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的背景下成立的，其最初成立的目的在于承接政府委托的居家養(yǎng)老服務(wù)供給。經(jīng)過(guò)多年的探索實(shí)踐，關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)，L區(qū)政府購(gòu)買行為逐漸規(guī)范化，開始委托第三方代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開招標(biāo)，但多次中標(biāo)結(jié)果仍為R居家養(yǎng)老服務(wù)中心。由此可見(jiàn)，L區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式雖從依附性非競(jìng)爭(zhēng)(形式性)購(gòu)買模式向獨(dú)立性競(jìng)爭(zhēng)(契約化)購(gòu)買模式轉(zhuǎn)變，但是仍然存在競(jìng)爭(zhēng)性不足的困境。

表2 我國(guó)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式類型

究其緣由，一是在于社會(huì)組織發(fā)展滯后。面對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中社會(huì)組織短缺的現(xiàn)狀，政府作為購(gòu)買方面臨缺乏選擇的尷尬，只能采取“邊培育邊購(gòu)買”的策略，L區(qū)初期的購(gòu)買實(shí)踐體現(xiàn)了這一點(diǎn)。二是政府主導(dǎo)下培育而成的社會(huì)組織具有被信任優(yōu)勢(shì)。對(duì)于在政府推動(dòng)下成立的社會(huì)組織，其資金、場(chǎng)地往往依賴于政府，具有一定的行政色彩，政府也對(duì)其具有較高的信任度，在招標(biāo)中，該類社會(huì)組織成為政府優(yōu)先考慮的對(duì)象。

2.服務(wù)監(jiān)督方面：監(jiān)督有盲點(diǎn)

在居家養(yǎng)老服務(wù)外包過(guò)程中，監(jiān)督是不可或缺的部分。就L區(qū)的實(shí)際情況來(lái)看，目前區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí)政府部門都承擔(dān)著R居家養(yǎng)老服務(wù)中心服務(wù)情況的監(jiān)督責(zé)任，但是在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，監(jiān)督任務(wù)主要落在社區(qū)，社區(qū)工作人員通過(guò)電話回訪或者入戶填寫督察單核查護(hù)理員護(hù)理質(zhì)量。R居家養(yǎng)老中心對(duì)于護(hù)理員的監(jiān)督主要包括兩方面：一是通過(guò)手機(jī)定位打卡，記錄服務(wù)時(shí)長(zhǎng)；二是通過(guò)100%電話跟蹤，20%上門回訪的方式，核查護(hù)理員服務(wù)效果。這一監(jiān)督模式雖將服務(wù)購(gòu)買者政府、服務(wù)承接者社會(huì)組織、服務(wù)使用者老人納入到服務(wù)供給的監(jiān)督之中，但是監(jiān)督不足的問(wèn)題依然存在。

一方面，作為基層治理單位的社區(qū)，雖在老人私人信息獲取上具有一定的優(yōu)勢(shì)，但是面對(duì)“上面千條線、下面一根針”的治理現(xiàn)狀，社區(qū)對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管只停留在信息的機(jī)械式獲取上，監(jiān)督效果有限；另一方面，低薪背景下留住護(hù)理人員的困境也使得R組織對(duì)于護(hù)理員的監(jiān)管流于形式。此外，雖然中外研究成果都表明，使用者參與監(jiān)督是最節(jié)省的監(jiān)管方式[4]，但是，作為服務(wù)使用者的老人，由于監(jiān)督意識(shí)不足、存在感恩心理、同情心理等原因，在服務(wù)監(jiān)督中存在隱瞞不滿意或故意提升滿意度的情況，使得參與監(jiān)督失效。在訪談中，一位老人就表示：“老母親已經(jīng)百歲了，我也70多歲了，有時(shí)候照顧老母親覺(jué)得力不從心，現(xiàn)在能免費(fèi)得到服務(wù)就已經(jīng)很滿足了，必須要給她滿分。”

3.服務(wù)運(yùn)行方面：資金短缺

資金在政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，資金不足是造成該模式發(fā)展低效的主要原因[13]。L區(qū)政府2019年投入約183萬(wàn)元購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，惠及轄區(qū)內(nèi)老人約457人，但是面對(duì)擁有60歲以上老年人口176 475人、80歲以上老年人口34 277人、百歲老人461人的老齡化現(xiàn)狀及多元化、個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)需求，L區(qū)目前在緩解居家養(yǎng)老服務(wù)供求矛盾方面的投入仍然存在很大不足。另外，作為政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的承接者——R居家養(yǎng)老服務(wù)中心，其在資金來(lái)源上高度依賴于政府部門，雖然有償養(yǎng)老服務(wù)的提供，可以為其帶來(lái)一定的創(chuàng)收，但是老人消費(fèi)能力的有限性及消費(fèi)觀念的傳統(tǒng)性，使得老人不愿自費(fèi)購(gòu)買服務(wù)，從而造成R中心有償服務(wù)收入微乎其微。政府購(gòu)買服務(wù)資金投入的有限性和R中心本身收入的低效性，使得R居家養(yǎng)老服務(wù)中心面臨資金短缺的風(fēng)險(xiǎn)。在此情況下，R中心很有可能為了維持機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)，在護(hù)理員培訓(xùn)上壓縮成本，從而導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量降低，偏離了政策實(shí)踐的初衷。在訪談中，R居家養(yǎng)老服務(wù)中心負(fù)責(zé)人表示，目前中心護(hù)理人員有60多位，他們大多是社區(qū)失業(yè)人員，機(jī)構(gòu)在護(hù)理員數(shù)量上還是比較充足的；目前最大的問(wèn)題還是資金短缺，除了政府的購(gòu)買資金，其他收入很少。

三、西安市L區(qū)向社會(huì)力量購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)化路徑

(一)加強(qiáng)服務(wù)承接主體市場(chǎng)建設(shè)，增強(qiáng)服務(wù)購(gòu)買的競(jìng)爭(zhēng)性

政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，不僅要求政府相關(guān)職能“轉(zhuǎn)得出”，還需要社會(huì)組織能夠“接得好”[14]，多種舉措培育社會(huì)組織至關(guān)重要。首先，堅(jiān)持“內(nèi)培外引”的原則。與西部地區(qū)相比，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展較為迅速且已形成一定規(guī)模，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。因此，在社會(huì)組織的培育上，L區(qū)不僅要根據(jù)本地區(qū)需求情況培育具有本土特色的為老服務(wù)機(jī)構(gòu)，而且還要積極從發(fā)達(dá)地區(qū)引進(jìn)優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老資源，以提升L區(qū)社會(huì)組織為老服務(wù)的能力。其次，降低門檻，鼓勵(lì)支持。對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)類社會(huì)組織的準(zhǔn)入，L區(qū)政府部門可以適當(dāng)在組織資金數(shù)額、人員數(shù)量、場(chǎng)地等方面放寬要求，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)供給。此外，政府也可以通過(guò)設(shè)立幫扶資金、提供免費(fèi)或低價(jià)場(chǎng)地、稅費(fèi)減免等舉措，增強(qiáng)L區(qū)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的吸引力。再次，成立居家養(yǎng)老服務(wù)類社會(huì)組織孵化中心。社會(huì)組織的能力建設(shè)離不開政府的支持與幫助。L區(qū)政府可以成立專門針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織孵化中心，并將其通過(guò)項(xiàng)目外包的形式，交由專業(yè)化的社會(huì)力量進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，根據(jù)L區(qū)老人養(yǎng)老服務(wù)需求，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)，以提升社會(huì)組織為老服務(wù)的專業(yè)技能和工作技巧，增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力。最后，轉(zhuǎn)變觀念，一視同仁。單一依靠政府的服務(wù)模式已經(jīng)無(wú)法滿足公眾日益增長(zhǎng)的需求，與社會(huì)組織合作是一種有效的治理工具[15]。城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織是參與社區(qū)養(yǎng)老的主力軍[16]，在依托社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供上,L區(qū)政府應(yīng)將社會(huì)組織視為合作伙伴，共同致力于社會(huì)福祉的最大化，在服務(wù)外包過(guò)程中，政府應(yīng)以公正、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度為每一個(gè)社會(huì)組織提供平等競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)．盡可能讓更多的社會(huì)組織參與進(jìn)來(lái)，避免出現(xiàn)購(gòu)買行為內(nèi)部化。

(二)構(gòu)建多層次監(jiān)督管理體系

構(gòu)建完善的監(jiān)管體系是實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)健康供給的重中之重。一是借力信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需適配。《關(guān)于印發(fā)西安市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃(2018—2030年)的通知》(市政辦發(fā)[2018]127號(hào))指出，應(yīng)“建設(shè)西安市智慧養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)”“信息平臺(tái)具有資源整合、監(jiān)督管理、統(tǒng)計(jì)分析等功能，可實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)和需求端的高效對(duì)接，利用科技信息手段提升我市養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量”[17]，為L(zhǎng)區(qū)養(yǎng)老問(wèn)題的解決提供了方向。西安市作為高等教育基地，高校眾多，人才豐富，L區(qū)可以充分利用地緣優(yōu)勢(shì)，尋求與高新技術(shù)研究所及高校的合作，研發(fā)符合本地情況的養(yǎng)老管理系統(tǒng)，對(duì)老人信息進(jìn)行收集與整理，通過(guò)數(shù)據(jù)分析，精準(zhǔn)識(shí)別老人服務(wù)需求。此外，還可以加大智能產(chǎn)品在養(yǎng)老服務(wù)供給中的運(yùn)用，例如讓老人佩戴便攜式動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)設(shè)備，實(shí)時(shí)關(guān)注老人需求信息，及時(shí)為老人提供服務(wù)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)由“大眾化”到“訂單式”轉(zhuǎn)變，做到為老服務(wù)供需匹配。二是成立政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督管理委員會(huì)。因?yàn)楸O(jiān)管職責(zé)分散是導(dǎo)致監(jiān)管不力的重要原因，因此建立一個(gè)權(quán)責(zé)明確的專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是提升監(jiān)管成效的有力舉措。監(jiān)管委員會(huì)可由政府部門工作人員、相關(guān)專家、學(xué)者及部分享受政府援助居家養(yǎng)老服務(wù)的老人組成，主要負(fù)責(zé)服務(wù)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的制定、服務(wù)監(jiān)督結(jié)果的發(fā)布、不定期的實(shí)地考察、合同期滿時(shí)服務(wù)驗(yàn)收等工作。監(jiān)管委員會(huì)下設(shè)監(jiān)督小組，主要負(fù)責(zé)服務(wù)過(guò)程中具體的日常監(jiān)督與管理工作。三是強(qiáng)化社會(huì)組織自律。除了常規(guī)性的自我監(jiān)管，養(yǎng)老服務(wù)類社會(huì)組織在其團(tuán)隊(duì)建設(shè)中還應(yīng)注重倫理教育工作，強(qiáng)化護(hù)理員為老服務(wù)的責(zé)任感，提升養(yǎng)老護(hù)理員的道德修養(yǎng)；對(duì)在服務(wù)過(guò)程中表現(xiàn)突出、老人服務(wù)滿意度較高的護(hù)理員，可以給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。四是拓展老人監(jiān)督表達(dá)渠道。作為服務(wù)的受益者，使用者是最有力的監(jiān)督者[18]。因此，要重視其在服務(wù)監(jiān)督中的主體地位。一方面，可以發(fā)揮老年人協(xié)會(huì)的監(jiān)管作用。近年來(lái)，為發(fā)揮老年人余熱，豐富其晚年生活，L區(qū)越來(lái)越重視老年人組織的建設(shè)與發(fā)展，積極鼓勵(lì)社區(qū)內(nèi)老人聯(lián)合起來(lái)成立各種為老服務(wù)組織，老年人協(xié)會(huì)作為不可或缺的為老服務(wù)力量也受到了廣泛關(guān)注。作為老年人權(quán)利的維護(hù)機(jī)構(gòu)，老年人協(xié)會(huì)在養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督上也可以發(fā)揮重要作用，其可以通過(guò)隨機(jī)走訪、電話訪問(wèn)等形式了解老人接受服務(wù)情況，發(fā)現(xiàn)不足及時(shí)向監(jiān)管委員會(huì)反應(yīng)。另一方面，監(jiān)管委員會(huì)可以設(shè)立服務(wù)投訴電話，暢通投訴渠道，方便老人反映問(wèn)題。此外，社區(qū)要通過(guò)多種方式加強(qiáng)老年人權(quán)利意識(shí)的培養(yǎng)，積極鼓勵(lì)享受政府援助居家養(yǎng)老服務(wù)的老人表達(dá)自身真實(shí)訴求。

(三)多種渠道增加為老服務(wù)社會(huì)組織資金供給

要想提升政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的供給效能，穩(wěn)定、充足的資金投入至關(guān)重要[8]。首先，政府部門要加大財(cái)政支持力度。近些年,L區(qū)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)，2020年地區(qū)生產(chǎn)總值突破800億元，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的逐漸增強(qiáng)為L(zhǎng)區(qū)加大養(yǎng)老服務(wù)資金投入提供了條件。L區(qū)政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提升，逐漸增加養(yǎng)老服務(wù)資金投入，擴(kuò)大居家養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買規(guī)模。另外，除了依靠常規(guī)性的財(cái)政預(yù)算資金投入，政府部門還可以加大彩票公益金的投入比例，雙管齊下保證政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)資金充足。與此同時(shí)，對(duì)于社會(huì)組織產(chǎn)生的稅費(fèi)，政府部門可以進(jìn)行一定的補(bǔ)償，以緩解社會(huì)組織資金壓力。其次，社會(huì)組織要增強(qiáng)自身造血能力。一方面，為老服務(wù)社會(huì)組織應(yīng)定期開展L區(qū)老人需求評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果，設(shè)計(jì)不同類型的居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，低償提供給社區(qū)老人，為組織發(fā)展積極開源。另一方面，社會(huì)組織可以通過(guò)培訓(xùn)外包的形式，將本組織護(hù)理人員交由專業(yè)化的機(jī)構(gòu)進(jìn)行培訓(xùn)，提升護(hù)理員為老服務(wù)能力。優(yōu)質(zhì)、專業(yè)的服務(wù)，不僅可以獲得政府的信任，保持與政府間良好的合作伙伴關(guān)系，也可以贏得老人的認(rèn)同，讓老人愿意自掏腰包購(gòu)買服務(wù)。最后，也可以通過(guò)宣傳教育、頒發(fā)榮譽(yù)證書等形式，積極動(dòng)員社會(huì)力量進(jìn)行捐款，為公益事業(yè)貢獻(xiàn)力量，形成“老吾老以及人之老”的良好社會(huì)氛圍。

注 釋

① 按照聯(lián)合國(guó)國(guó)際人口學(xué)會(huì)編著的《人口學(xué)詞典》對(duì)“人口老齡化”的定義，一個(gè)地區(qū)60歲以上老人達(dá)到總?cè)丝诘?0%，或65歲以上老人占總?cè)丝诘?%，即該地區(qū)視為進(jìn)入老齡化社會(huì)。老年人口占總?cè)丝诘谋壤礁?，人口老齡化程度就越高。