雄安新區(qū)電力設(shè)施遷改工程項(xiàng)目“階梯式”審計的實(shí)踐探索

扈國維 黃生軍 陸曉紅

[摘要]電力設(shè)施遷改是一項(xiàng)重要的電網(wǎng)建設(shè)工程項(xiàng)目，它不同于傳統(tǒng)的電網(wǎng)新建工程項(xiàng)目，存在更多的管理難點(diǎn)和審計風(fēng)險點(diǎn)，國網(wǎng)雄安新區(qū)供電公司按照審計相關(guān)規(guī)定要求，充分考慮雄安新區(qū)的實(shí)際情況，創(chuàng)新構(gòu)建“階梯式”審計風(fēng)險分析模型，開展審計風(fēng)險分析，取得了一定成效。

[關(guān)鍵詞]電網(wǎng)企業(yè)? ?遷改工程? ?“階梯式”審計

一、背景

建設(shè)雄安新區(qū)是千年大計、國家大事。從長遠(yuǎn)規(guī)劃來看，雄安新區(qū)電網(wǎng)要經(jīng)歷全電壓等級建設(shè)的過程，即完成從現(xiàn)狀電網(wǎng)到過渡電網(wǎng)再到目標(biāo)電網(wǎng)的發(fā)展建設(shè)。目前，雄安新區(qū)正處于大拆大建階段，舊電網(wǎng)拆除任務(wù)比較繁重，并且電網(wǎng)建設(shè)與道路、管廊等不同行業(yè)存在有限空間、時間交叉并行建設(shè)，相互影響頻繁。

無論從貫徹落實(shí)黨和國家重大政策決策部署還是從加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管理來看，加強(qiáng)對電力設(shè)施遷改工程項(xiàng)目的審計都是必要的，具有重要意義的。

從企業(yè)內(nèi)部審計視角來看，電力設(shè)施遷改對于電網(wǎng)企業(yè)來說是一類極具特殊性的工程項(xiàng)目，具有政策性強(qiáng)、涉及主體多、點(diǎn)多面廣線長、管理情況復(fù)雜、風(fēng)險來源復(fù)雜等諸多特點(diǎn)。

二、雄安新區(qū)電力設(shè)施遷改工程項(xiàng)目“階梯式”審計的實(shí)踐

國網(wǎng)雄安新區(qū)供電公司（以下簡稱公司），堅(jiān)持服務(wù)雄安新區(qū)發(fā)展建設(shè)和公司高質(zhì)量發(fā)展的雙重目標(biāo)導(dǎo)向，在傳統(tǒng)電網(wǎng)工程項(xiàng)目審計管理基礎(chǔ)上，充分考慮各種內(nèi)外部風(fēng)險，同時結(jié)合實(shí)際情況和內(nèi)部審計實(shí)踐，創(chuàng)新構(gòu)建了“階梯式”審計風(fēng)險分析模型，主要按照風(fēng)險的不同來源、風(fēng)險的高低程度兩個維度，從政治風(fēng)險、形象風(fēng)險、制度風(fēng)險、資金風(fēng)險、基礎(chǔ)風(fēng)險五個層面進(jìn)行分析（見圖1），開展審計風(fēng)險識別，取得了審計風(fēng)險易識別、無遺漏、條理性強(qiáng)、提出的風(fēng)險防控措施針對性強(qiáng)等一系列效果，為公司更好服務(wù)雄安新區(qū)發(fā)展筑起了一道廉潔屏障，具體做法如下。

（一）風(fēng)險識別

1.政治風(fēng)險。在改革發(fā)展過程中，找不到、找不準(zhǔn)發(fā)展與風(fēng)險的平衡點(diǎn)，一味強(qiáng)調(diào)發(fā)展或一味強(qiáng)調(diào)風(fēng)險防控都是危險的。沒有風(fēng)險防控作保障的發(fā)展談不上高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展過程和結(jié)果都會暴露出很多隱患和問題;過分強(qiáng)調(diào)風(fēng)險防控又極易成為雄安新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的羈絆和桎梏。能否堅(jiān)持做到黨建引領(lǐng)，站在什么樣的高度看待電力設(shè)施遷改工程項(xiàng)目，如何處理好發(fā)展與風(fēng)險的關(guān)系，這些都是雄安新區(qū)電力設(shè)施遷改工程中最大的風(fēng)險點(diǎn)，也是審計應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點(diǎn)。

2.形象風(fēng)險。無論是從管理流程的上游還是管理流程的下游來看，電力設(shè)施遷改工程項(xiàng)目都要與政府及其相關(guān)單位、遷改申請方、設(shè)計、施工、監(jiān)理等多個單位進(jìn)行有效對接，還要對因停電涉及的廣大電力用戶履行充分告知義務(wù)。在這個過程中，公司對政府政策的解讀能力和執(zhí)行力、對內(nèi)部制度的合理性和執(zhí)行力、與外部單位簽訂合約等行為的執(zhí)行力和流程的合規(guī)性、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)能力、作為社會公用事業(yè)單位的公益性和央企擔(dān)當(dāng)能力都是重要的審計內(nèi)容，這些方面出現(xiàn)問題都將影響公司的企業(yè)形象，都會損害國家電網(wǎng)公司作為中央企業(yè)中流砥柱、服務(wù)于民的企業(yè)形象。

3.制度風(fēng)險。目前，公司組織開展電力設(shè)施遷改工程的制度依據(jù)主要分為內(nèi)外兩個方面。

從內(nèi)部來看，國家電網(wǎng)公司暫無明確的電力設(shè)施遷改工程管理辦法，雄安新區(qū)電力設(shè)施遷改工程只是依照國家電網(wǎng)公司工程建設(shè)管理相關(guān)的通用制度和國網(wǎng)河北省電力公司發(fā)布的《關(guān)于明確電力實(shí)施遷改工作有關(guān)要求的通知》（以下簡稱《通知》）來開展，兩者的適用性相對有限，特別是《通知》為2014年發(fā)布實(shí)施，早于2017年雄安新區(qū)成立三年時間之久，很多實(shí)際情況未能考慮進(jìn)去;而在2020年初補(bǔ)充下發(fā)的相關(guān)通知要求，在完整、全面、細(xì)致、具體、明確等方面都存在一定的局限性。

從外部來看，公司主要以雄安新區(qū)政府2019年頒布的電力設(shè)施遷改實(shí)施意見和后續(xù)發(fā)布的相關(guān)工作通知要求作為制度依據(jù)來開展相關(guān)工作，雖然制度更新跟進(jìn)相對較快，但是由于政府出臺的實(shí)施意見、通知要求受眾相對宏觀，涉及面廣，有些條款未能充分考慮公司的實(shí)際情況與管理的細(xì)節(jié)之處，存在一定優(yōu)化空間。

總體來看，雄安新區(qū)電力設(shè)施遷改工程項(xiàng)目本身具有資金量大、時間緊、任務(wù)重的特點(diǎn)，常規(guī)的遷改工作流程并不能滿足這些要求，同時由于雄安新區(qū)整體發(fā)展建設(shè)速度快、不同類型的新情況不斷發(fā)生，因此需要對各類制度的健全性、管理流程進(jìn)行審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，提出制度流程優(yōu)化、完善的審計建議，據(jù)此防控遷改工程項(xiàng)目資金安全、基礎(chǔ)管理等多種風(fēng)險的根源出現(xiàn)。

4.資金風(fēng)險。資金安全是一家企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展是否存在風(fēng)險的重要標(biāo)志，一直也是審計關(guān)注的重中之重。電力設(shè)施遷改工程項(xiàng)目的資金風(fēng)險主要來自收支兩個方面。

從資金收入方面來看，傳統(tǒng)電網(wǎng)新建工程項(xiàng)目是由公司系統(tǒng)自有資金投資，然而電力設(shè)施遷改工程項(xiàng)目的資金來源則是政府及相關(guān)單位或者其他遷改申請方的補(bǔ)償款。審計過程中需要重點(diǎn)關(guān)注與申請方的合同約定內(nèi)容，尤其是加強(qiáng)對付款金額、付款方式的審計，補(bǔ)償款到賬滯后和由此引起的單體項(xiàng)目墊資是資金收入方面存在的重大風(fēng)險。

從資金支出方面來看，風(fēng)險點(diǎn)主要集中在是否能夠按照合同約定，按時、足額向設(shè)計、施工、物資、監(jiān)理等相關(guān)單位付款，特別是國務(wù)院于2020年頒布了《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》，國家對機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、大型企業(yè)從中小企業(yè)采購貨物、工程、服務(wù)，都提出了明確規(guī)定和要求。因此，在審計中，要對各類資金支付的合理性、及時性進(jìn)行審計，及時發(fā)現(xiàn)資金支付過程中存在的問題。

5.基礎(chǔ)風(fēng)險。在基礎(chǔ)管理上，電力設(shè)施遷改工程項(xiàng)目審計過程中需要重點(diǎn)關(guān)注以下四個方面內(nèi)容：（1）招投標(biāo)方面。是否存在違反招投標(biāo)法、合同法及相關(guān)法律法規(guī)的行為;是否嚴(yán)格執(zhí)行公司系統(tǒng)招標(biāo)采購及非招標(biāo)采購的相關(guān)規(guī)定，程序是否合規(guī)，是否公開、公平和公正，重點(diǎn)關(guān)注服務(wù)類框架招標(biāo)方式、主網(wǎng)及配網(wǎng)協(xié)議庫存匹配方式、EPC總承包模式、特殊應(yīng)急項(xiàng)目“專車”批次等采購方式;是否存在應(yīng)公開招標(biāo)而違規(guī)采用其他方式采購的行為;是否嚴(yán)格執(zhí)行中標(biāo)結(jié)果。（2）物資管理方面。物資出、入庫管理控制是否有效;優(yōu)先調(diào)撥程序是否符合業(yè)務(wù)流程要求，供應(yīng)商寄存物資是否存在監(jiān)管不力，造成物資流失;工程退料是否及時辦理;廢舊物資處置是否規(guī)范。（3）建設(shè)管理方面。項(xiàng)目是否按期開工、已開工項(xiàng)目的建設(shè)手續(xù)是否辦理完畢，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目開工前是否取得雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)局的路徑批復(fù)，是否取得雄安新區(qū)改革發(fā)展局的工程造價評審報告;施工單位是否具備相應(yīng)的資質(zhì);是否存在工程轉(zhuǎn)包、違規(guī)分包;是否按設(shè)計進(jìn)行施工，設(shè)計變更手續(xù)是否齊全;項(xiàng)目是否按期完工，是否履行竣工驗(yàn)收程序，是否按期投產(chǎn)使用。（4）檔案管理方面。是否存在竣工圖紙缺少施工、監(jiān)理等相關(guān)單位簽章，設(shè)計詳圖缺失，施工方案描述不準(zhǔn)確，過程資料經(jīng)過涂改，監(jiān)理日志與施工日志工程量描述不一致等資料管理不規(guī)范的情況。

（二）風(fēng)險防控措施

針對電力設(shè)施遷改工程項(xiàng)目“階梯式”審計中發(fā)現(xiàn)的各類風(fēng)險隱患，可以從以下五個方面實(shí)行風(fēng)險防控措施：

1.提高政治站位。當(dāng)前，我國正值“十四五”開局之年，也是雄安新區(qū)起步發(fā)展的第五年，是非常重要的起步階段。雄安無小事，事事連政治，要認(rèn)真領(lǐng)會，貫徹實(shí)施《河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃（2018—2035年）》，牢牢把握北京非首都功能疏解集中承載地這一發(fā)展定位。

電網(wǎng)基礎(chǔ)建設(shè)是雄安新區(qū)發(fā)展的重要保障，站在“講政治”的高度來管理電力設(shè)施遷改工程項(xiàng)目，這對于電網(wǎng)企業(yè)自身甚至雄安新區(qū)發(fā)展大局來說，都是順應(yīng)時代潮流的，也是必須的。

創(chuàng)造“廉潔雄安”是打造推動高質(zhì)量發(fā)展的全國樣板、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系新引擎的重要保障。沒有黨建引領(lǐng)或者把黨建引領(lǐng)僅僅當(dāng)作一種裝飾，“廉潔雄安”就無從談起，電力設(shè)施征拆遷改工程項(xiàng)目也注定不會成功。公司需堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，要正確看待發(fā)展中出現(xiàn)的各種矛盾問題，統(tǒng)籌好局部與整體、當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系，充分認(rèn)識建設(shè)“廉潔雄安”的重大現(xiàn)實(shí)意義，改革創(chuàng)新體制機(jī)制，建設(shè)完善基礎(chǔ)設(shè)施，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，發(fā)揮好電網(wǎng)企業(yè)“橋頭堡”“排頭兵”作用。同時還要充分正視和處理好公司內(nèi)部“發(fā)展與風(fēng)險”“審計監(jiān)督與服務(wù)”兩組關(guān)系。

2.加強(qiáng)對外溝通協(xié)調(diào)。要明確公司內(nèi)部與政府及相關(guān)單位、遷改申請方直接接洽的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和責(zé)任單位。如果遷改規(guī)模較大，經(jīng)過公司“三重一大”等相關(guān)決策程序后，可成立遷改工程項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)與政府等外部單位的對接、與公司內(nèi)部各部門之間的溝通協(xié)調(diào)工作。需要注意的是，要理清領(lǐng)導(dǎo)小組與各部門的職責(zé)關(guān)系，防止出現(xiàn)互相推諉扯皮的情況。

對因電力設(shè)施遷改引起的用戶遷址、計量點(diǎn)變更等相關(guān)工作，要嚴(yán)格按照相關(guān)要求進(jìn)行辦理，確保實(shí)現(xiàn)流程閉環(huán)管理;對因施工和配合施工引起的用戶停電要及時發(fā)布停電公告，在保證安全的前提下，加快施工進(jìn)度，最大化地減少停電時間和次數(shù)，做好公司優(yōu)質(zhì)服務(wù)工作，充分履行好人民電業(yè)為人民的企業(yè)宗旨。

3.完善制度和規(guī)范流程。要認(rèn)真解讀政府遷改工程項(xiàng)目實(shí)施意見，向國網(wǎng)、省公司提出制度需求，建議在保證合規(guī)性的前提下，在省公司即將出臺的電力設(shè)施遷改補(bǔ)償管理辦法中增設(shè)相應(yīng)的特別條款，或者充分依托省公司遷改補(bǔ)償管理辦法，結(jié)合公司實(shí)際情況，有針對性制定雄安新區(qū)電力設(shè)施遷改工程實(shí)施細(xì)則，加強(qiáng)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)防控，分級分類施策，真正達(dá)到建立健全內(nèi)控制度、優(yōu)化簡化管理流程的效果，同時要建立動態(tài)跟進(jìn)機(jī)制，保證在出現(xiàn)新情況、新問題時，能夠做到及時更新完善制度、調(diào)整優(yōu)化流程（見圖2）。

無論是增設(shè)特別條款還是出臺實(shí)施細(xì)則，都要以國家電網(wǎng)公司工程項(xiàng)目管理、資金安全、物資管理、合同管理、工程審計管理通用制度等相關(guān)制度為依據(jù)，以政府規(guī)定要求為底線，在公司市縣一體化管理的大背景下，充分考慮實(shí)際，理清遷改工程實(shí)施部門與財務(wù)部、物資部等管理職能部門之間的業(yè)務(wù)與管理關(guān)系，明確職責(zé)，打破遷改工程項(xiàng)目相關(guān)各部門“不識廬山真面目、只緣身在此山中”的思維局限性，使其真正認(rèn)清、掌握遷改工程項(xiàng)目管理流程，結(jié)合現(xiàn)有審計成果，不斷總結(jié)提煉，明確各流程環(huán)節(jié)的各類主要風(fēng)險點(diǎn)，并有針對性提出防控措施，在此基礎(chǔ)上找準(zhǔn)工作落腳點(diǎn)，加強(qiáng)制度執(zhí)行剛性，實(shí)現(xiàn)制度風(fēng)險防控落到實(shí)處。

4.堅(jiān)持資金安全。要在收支兩條線的原則下，壓實(shí)資金安全主體責(zé)任，建立應(yīng)收及應(yīng)付款項(xiàng)臺賬，把控好兩條線資金安全。收入方面：加強(qiáng)與政府部門等遷改申請單位的溝通，及時簽訂補(bǔ)償合同，同時要督促雄安新區(qū)改革發(fā)展局盡快審定造價，協(xié)調(diào)遷改申請方按照補(bǔ)償合同或協(xié)議及時撥付補(bǔ)償款，在電力設(shè)施遷改工程開始施工前爭取補(bǔ)償款到位。支出方面：認(rèn)真研讀并嚴(yán)格執(zhí)行《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》，制定相關(guān)措施，確保按約定將相應(yīng)款項(xiàng)及時、足額支付給中小企業(yè)。

5.加強(qiáng)基礎(chǔ)管理。要嚴(yán)抓流程，把握本質(zhì)，抓好細(xì)節(jié)，夯實(shí)基礎(chǔ)管理，重點(diǎn)做好以下三點(diǎn)工作：一是加強(qiáng)項(xiàng)目全過程管控。規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)、可研評審、物資與服務(wù)采購管理流程，加強(qiáng)余物資產(chǎn)清理和廢舊物資處置管理，加快結(jié)決算及轉(zhuǎn)資進(jìn)度，提升項(xiàng)目精益化管理水平。二是加強(qiáng)工程分包管理。杜絕轉(zhuǎn)包及變相轉(zhuǎn)包行為，以實(shí)際發(fā)生的勞務(wù)或工程量為計價依據(jù)，合理列支分包價款。三是加強(qiáng)造價審核管理。主動與政府委托的造價審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，積極爭取其他費(fèi)用列支范圍，確保造價審核結(jié)果合理準(zhǔn)確。

三、總結(jié)

國網(wǎng)雄安新區(qū)供電公司堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，堅(jiān)持服務(wù)和監(jiān)督并重，以風(fēng)險為導(dǎo)向，充分挖掘內(nèi)外部風(fēng)險，開展電力設(shè)施遷改工程項(xiàng)目審計管理及其他電網(wǎng)建設(shè)工程項(xiàng)目審計。同時，針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，明晰風(fēng)險源頭、類別和等級，明確相關(guān)責(zé)任，有針對性地提出防控措施。

（作者單位：國網(wǎng)雄安新區(qū)供電公司，郵政編碼：071700，電子郵箱：395747100@qq.com）