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    新發(fā)展階段下政府引導(dǎo)基金運作問題研究

    2021-11-21 09:36:41杜萍秀廈門市集美區(qū)產(chǎn)業(yè)投資有限公司劉金潤天津市西青區(qū)人民檢察院
    財會學(xué)習(xí) 2021年29期
    關(guān)鍵詞:市場化基金機制

    杜萍秀 廈門市集美區(qū)產(chǎn)業(yè)投資有限公司 劉金潤 天津市西青區(qū)人民檢察院

    引言

    政府引導(dǎo)基金,是指由各級政府通過預(yù)算安排單獨出資或帶動社會資本共同出資設(shè)立,采用股權(quán)投資等市場化方式,引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié),支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。

    截至2020年6月底,我國政府引導(dǎo)基金自身規(guī)模已超2.1萬億,母子基金群預(yù)期放大后的總規(guī)模為9.4萬億,政府引導(dǎo)基金呈現(xiàn)出以下特點:① 整體數(shù)量及規(guī)模增速顯著放緩,行業(yè)進入存量優(yōu)化階段;② 地域分布上向東南沿海、京津冀地區(qū)集中,西北地區(qū)增長較快;③ 深圳市政府引導(dǎo)基金數(shù)量相對較少但基金規(guī)模拼搭,浙江、北京、上海、深圳、江蘇、廣東六大熱點轄區(qū)引導(dǎo)基金規(guī)模占整體規(guī)模達(dá)44.41%;④ 市級政府引導(dǎo)基金規(guī)模及數(shù)量占比雙高,國家級引導(dǎo)基金數(shù)量較少但規(guī)模較大;⑤ 2019年除省級以外的其余各級政府引導(dǎo)基金的設(shè)立均有所放緩[1]。

    在我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的重要時期,政府引導(dǎo)基金重任在肩,必將不斷優(yōu)化、砥礪前行,為培育經(jīng)濟新動能,引領(lǐng)經(jīng)濟創(chuàng)新驅(qū)動添磚加瓦。

    一、政府引導(dǎo)基金存在的突出問題

    (一)政策性與市場化的天然沖突

    政府引導(dǎo)基金產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)訴求和私募基金資本逐利性的沖突,政府資金保值增值需求和私募基金高風(fēng)險屬性的沖突,政府引導(dǎo)參股基金在沖突中往往難以平衡,一定程度上呈現(xiàn)出政府干預(yù)不當(dāng)、基金市場化運作難度加大的局面。由區(qū)域財政主管部門宏觀把控的財政出資傾向于相對保守的投資策略,在參股基金合伙協(xié)議中往往出于保障財政出資安全的考慮設(shè)計一些特殊條款,如資金投向、領(lǐng)域限制、合規(guī)性審查、劃款確認(rèn)函等,在一定程度上干擾基金投資節(jié)奏,影響私募基金的市場化、專業(yè)化投資,進而弱化引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用。

    (二)經(jīng)濟效益及政策效益難兩全

    一是合作機構(gòu)一般,綜合效益不高。政府引導(dǎo)基金設(shè)立的主要目的在于引導(dǎo)本區(qū)域內(nèi)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展,因此,除為保障財政出資安全的一些特殊要求外,政府引導(dǎo)基金出資參與的子基金一般均背負(fù)對特定區(qū)域進行返投的任務(wù),即子基金需以政府引導(dǎo)基金認(rèn)可的方式完成其指定區(qū)域內(nèi)的一定金額的項目投資。這些都讓基金管理人頗感束縛,而部分收益讓利機制對頭部私募基金管理機構(gòu)吸引力不足,一流私募基金管理機構(gòu)的合作意愿較低,而區(qū)域政府引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量多、規(guī)模小、競爭激烈,導(dǎo)致大多區(qū)域政府引導(dǎo)基金的合作方多為綜合實力一般的基金管理人,優(yōu)質(zhì)項目獲取能力、項目落地能力差強人意,基金經(jīng)濟效益和政策效益不高。

    二是返投質(zhì)量不高,資金效率偏低。經(jīng)過幾年的高速發(fā)展,市、區(qū)政府引導(dǎo)基金數(shù)量一躍成為政府引導(dǎo)基金占比最大的部分,受限于各地區(qū)域經(jīng)濟水平及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模,大多數(shù)地區(qū)新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、資本市場不活躍、優(yōu)質(zhì)可投項目少,子基金促使外地優(yōu)秀企業(yè)落地或投資本土企業(yè)的難度較大,返投實際完成質(zhì)量一般,區(qū)域產(chǎn)業(yè)帶動效果不佳。而大量的政府引導(dǎo)基金在短時間內(nèi)設(shè)立也存在一定扎堆、重復(fù)投資的現(xiàn)象,即多支產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資同一項目,財政資金使用效率不盡如人意。

    (三)引導(dǎo)基金管理方式尚顯粗放

    政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金快速發(fā)展,發(fā)改委、財政部等相關(guān)主管部門出臺了一系列文件予以規(guī)范,但不少政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金內(nèi)部管理缺乏規(guī)范性。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金與政府關(guān)系密切,是政府認(rèn)可的投資工具,政策屬性濃厚。各地均出臺了相應(yīng)管理辦法,運營執(zhí)行符合相關(guān)要求即可,決策壓力不大,但總體看,管理辦法原則性較強,滯后于行業(yè)發(fā)展,引導(dǎo)基金內(nèi)部合理健全的管控制度相對缺乏,政府委托人與代理人關(guān)系邊界趨于模糊,引導(dǎo)基金代理人的專業(yè)性和獨立性受到較大挑戰(zhàn)。而對于引導(dǎo)基金參股子基金的管控,在尊重其市場化運作的前提下,大多缺乏完整合理的考評體系。

    (四)管理機構(gòu)激勵機制有待健全

    在激勵機制方面,根據(jù)《國有創(chuàng)投機構(gòu)、政府引導(dǎo)基金“激勵及容錯機制”調(diào)研報告》,近一半?yún)⒃L的管理機構(gòu)薪酬水平市場化程度較低,缺乏相應(yīng)激勵機制,僅有約五分之一參訪機構(gòu)人員對現(xiàn)有激勵機制尚不滿意。目前政府引導(dǎo)基金多采用國有企業(yè)薪酬機制,在提高員工積極性和責(zé)任心方面力有不逮,對高端人才缺乏吸引力。此外,基金績效評估作為薪酬機制的基石,因為政府引導(dǎo)基金投資周期長、經(jīng)濟與政策效益雙訴求等特點存在界定模糊的問題,績效體系定量化難度較高,績效評估實施難度較大,影響薪酬機制的落實。

    (五)引導(dǎo)基金容錯機制知易行難

    私募基金行業(yè)的高風(fēng)險特性,使容錯機制的缺失或缺乏可操作性成為制約政府引導(dǎo)基金健康、可持續(xù)發(fā)展的制度性障礙之一,影響從業(yè)人員出現(xiàn)投早投小的主觀能動性。近幾年,國家及部分地方政府先后出臺了相關(guān)政策,對政府引導(dǎo)基金建立、完善容錯機制進行了總綱型闡述,但表述都較為籠統(tǒng),在實踐中缺乏可操作性。同時,國有資產(chǎn)監(jiān)督管理強調(diào)的“保值增值”與私募基金業(yè)的“高風(fēng)險、高收益”特性所去甚遠(yuǎn),政策目標(biāo)和市場化目標(biāo)存在差異,導(dǎo)致政府引導(dǎo)基金容錯機制的落地存在一定難度。

    各政府引導(dǎo)基金現(xiàn)有容錯機制一般僅就政府引導(dǎo)基金作出的投資決策程序是否合規(guī)、是否存在道德風(fēng)險等方面進行免責(zé)的界定,不針對單個項目或基金,而以涵蓋政策效果的基金整體效能出發(fā),對政府引導(dǎo)基金進行綜合績效評價,普遍缺乏實施層面的清晰界定,沒有明確劃分出政府引導(dǎo)基金管理團隊勤勉盡職的邊界。容錯機制的知易行難主要體現(xiàn)在容錯機制與現(xiàn)行規(guī)章制度中關(guān)于國有資產(chǎn)的管理規(guī)定存在一定沖突,紀(jì)檢監(jiān)察等相關(guān)部門對容錯機制缺乏足夠認(rèn)同感;容錯機制的建立系統(tǒng)而龐雜,專業(yè)性、權(quán)威性要求較高;責(zé)任認(rèn)定與容錯申報、評價程序復(fù)雜,具有一定主觀性,操作難度較大。

    (六)政府引導(dǎo)基金深陷退出之困

    政府引導(dǎo)基金多以直接參股的形式投資子基金,該方式下政府引導(dǎo)基金的后續(xù)退出一直是管理機構(gòu)的難題之一。一方面,私募基金運作時間較長,一般7年以上,政府引導(dǎo)基金通過基金清算退出等待時間較長,不利于提高財政資金使用效率;另一方面,強制退出權(quán)作為政府引導(dǎo)基金督促子基金合規(guī)運營的重要手段,在“退出難”的現(xiàn)狀下難以發(fā)揮有效作用;再一方面,若存續(xù)期滿后施行強制清算,部分項目可能尚未退出,基金效益可能受到影響,進而打擊社會資本積極性。政府引導(dǎo)基金退出難,主要在于私募股權(quán)基金份額轉(zhuǎn)讓缺乏規(guī)范、活躍的公開交易市場,除讓利退出外定價困難,而根據(jù)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)要求,基金份額轉(zhuǎn)讓必須進場交易,價格需經(jīng)專業(yè)評估機構(gòu)評估,而后經(jīng)相關(guān)部門核準(zhǔn)或備案,程序復(fù)雜煩瑣,增加機會成本和交易成本。

    二、新發(fā)展階段下政府引導(dǎo)基金的優(yōu)化探析

    (一)因地制宜優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

    在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的階段中,政府引導(dǎo)基金應(yīng)充分尊重區(qū)域發(fā)展的特點和規(guī)律,發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢,梳理區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),精準(zhǔn)定位,確定核心產(chǎn)業(yè),完備產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈,在資金投入的同時,加大對核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、市場前景、發(fā)展空間的關(guān)注力度。適時出臺、修訂促進企業(yè)發(fā)展的配套政策,立足項目培育,夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),優(yōu)化營商環(huán)境;引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)校、企共建,促進科研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力;跟蹤核心產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展動態(tài),梳理區(qū)域企業(yè)情況,構(gòu)建核心產(chǎn)業(yè)項目庫和區(qū)域項目庫。

    (二)借鑒經(jīng)驗探索分類管理

    政府引導(dǎo)基金設(shè)立的目的在于扶持當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展,探索政策性與市場化的平衡是必由之路。目前已有部分引導(dǎo)基金在協(xié)調(diào)二者關(guān)系上展開了探索,可適當(dāng)借鑒先進地區(qū)做法,探索基金市場化運營改革措施。深圳前海產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、江蘇省政府投資基金、深圳大鵬新區(qū)投資基金將政府引導(dǎo)基金資金劃分為政策導(dǎo)向的專項子基金和市場導(dǎo)向的市場化子基金[2],杭州市天使投資引導(dǎo)基金則將出資分為兩部分,一半為讓利性政策化出資,一半為同股同權(quán)市場化出資[3],前述兩種模式都是通過差異化設(shè)立及管理方式,探索政府引導(dǎo)基金政策性與市場化沖突的解決之道。

    (三)挖掘潛力深化基金招商

    依托政府引導(dǎo)基金資金流,探索以基金為中心的“立體招商”,不斷改革創(chuàng)新、培植稅源、招商引資、做大產(chǎn)業(yè)布局。建立“基金招商、產(chǎn)業(yè)布局、專業(yè)化服務(wù)”的招商工作機制,主動對接頭部基金,提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù),運用以資引商、以商引商、以情招商等多維手段不斷挖掘招商資源,逐步形成基金“立體招商”新模式。深化與相關(guān)部門聯(lián)絡(luò)互動機制,以政府引導(dǎo)基金為招商“抓手”,結(jié)合區(qū)域基金優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)特色、招商空間特點,促進增量和存量齊發(fā)力,為招商引資注入新的動力和支撐。

    (四)構(gòu)建立體績效評價體系

    2020年初,財政部發(fā)布了《關(guān)于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》,明確將加強對設(shè)立基金或注資的預(yù)算約束,提高財政出資效益,促進基金有序運行,預(yù)示政府引導(dǎo)基金合規(guī)及規(guī)范化要求提升,精細(xì)化管理將成為各級產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的新課題。政府引導(dǎo)基金可結(jié)合區(qū)域發(fā)展特色,加強合規(guī)監(jiān)管,強調(diào)全過程管理,平衡各類出資人、基金管理人和項目方利益訴求,充分考慮基金“募投管退”各階段特點,從政策效益、管理效益、經(jīng)濟效益和風(fēng)險管控等多個維度篩選評價指標(biāo)[4],區(qū)分階段性指標(biāo)和全局性指標(biāo),確定指標(biāo)權(quán)重、目標(biāo)閾值,輔以特殊事項調(diào)整機制,構(gòu)建多維度、立體化、全過程的基金績效評價體系。

    (五)建立可持續(xù)的激勵體系

    強化合規(guī)監(jiān)督和服務(wù)支持,尊重創(chuàng)投行業(yè)本質(zhì),著重考察政府引導(dǎo)基金整體收益率和受托管理機構(gòu)長期盈利能力,弱化政府引導(dǎo)基金作為經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的概念,構(gòu)建多維立體化基金績效評價體系,不斷完善基金運行評價考核機制的基礎(chǔ)上,結(jié)合國有企業(yè)和行業(yè)薪酬特點,逐步提高政府引導(dǎo)基金從業(yè)人員的薪資待遇,給予必要的獎勵、補貼或其他支持政策,培育、引進、留住高素質(zhì)專業(yè)人才,合理借鑒私募基金管理業(yè)諸如基金分紅、項目跟投、管理層持股和超額收益獎勵等激勵手段,制定與行業(yè)相匹配的薪資標(biāo)準(zhǔn),建立科學(xué)的考核激勵體系,推動薪資水平市場化發(fā)展,打造高素質(zhì)、專業(yè)化人才隊伍。

    (六)設(shè)計可操作的容錯機制

    加強國家層面的容錯機制頂層設(shè)計。政府引導(dǎo)基金主管單位較多,包括發(fā)改委、財政部、科技部等,“九龍治水”下各部委訴求碰撞,產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)扶持目標(biāo)、財政資金使用效率、國有資產(chǎn)保值增值需求的沖突在監(jiān)管、監(jiān)察、審計中體現(xiàn),梳理國家層面制度,建立多部門協(xié)調(diào)的容錯機制,形成統(tǒng)一的監(jiān)管方向和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),是保障政府引導(dǎo)基金容錯機制落地實施的前提條件。

    細(xì)化實操層面引導(dǎo)基金容錯機制。合理健全基金內(nèi)控體系,優(yōu)化投資決策機制,厘清政府引導(dǎo)基金管理團隊與子基金管理機構(gòu)、子基金的權(quán)責(zé)利關(guān)系,借鑒市場化私募基金管理機構(gòu)的責(zé)任追究制度,建立以勤勉盡職為中心的容錯機制,始終以“政府引導(dǎo)、市場運作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險”為準(zhǔn)則,堅持市場化運作,保證子基金管理機構(gòu)的獨立性,在強調(diào)投資決策合法合規(guī),“投前、投中、投后”各階段管理勤勉盡職的基礎(chǔ)上,按照基金投資規(guī)律和市場化原則對基金進行綜合評價,制定清晰、可執(zhí)行的責(zé)任劃分和認(rèn)定條款,明確免責(zé)條件、免責(zé)情形、免責(zé)范圍等具體內(nèi)容,翔實免責(zé)程序和免責(zé)權(quán)限。

    (七)認(rèn)知政府引導(dǎo)基金退出

    建立規(guī)范的私募投資基金二手份額交易市場是破局的關(guān)鍵。2021年6月,北京市金融監(jiān)管局等六部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進股權(quán)投資和創(chuàng)業(yè)投資份額轉(zhuǎn)讓試點工作的指導(dǎo)意見》,主要包括支持各類國資基金份額的份額轉(zhuǎn)讓試點交易,采取市場化方式確定轉(zhuǎn)讓價格,支持設(shè)立私募股權(quán)二級市場基金等內(nèi)容,率先在全國建立私募投資基金份額轉(zhuǎn)讓政策體系,但在全國范圍內(nèi)建成規(guī)范的、活躍的二手份額交易市場尚待時日。

    政策性導(dǎo)向的專項子基金,應(yīng)充分認(rèn)識到政策訴求應(yīng)支付的合理對價,在制定相應(yīng)讓利措施時,可優(yōu)先考慮固定利息讓利模式,有利于引導(dǎo)基金及早退出,提高財政資金利用效率;以市場為導(dǎo)向的市場化子基金亦可充分遵循市場規(guī)律,按照子基金既有投退節(jié)奏有序退出,最大程度享受基金收益。政府引導(dǎo)基金制度層面應(yīng)自上而下充分認(rèn)知風(fēng)險,并接受一定程度的可能虧損,例如深圳市天使母基金可最多承擔(dān)天使投資40%的虧損。計劃進行份額轉(zhuǎn)讓的政府引導(dǎo)基金,提前進行國資審批等合規(guī)性安排,加快退出節(jié)奏,提高退出效率。

    結(jié)語

    在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的特殊歷史背景下,政府引導(dǎo)基金當(dāng)使命在肩,合規(guī)運營,守正創(chuàng)新,厘清區(qū)域重點產(chǎn)業(yè),找準(zhǔn)差異化定位,發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢,平衡政府及市場間關(guān)系,支持原始創(chuàng)新轉(zhuǎn)化,培育、帶動創(chuàng)投產(chǎn)業(yè),加強主動管理,圍繞機制、團隊、產(chǎn)業(yè)三大核心要素,制定市場化運營機制,建立專業(yè)高效的管理團隊,尋找具有潛力的產(chǎn)業(yè)項目,促進實體經(jīng)濟發(fā)展,加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,助力提升自主創(chuàng)新能力,推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

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