依法依規(guī)引導(dǎo)低效產(chǎn)能有序退出防止“一刀切” “運動式減碳”的錯誤傾向

中國建筑材料聯(lián)合會

近期，國務(wù)院印發(fā)了《2030年前碳達峰行動方案》（國發(fā)〔2021〕23號），明確指出要“深入挖潛存量項目，加快淘汰落后產(chǎn)能，通過改造升級挖掘節(jié)能減排潛力”，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展；國家發(fā)展改革委等五部門印發(fā)了《關(guān)于嚴格能效約束推動重點領(lǐng)域節(jié)能降碳的若干意見》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2021〕1464號），并配套發(fā)布《冶金、建材重點行業(yè)嚴格能效約束推動節(jié)能降碳行動方案（2021-2025年）》，強調(diào)要“引導(dǎo)低效產(chǎn)能有序退出”。

為全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，建筑材料行業(yè)廣大企業(yè)正結(jié)合自身發(fā)展實際，采取多種措施，深挖節(jié)能減污降碳潛力，著力推進行業(yè)綠色低碳安全高質(zhì)量發(fā)展。但與此同時，圍繞水泥行業(yè)低效產(chǎn)能有序退出問題，在一些地方出現(xiàn)了不依據(jù)國家相關(guān)政策、法規(guī)、標準要求，將低效產(chǎn)能與小規(guī)模生產(chǎn)線簡單等同的錯誤傾向，認為低效產(chǎn)能就是小規(guī)模生產(chǎn)線、生產(chǎn)規(guī)模小就必然導(dǎo)致低效產(chǎn)能，甚至提出要以規(guī)模大小劃線，采取“一刀切”的方式，淘汰日產(chǎn)2500噸及以下水泥熟料生產(chǎn)線。這種錯誤工作思維和方式實際上就是“運動式減碳”的具體表現(xiàn)，如不加以正確引導(dǎo)，將影響國家“雙碳”戰(zhàn)略的正確有效實施，誤導(dǎo)行業(yè)企業(yè)行為。

有效開展淘汰落后產(chǎn)能工作，推動建材行業(yè)盡快實現(xiàn)“雙碳”目標，必須充分認識我國的社會治理和行政治理環(huán)境變化，客觀分析我國水泥企業(yè)、水泥熟料生產(chǎn)線實際運行情況，綜合考慮如何充分發(fā)揮水泥行業(yè)在社會經(jīng)濟循環(huán)中的“凈化器”作用，正確引導(dǎo)并促進行業(yè)節(jié)能減污降碳。

第一，要依法依規(guī)，利用綜合標準，淘汰落后產(chǎn)能。2019年2月25日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議講話時指出，“要用法治來規(guī)范政府和市場的邊界，尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，通過市場化手段，在法治框架內(nèi)調(diào)整各類市場主體的利益關(guān)系”。在《國務(wù)院關(guān)于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》（國發(fā)〔2010〕7號）、《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕41號）等相關(guān)文件中均強調(diào)、明確了以市場化手段為主的工作思路。工信部等十六部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于利用綜合標準依法依規(guī)推動落后產(chǎn)能退出的指導(dǎo)意見》（工信部聯(lián)產(chǎn)業(yè)〔2017〕30號）中則更加具體地提出，要“實現(xiàn)工作方式由主要依靠行政手段，向綜合運用法律法規(guī)、經(jīng)濟手段和必要的行政手段轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)界定標準由主要依靠裝備規(guī)模、工藝技術(shù)標準，向能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、技術(shù)等綜合標準轉(zhuǎn)變；建立市場化、法治化、常態(tài)化的工作推進機制。”

因此，以標準、法規(guī)為界定，充分發(fā)揮市場作用，綜合利用能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、技術(shù)等手段，實現(xiàn)市場化、法治化淘汰落后產(chǎn)能工作機制應(yīng)作為開展淘汰落后產(chǎn)能工作的重要原則。

第二，不應(yīng)將小規(guī)模生產(chǎn)線與落后產(chǎn)能簡單畫等號。雖然總體上看，水泥窯的大型化發(fā)展有利于發(fā)揮規(guī)模化優(yōu)勢，降低單位產(chǎn)品平均能耗、物耗水平。目前我國日產(chǎn)2500噸及以下規(guī)模水泥熟料生產(chǎn)線占總產(chǎn)能28%，其中確有部分生產(chǎn)線不能夠達到能耗、環(huán)保等標準先進準入值。雖然總體上看，水泥窯裝備成套的大型化發(fā)展有利于發(fā)揮規(guī)?；瘍?yōu)勢，降低單位產(chǎn)品平均能耗、料耗水平，但我國很多日產(chǎn)2500噸及以下的生產(chǎn)線，通過技術(shù)改造和管理提升，各方面指標都不差于大規(guī)模生產(chǎn)線。如，進入2020年工信部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合組織開展的全國重點用能行業(yè)能效“領(lǐng)跑者”名單中的28家水泥企業(yè)中，就有5家擁有2500噸/天及以下規(guī)模水泥熟料生產(chǎn)線，而一些相對規(guī)模較大的生產(chǎn)線并未列入。因此，單純用規(guī)模大小作為劃分落后產(chǎn)能的依據(jù)，其理由是不充分的。

從技術(shù)角度來看，生產(chǎn)線能效水平與窯線規(guī)模也沒有必然關(guān)系。按照當前水泥熟料生產(chǎn)工藝分析，水泥熟料生成熱耗是化學(xué)反應(yīng)所必需的；窯頭窯尾廢氣以及產(chǎn)成品帶走的熱量，回轉(zhuǎn)窯、冷卻機、預(yù)熱器、分解爐和三次風(fēng)管等散熱造成的熱量損耗，主要與設(shè)備、技術(shù)及管理水平密切相關(guān)，生產(chǎn)線規(guī)模大小并不是決定因素。提高余熱利用、原燃料替代等技術(shù)水平，提升生產(chǎn)管理能力均有助于提高能源利用效率，降低單位產(chǎn)品能耗。

第三，應(yīng)按照水泥產(chǎn)品的“碳足跡”全流程來考量并重視發(fā)揮小規(guī)模生產(chǎn)線的作用。充分利用現(xiàn)有的水泥窯，消納周邊城鎮(zhèn)固廢和協(xié)同處置特性，因地制宜，將水泥企業(yè)作為城市的功能性標配，發(fā)揮“城市凈化器”作用，減少固危廢項目的重復(fù)投資，是降低行業(yè)能耗和碳排放水平的重要路徑。一般情況下，水泥市場消費量和固體廢物產(chǎn)生量都是取決于當?shù)厝丝谝?guī)模和經(jīng)濟社會發(fā)展水平。從當前我國資源循環(huán)利用體系現(xiàn)狀以及生活垃圾產(chǎn)生量等情況來看，小規(guī)模水泥熟料生產(chǎn)線更容易與各地綠色生態(tài)城市建設(shè)相匹配，更能有效發(fā)揮環(huán)保和“城市凈化器”作用。同時應(yīng)考慮到，水泥產(chǎn)品市場銷售經(jīng)濟半徑小，生產(chǎn)線規(guī)模可根據(jù)原材料資源分布、運輸消耗、市場容量等確定。

第四，以規(guī)模大小作為淘汰的依據(jù)將影響建材行業(yè)參與“一帶一路”建設(shè)和建材企業(yè)、技術(shù)、裝備“走出去”。我國水泥企業(yè)已在國外成功投資建設(shè)了一批適合國外當?shù)厥袌鲂枨?、采用了國?nèi)最先進技術(shù)裝備的小規(guī)模生產(chǎn)線，成為建材行業(yè)“一帶一路”和“走出去”發(fā)展的成功案例。若僅以規(guī)模大小來衡量技術(shù)先進性，甚至將小規(guī)模生產(chǎn)線定義為落后產(chǎn)能、低效產(chǎn)能，不僅會在國際上授人以柄，也將嚴重影響、制約類似規(guī)模的先進生產(chǎn)工藝和技術(shù)、裝備開展國際產(chǎn)能合作，對我國建材行業(yè)參與“一帶一路”建設(shè)和建材企業(yè)、技術(shù)、裝備“走出去”形成自我束縛。

第五，小規(guī)模生產(chǎn)線在促進綠能、零碳示范項目的建設(shè)、應(yīng)用、推廣方面有其獨特優(yōu)勢。中共中央國務(wù)院在《關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中明確提出，要實施可再生能源替代行動，優(yōu)先推動風(fēng)能、太陽能就地就近開發(fā)利用。水泥小規(guī)模生產(chǎn)線的合理分布有助于促進相關(guān)企業(yè)在風(fēng)能、太陽能等綠能豐富地區(qū)開展“全綠能”“零碳”等中小“碳中和”示范項目的探索、實踐和建設(shè)，有利于從需求側(cè)角度推動分布式綠能的推廣、應(yīng)用。

因此，我們要堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院以及有關(guān)部委關(guān)于節(jié)能降碳工作部署，一方面加大工作力度，堅定不移地引導(dǎo)低效產(chǎn)能有序退出。另一方面，在制定水泥行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能相關(guān)政策時，要有的放矢，有效施策，既充分考慮行業(yè)發(fā)展的特點、實際，更要以法律法規(guī)標準為準繩，堅持運用法治化、市場化等綜合手段開展淘汰落后產(chǎn)能工作，確保節(jié)能減污降碳的政策措施達到最優(yōu)效果和預(yù)期目的。即便依法依規(guī)按照《節(jié)能降碳行動方案》等現(xiàn)有法規(guī)、標準、政策，許多小規(guī)模生產(chǎn)線最終被淘汰，也是利用綜合標準依法依規(guī)實施的結(jié)果，既不能本末倒置，以規(guī)模大小劃線，采取“一刀切”“運動式減碳”等錯誤導(dǎo)向、做法，也不能保護落后的低效產(chǎn)能生產(chǎn)線，否則將影響國家“雙碳”戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議的有效推進和實施成效。