文化館總分館制的探索與實踐

楊剛

摘要： 構(gòu)建公共文化服務(wù)體系是新時代保障公民公共文化權(quán)益的重要舉措，而總分館制是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的主要手段和工具，可以有效整合公共文化資源，促進(jìn)文化資源向基層傾斜和延伸，推動公共文化服務(wù)均等化建設(shè)。然而，當(dāng)前總分館制的研究大多集中于圖書館，文化館總分館制卻沒有得到學(xué)界足夠的關(guān)注和重視，相關(guān)的研究較少，中西部的研究則更少。宜昌市曾以中部十省城市排名第一的成績?nèi)〉玫谌鷩夜参幕?wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建資格，在文化館總分館制建設(shè)方面取得一定的成就。因此，文章以宜昌市文化館總分館制建設(shè)為例，了解市域?qū)用嫖幕^總分館制探索與實踐的狀況，深入分析文化館總分館制實踐中存在的困境，并從制度設(shè)計層面提出合理的改進(jìn)路徑，以期真正發(fā)揮文化館總分館制在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系中的引領(lǐng)作用，促進(jìn)公共文化服務(wù)均等化建設(shè)。同時也為中西部地區(qū)文化館總分館制建設(shè)提供一些有價值的經(jīng)驗和參考。

關(guān)鍵詞：文化館;總分館制;公共文化服務(wù)體系;文化治理;宜昌市

中圖分類號：G24? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1672-0768（2021）05-0046-08

一、引言

2015 年1月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》中直接提出：“以縣級文化館、圖書館為中心推進(jìn)總分館制建設(shè)，加強對農(nóng)家書屋的統(tǒng)籌管理，實現(xiàn)農(nóng)村、城市社區(qū)公共文化服務(wù)資源整合和互聯(lián)互通?！盵 1 ] 2017年2月文化部、國家新聞出版廣電總局、國家體育總局、國家發(fā)展和改革委員會、財政部等五部門印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)縣級文化館圖書館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“意見”），著力推進(jìn)縣域公共文化資源共建共享和服務(wù)效能提升?！兑庖姟访鞔_指出：“到2020年，全國具備條件的地區(qū)因地制宜建立起上下聯(lián)通、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、有效覆蓋的縣級文化館、圖書館總分館制，廣大基層群眾享受的基本公共文化服務(wù)內(nèi)容更加豐富，途徑更加便捷，質(zhì)量顯著提升，均等化水平穩(wěn)步提高?！盵 2 ]由此可見，以縣域為中心推進(jìn)總分館制建設(shè)已是國家政策明確的方向。國家層面的相關(guān)政策之所以以縣域為總分館建設(shè)實踐的基本范圍，主要是基于理論與現(xiàn)實的雙重因素：總分館制應(yīng)該選擇合適的地域單元，既能保證總分館制的有效運行，又能發(fā)揮共建共享的優(yōu)勢。總分館制以縣域為基本范圍，主要是考慮到縣域是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的樞紐節(jié)點，而縣級政府又擁有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的完整權(quán)力和獨立的財政支出。一直以來，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，公共文化服務(wù)體系建設(shè)的軟肋在廣大的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)應(yīng)是公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重點。在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中，以縣級文化館、圖書館為中心推進(jìn)總分館制建設(shè)，發(fā)揮縣級館的龍頭、中樞和帶動作用，推動文化資源向農(nóng)村地區(qū)下沉，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)資源整合和互聯(lián)互通，是結(jié)合了總分館制的特點與中國的實際情況之后的合理安排。

然而，在部分中西部地區(qū)，縣域經(jīng)濟不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，導(dǎo)致財政能力較弱。公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建需要持續(xù)的財政投入，也難以產(chǎn)生經(jīng)濟效益。以“經(jīng)濟建設(shè)為中心”的地方政府對公共文化服務(wù)建設(shè)的積極性不高，公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建進(jìn)程也就相對較慢。因此，在地市州層面探索總分館制的出發(fā)點是因為中西部地區(qū)公共文化資源不足，縣域的服務(wù)和建設(shè)能力較弱，甚至部分地區(qū)的文化館及文化設(shè)施尚未達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。在短期內(nèi)難以形成總分館制所要求的目的。地市州作為市域范圍的中心區(qū)域，經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)，服務(wù)能力較強，且文化資源豐富，公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備相對齊全，市域進(jìn)行總分館制建設(shè)有利于整合和統(tǒng)籌城區(qū)及周邊文化資源，進(jìn)一步向農(nóng)村地區(qū)擴散，從中總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，為推進(jìn)縣域總分館制建設(shè)鋪墊基礎(chǔ)。

文化館作為中國特有的公益性文化機構(gòu)，肩負(fù)著組織指導(dǎo)全社會群眾文化活動及保護、傳承和傳播地方特色文化的重要責(zé)任[ 3 ]，是公共文化服務(wù)體系建設(shè)的“龍頭”[ 4 ]?？梢?，文化館在我國公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中的重要地位，應(yīng)深入研究文化館總分館制，推動文化館總分館制的建設(shè)，真正發(fā)揮文化館在公共文化服務(wù)中的引領(lǐng)效用。通過文化館總分館制建設(shè)引導(dǎo)公共文化資源向城鄉(xiāng)基層傾斜，發(fā)揮文化館系統(tǒng)整體優(yōu)勢，是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要任務(wù)之一。其重要意義在于有效整合公共文化資源、提高公共文化服務(wù)效能、促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源向基層傾斜和延伸。然而，學(xué)界對文化館總分館制的研究較少，中國知網(wǎng)論文數(shù)據(jù)庫中以“總分館制”為搜索主題，一共發(fā)表304篇論文，而涉及“文化館總分館制”的論文不足50篇，不及總論文數(shù)的1/6，其中CSSCI期刊來源的論文僅有4篇。絕大多數(shù)總分館制的研究主要集中于圖書館，所以，文化館總分館制的研究和建設(shè)應(yīng)該得到學(xué)界、政界的重視和關(guān)注。

為了更好地構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，促進(jìn)公共文化服務(wù)均等化發(fā)展，文化和旅游部、財政部等部門聯(lián)合開展公共文化服務(wù)創(chuàng)建示范區(qū)項目，為全國各地構(gòu)建公共文化服務(wù)體系打造“樣板”，示范帶動我國公共文化服務(wù)體系構(gòu)建。在第一、第二批示范區(qū)創(chuàng)建取得良好經(jīng)驗的前提下，2015年6月產(chǎn)生了第三批公共文化服務(wù)示范區(qū)創(chuàng)建資格名單，宜昌市以中部十省排名第一的成績?nèi)〉玫谌鷩夜参幕?wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建資格。因此，本文聚焦到了湖北省宜昌市，以宜昌市文化館總分館制建設(shè)為例，了解宜昌市文化館總分館制的探索情況，分析文化館總分館制探索中存在的問題，并從制度設(shè)計層面提出合理的改進(jìn)路徑，以期真正發(fā)揮文化館在現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系中的引領(lǐng)作用，促進(jìn)公共文化服務(wù)均等化建設(shè)。同時，也為中西部地區(qū)文化館總分館制建設(shè)提供一些有價值的經(jīng)驗和參考。

宜昌市位于長江中上游結(jié)合部、湖北省西南部，上控巴蜀，下引荊襄，素有“三峽門戶”“川鄂咽喉”之稱。宜昌市還是舉世矚目的三峽工程所在地，是湖北省重點支持發(fā)展的省域副中心城市、長江中上游區(qū)域性中心城市和世界水電旅游名城，正在向三峽城市群中心城市和中部地區(qū)非省會城市首位邁進(jìn)。全市共轄5縣3市5區(qū)共13個縣市區(qū)，國土面積2.1萬平方公里，全市常住人口411.5萬人。宜昌市從2016年開始探索文化館總分館制建設(shè)，至今已初步達(dá)成規(guī)模，基本上發(fā)揮了總分館制的效能，引領(lǐng)市域內(nèi)公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建。總分館制建設(shè)將進(jìn)一步向下延伸，在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行實踐，推動以縣域為中心的總分館制建設(shè)。

本文的研究方法主要是以走訪觀察和半結(jié)構(gòu)訪談為主，獲取了一手?jǐn)?shù)據(jù)資料。2017年筆者作為“宜昌市創(chuàng)建國家級公共文化服務(wù)示范區(qū)”項目課題組成員，與課題組成員一行到湖北省宜昌市進(jìn)行實證調(diào)研，走訪調(diào)研了宜昌市文化館總分館制建設(shè)情況。本文所使用的數(shù)據(jù)和資料均為實踐調(diào)研所得。

二、文化館總分館制的探索

為了解決基層公共文化資源分散帶來的公共文化服務(wù)不均等等問題，宜昌市探索實施文化館總分館制服務(wù)模式，以期實現(xiàn)資源整合，推動文化館服務(wù)城鄉(xiāng)一體建設(shè)，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系。由于財政能力、資源等有限，宜昌市的文化館總分館制主要以市域為試點進(jìn)行探索，隨后再向縣域及農(nóng)村社區(qū)推廣。宜昌市5個中心城區(qū)中，除夷陵區(qū)原屬縣級體制，該區(qū)文化館從建制、功能、業(yè)務(wù)技能、服務(wù)水平等綜合能力較強外，原老城區(qū)西陵、伍家崗、猇亭、點軍等4區(qū)的文化館或有人無館（館舍在建），或因編制原因造成人員配額不足，致使文化館沒有真正發(fā)揮公共文化服務(wù)的效能。為了進(jìn)一步促進(jìn)文化場館上下聯(lián)動，整體協(xié)調(diào)發(fā)展，提升文化館服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、均等化水平。宜昌市相續(xù)制定和出臺了《宜昌市公共文化服務(wù)實施標(biāo)準(zhǔn)（2015-2020年）》《宜昌市公共文化服務(wù)管理和促進(jìn)辦法》《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的實施意見》《宜昌市基本公共文化服務(wù)實施標(biāo)準(zhǔn)》等政策文件，在制度層面保障文化館總分館制的建設(shè)。2016年底，經(jīng)國家相關(guān)部門對宜昌市文化館建設(shè)進(jìn)行評估，宜昌市有國家一級館7個，二級館7個。全市有111個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合文化站，98個站面積達(dá)到300平方米以上，78個站工作人員達(dá)3名以上。在村（社區(qū)）基層綜合文化服務(wù)中心（文化廣場）建設(shè)方面，宜昌市共有1? ?604個行政村（社區(qū)），其中1? ?107個綜合文化服務(wù)中心面積達(dá)到200平方米以上，1? ?398個綜合文化服務(wù)中心配套建有文體廣場，共有1? ?589個綜合文化服務(wù)中心有公益性文化服務(wù)崗位。

宜昌市構(gòu)建了以市群藝館為文化館總館，區(qū)文化館為一級分館、街道綜合文化站為二級分館、社區(qū)綜合文化服務(wù)中心為三級分館的文化館總分館制服務(wù)模式（見圖1）。總館與分館建立聯(lián)席會制度、活動聯(lián)辦、培訓(xùn)聯(lián)做、平臺聯(lián)建、場地聯(lián)用，進(jìn)一步強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升基層文化館服務(wù)的水平，提升了向社區(qū)居民群眾開展公共文化服務(wù)的效能。在實地的調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，由于老城區(qū)辦公場地、空間資源等條件限制，采取因地制宜的策略，分館的建設(shè)跨越街辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，直接在社區(qū)層面設(shè)立文化館分館（三級館），區(qū)級文化館（一級館）直接對社區(qū)分館進(jìn)行指導(dǎo)。如伍家崗區(qū)文化館分館的建設(shè)，除了伍家崗區(qū)文化館分館（一級館）外，一共建立了5個社區(qū)文化館分館（三級館），形成獨特的文化館總分館制模式?？傪^與分館之間劃分明確的職責(zé)分工?？傪^負(fù)責(zé)整合市域群眾文化資源，優(yōu)化市域內(nèi)的文化資源在各分館之間配置;組織文化隊伍及骨干的培訓(xùn)和文化輔導(dǎo);統(tǒng)籌市域內(nèi)文化活動（產(chǎn)品）的創(chuàng)作與策劃;負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排文化活動經(jīng)費和器材設(shè)備的調(diào)配以及公共數(shù)字文化服務(wù)建設(shè)。分館在總館的指導(dǎo)下開展具體工作，主要涉及文化活動的承辦和實施，組建和輔導(dǎo)區(qū)域內(nèi)文化組織，打造特色文化品牌以及根據(jù)地方實踐開展文體活動，豐富民眾的公共文化生活等。

三、文化館總分館制的實踐

隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，人們對公共文化服務(wù)的需求越來越強烈。探索和實施文化館總分館服務(wù)體系，有利于破解文化館運行困境，解決文化館運行中的“孤島問題”，更好地發(fā)揮文化館在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中的“龍頭”作用[ 5 ]。還可以引導(dǎo)公共文化資源向城鄉(xiāng)基層傾斜，發(fā)揮文化館系統(tǒng)的整體優(yōu)勢，打通公共文化服務(wù)“最后一公里”。切實保障人民群眾的基本文化權(quán)益，解決基層公共文化資源分散帶來的公共文化服務(wù)不均等等問題。宜昌市因地制宜地積極探索符合本地區(qū)的文化館總分館制服務(wù)模式。經(jīng)過幾年的探索，宜昌市城區(qū)文化館總分館網(wǎng)絡(luò)格局已成規(guī)模，文化館總分館制逐漸發(fā)揮其服務(wù)效能，已經(jīng)形成了“四化一體”的服務(wù)體系。在取得良好成效后，逐步向縣域及農(nóng)村地區(qū)推廣，文化館總分館制將全覆蓋到所有縣域范圍，推動公共文化服務(wù)均衡化發(fā)展。

（一）服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)化

宜昌市的文化館總分館制主要形成市總館、區(qū)文化館（一級館）、街道綜合文化站（二級館）、社區(qū)綜合文化服務(wù)中心（三級館）的四級文化館總分館服務(wù)體系。同時，文化館總館向區(qū)文化館下派一名業(yè)務(wù)副館長，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，指導(dǎo)節(jié)目編排、創(chuàng)造，參與活動策劃，統(tǒng)籌優(yōu)質(zhì)資源等，實現(xiàn)了“下派一個副館長，帶來了一個活動團隊”。文化館總分館制建設(shè)有效整合了市、區(qū)、街道、社區(qū)文化資源，搭建起共建共享平臺，總體提升全市公共文化服務(wù)的效能。

1.建立總分館體系結(jié)構(gòu)，提升服務(wù)效能

為了實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源向基層傾斜，在不改變文化館、站現(xiàn)有管理屬地管理體制的前提下，宜昌市構(gòu)建了以市群藝館為總館，區(qū)文化館、街道綜合文化站和社區(qū)綜合文化服務(wù)中心為分館的四級文化館總分館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系?？傪^根據(jù)人口分布和文化資源等因素，合理確定分館的布局、規(guī)模，整合群眾文化藝術(shù)資源，加強對分館的文化活動、文藝創(chuàng)作、文藝輔導(dǎo)、隊伍培訓(xùn)以及器材調(diào)配等方面的統(tǒng)籌。分館在總館業(yè)務(wù)指導(dǎo)下，組織開展各類文化活動、文藝骨干輔導(dǎo)培訓(xùn)、活動策劃統(tǒng)籌等，創(chuàng)作編排具有本地特色的文藝節(jié)目、開展數(shù)字化文化服務(wù)等。宜昌市文化館總分館制基本上形成了以“同一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、同一數(shù)字平臺、同一評估標(biāo)準(zhǔn)、同一資源統(tǒng)籌 、同一反饋機制”為主要特點的服務(wù)體系，不斷提升文化館服務(wù)效能，推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化水平。例如，“以前區(qū)里面要舉辦文藝活動，都是區(qū)文體局在張羅，我們文化館人手、資源都不夠，只是負(fù)責(zé)提供幾個節(jié)目。現(xiàn)在實行總分館制，我們文化館可以向市群藝館申請調(diào)配人手、演員和設(shè)備，可以直接自己舉辦文藝活動了。通過總分館制，一個區(qū)舉辦活動，基本上就可以調(diào)動整個市的文化資源?！保?1 ）通過上下聯(lián)動，資源共享，提高資源的利用率，實現(xiàn)服務(wù)效益最大化， 提高文化館對基層社區(qū)人民群眾的服務(wù)能力，讓廣大群眾享受到更多文化活動。

2.下派業(yè)務(wù)副館長，實現(xiàn)資源統(tǒng)籌

為解決各文化館分館資源和人才短缺的問題，宜昌市群藝館制定了《向基層下派業(yè)務(wù)副館長》的方案，向四個區(qū)文化館下派一名業(yè)務(wù)副館長，整合總館與分館的文化資源，構(gòu)建體系化的文化資源網(wǎng)絡(luò)。

一是選派原則及工作職能。選派工作堅持“公開、民主、競爭、擇優(yōu)”原則，針對各一級分館的實際情況，采取個人自愿報名，單位黨組織推薦的程序進(jìn)行，任職時間為一年以上。下派副館長在工作中發(fā)揮指導(dǎo)幫助、示范帶動和聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)作用，指導(dǎo)分館向開展文化活動以及公益培訓(xùn)、藝術(shù)鑒賞等，發(fā)揮“五員”職能。一是指導(dǎo)員，下派副館長必須每月到分館現(xiàn)場工作不少于4天，在總館指導(dǎo)下全面參與全市的各類文化活動，主動接受全市的資源調(diào)配。同時，實施文化專員下派指導(dǎo)工作，協(xié)調(diào)各二級分館（街道綜合文化站）之間的資源配送，開展文藝骨干輔導(dǎo)培訓(xùn)、活動策劃統(tǒng)籌、創(chuàng)作編排具有本地特色的文藝節(jié)目、數(shù)字文化服務(wù)等，并為二級分館提供支持。二是協(xié)調(diào)員，分館在舉辦大型文化活動、培訓(xùn)、展覽時，業(yè)務(wù)副館長積極參與策劃、統(tǒng)籌總館和各分館的優(yōu)質(zhì)資源。三是宣講員，及時把上級關(guān)于文化發(fā)展的新政策送到各級分館進(jìn)行講解和輔導(dǎo)，確實做到文化惠民政策全知曉、全覆蓋。四是督導(dǎo)員，督導(dǎo)各分館每年開展不少于30場的廣場文化志愿服務(wù)活動、不少于30場的群眾文化文藝培訓(xùn)活動，不少于4場的展覽展示活動。五是信息員，收集分館、文化團體、文化志愿者、居民對本轄區(qū)文化活動的訴求，將信息匯總并反饋到總館。

二是管理機制。首先，在日常管理制度方面，堅持“干部下基層、單位做后盾、領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)”原則，派出單位主要負(fù)責(zé)人聽取匯報，分管領(lǐng)導(dǎo)主動做好聯(lián)絡(luò)服務(wù)工作，掌握選派的業(yè)務(wù)副館長在分館工作情況，共同做好管理工作。其次，在考核方面，采取“聯(lián)述聯(lián)評聯(lián)考”的辦法，由派駐分館對選派的業(yè)務(wù)副館長工作情況進(jìn)行年度考核并把派駐分館的滿意度測評作為重要指標(biāo);同時也把選派的業(yè)務(wù)副館長工作情況作為派出單位年度考核的重要內(nèi)容。再次，在獎勵方面，把選派業(yè)務(wù)副館長的經(jīng)歷作為干部基層工作經(jīng)歷記入本人檔案;工作實績作為干部選拔任用、職稱評定、績效工資、激勵表彰的重要依據(jù)，成績特別突出的優(yōu)先提拔使用或優(yōu)先評定職稱。

（二）服務(wù)功能多樣化

文化館在原有的服務(wù)基礎(chǔ)上，創(chuàng)新服務(wù)模式，為群眾提供多樣化的服務(wù)。首先，改變以往“項目”下派式的服務(wù)方式，切實了解居民文化需求，根據(jù)社區(qū)居民的意愿開展文藝活動。其次，總館與分館、分館與居民之間上下互動，形成多樣化服務(wù)體系，居民不只是被動的文化受眾，還是文化活動的表演者，社區(qū)分館將社區(qū)文化隊伍納入展演節(jié)目中，既滿足社區(qū)文化需求，又提高居民的參與度，豐富社區(qū)文化活動。再次，進(jìn)行節(jié)目重組，打造社區(qū)精品文化，按照“一區(qū)一特色”的目標(biāo)，總館、分館利用自身的優(yōu)勢資源，充分挖掘特色文化資源，打造精品文化。同時，面對不同的人群，開展不同的文化活動，如：面對中老年弱勢群體開辦健身、書法、攝影培訓(xùn)，針對農(nóng)民工、下崗職工、貧困家庭子女開展寒暑假各類主題培訓(xùn)等（ 2 ），使公共文化服務(wù)進(jìn)一步均等化、大眾化，保障人民群眾文化受益權(quán)。

（三）服務(wù)供給社會化

黨的十八屆三中全會明確提出“推動公共文化服務(wù)社會化發(fā)展”，積極引導(dǎo)社會力量、社會資本參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)是公共文化資源整合的基本路徑之一。宜昌市在推動文化館總分館制探索中，出臺政府購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)實施意見，健全政府向社會購買體系，激勵社會團體參與公共文化服務(wù)建設(shè)，較好地整合和吸納了民間資源。

1.服務(wù)主體社會化

一是推動政府購買文化服務(wù)，豐富文化活動內(nèi)容。文化館總館在舉辦、策劃活動中，除了自身組織優(yōu)秀文藝節(jié)目、分館選派節(jié)目外，還主動向社會購買精品文藝節(jié)目，豐富活動的多樣性、多元化，提升居民的文藝欣賞水平。二是挖掘文化能人，分館工作人員邀請轄區(qū)內(nèi)退休文化干部或?qū)I(yè)院團文藝骨干擔(dān)任社區(qū)文藝隊伍指導(dǎo)老師，發(fā)揮文化能力的作用，帶動分館文藝團隊發(fā)展和提升隊伍業(yè)余水平，組織參與各種文藝活動。三是借助文化志愿力量，增強服務(wù)效能。文化志愿者是構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的重要力量，在全市范圍內(nèi)實施“精彩生活，幸福使者”文化館（站）志愿服務(wù)活動，統(tǒng)籌市內(nèi)各級文化館（站）資源，大力舉辦文化藝術(shù)知識普及培訓(xùn)、群眾文化活動以及展覽展示活動。分館借助志愿者力量，積極開展群藝活動，引導(dǎo)大眾參與活動，將文化活動變?yōu)槔习傩障猜剺芬姷幕顒悠放疲苿庸参幕?wù)深入社區(qū)、基層。

2.激勵社會力量參與

“老百姓也想上臺表演，不管演得好不好?！保?3 ）當(dāng)前社區(qū)居民文化需求旺盛，文化館根據(jù)社區(qū)居民需求，為其提供支持，激發(fā)了社區(qū)文化熱情。文化館對社區(qū)文藝團隊進(jìn)行分類管理，要求文藝團隊掛靠居委會，以社區(qū)為單位，由社區(qū)文化專干統(tǒng)一向分館報名參加活動。采用文化活動人頭補貼方式，激勵社區(qū)文藝團隊參與文化活動。為引導(dǎo)和激勵社團有組織地參與文化活動，文化館年初與社團負(fù)責(zé)人開會，給予一定的上臺表演名額，為文藝隊伍創(chuàng)造展示和提供服務(wù)平臺，調(diào)動了居民參與積極性（ 4 ）。同時，扶持本土文藝團隊是激勵居民參與文化活動的重要方式之一，為其提供培訓(xùn)場地，根據(jù)需求請專業(yè)老師培訓(xùn)，參加活動時給予經(jīng)費補貼，保障基本開支（車費、餐費、化妝等），在一定程度上激活了社區(qū)文化活力，營造和諧社區(qū)氛圍。

（四）服務(wù)資源數(shù)字化

當(dāng)今社會是一個信息社會，科技進(jìn)步日新月異，互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)深刻改變著人類生產(chǎn)生活，數(shù)字化成為時代的主題。面對當(dāng)前的城鄉(xiāng)資源不均，農(nóng)村社會文化資源匱乏的現(xiàn)狀，文化與科技的結(jié)合是實現(xiàn)文化資源共享的重要途徑之一。通過“互聯(lián)網(wǎng)+文化”的創(chuàng)新發(fā)展模式，以文化品牌加強特色文化建設(shè)，提升城市文化品位。一方面，宜昌市群藝館分館統(tǒng)一安裝了導(dǎo)直播系統(tǒng)設(shè)備，總館開展文藝活動，邀請專家、學(xué)者做講座，舉辦培訓(xùn)等，各分館都可以通過導(dǎo)直播系統(tǒng)進(jìn)行同步學(xué)習(xí)，與教學(xué)現(xiàn)場進(jìn)行互動交流，進(jìn)一步實現(xiàn)資源共享。同時，加強數(shù)字文化館建設(shè)，以文化資源庫為根基，整合公共文化尤其是優(yōu)秀群眾文化數(shù)字資源，集展覽展出、講座培訓(xùn)、輔導(dǎo)創(chuàng)作等內(nèi)容為一體，打造了一站式共建共享的綜合服務(wù)平臺，目前數(shù)據(jù)存儲達(dá)到近20T。另一方面，推行公共文化“點送式”服務(wù)模式，“點送式”服務(wù)方式包括網(wǎng)上點單、網(wǎng)上配送和網(wǎng)上點單、網(wǎng)下配送兩個方面。通過建設(shè)“文化E家”公共文化數(shù)字平臺，有效地整合了各類公共文化服務(wù)資源，為居民提供點單式服務(wù)，居民足不出戶、隨時隨地皆可享受各類公益性文化服務(wù)和文化產(chǎn)品。

四、文化館總分館制實踐的困境

（一）總分館體系不健全

文化館總分館建設(shè)的根本目的是為了使文化資源向基層傾斜，協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)資源共享?；鶎游幕Y源，尤其在山區(qū)農(nóng)村，文化資源極其缺乏，文藝活動單一，老百姓文化活動參與度不高。宜昌市文化館總分館制主要在城區(qū)探索，而在縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村層面的關(guān)注度不高，造成文化館總分館體系不完善，不能將優(yōu)質(zhì)資源傾斜到基層，無法整合農(nóng)村文化資源，總分館制發(fā)揮效用具有很大局限性。其實，限于財政、資源、才人等方面的限度，大多數(shù)中西部的文化館總分館制建設(shè)中，主要精力都是集中于城市及周邊地區(qū)，沒有真正全覆蓋于所有農(nóng)村地區(qū)，總分館制的總體效能并沒有真正完全凸顯出來。

（二）運行管理機制不完善

宜昌市在文化館總分館制分館試點探索中，地方政府部門或文化部門把分館牌子作為一種榮譽或績效，在分館建設(shè)和運作中并沒有增加投入相應(yīng)的資源?！邦I(lǐng)導(dǎo)想先把牌子拿到，當(dāng)時館還沒有建起來，他們想等館建起來，牌子就掛上去了?！保?5 ）對于總分館制尚未在政府層面形成政策性文件，由宜昌市文化新聞出版廣電局出臺《關(guān)于在城區(qū)試行文化館總分館制的通知》，不能對地方政府強制性作用，得不到足夠的政策支持。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，區(qū)級文化館分館并無專職館長和業(yè)務(wù)人員，由文化部門人員兼職文化館館長或館員，社區(qū)分館層面，也無專職工作人員，由網(wǎng)格員或文化專干兼職，一些地方形成一種“有館無人”或“有人無館”狀況。另外，財政經(jīng)費不足，區(qū)級文化館屬于二級事業(yè)單位沒有獨立財政預(yù)算體系。而總館要求分館每年至少開展兩場活動、兩場培訓(xùn)，給予5 000元經(jīng)費補貼。地方政府并沒有配套經(jīng)費支持，分館通過選擇性舉辦活動，縮小活動的范圍、層次以“應(yīng)付”總館考核。

（三）資源供給不足，服務(wù)不均衡

1.文化資源供給不足

一是城鄉(xiāng)之間、不同群體之間文化發(fā)展不平衡?；鶎游幕∪?，文化精準(zhǔn)扶貧的力度不夠，針對農(nóng)民工、留守婦女兒童、生活困難群眾文化需求特點、文化消費能力的服務(wù)項目不多，群眾多層次文化需求沒有得到有效滿足。二是文化產(chǎn)品不夠豐富。有些文化服務(wù)項目如文藝輔導(dǎo)培訓(xùn)、群眾性文化活動、免費開放服務(wù)覆蓋面不全、針對性不強，群眾參與度不夠。尤其在農(nóng)村地區(qū)，舉辦活動需給予農(nóng)民誤工費，才能提高參與率。三是數(shù)字文化數(shù)據(jù)總量偏低，地方特色文化資源庫建設(shè)不夠，流動服務(wù)車配置不足。四是政府向社會購買公共文化服務(wù)政策不完善，政府購買服務(wù)量少且形式單一，其他部門參與文化建設(shè)的力度不夠。

2.數(shù)字化資源分散

“在新媒體時代，只靠傳統(tǒng)媒體進(jìn)行文化建設(shè)已經(jīng)行不通了，相關(guān)部門必須加快推進(jìn)數(shù)字化的文化館建設(shè)?！币虼?，公共文化服務(wù)體系構(gòu)建中，要“深入實施重大文化惠民工程，統(tǒng)籌推進(jìn)重大公共數(shù)字文化工程，建立統(tǒng)一高效的基層公共數(shù)字文化服務(wù)平臺”[ 6 ]數(shù)字化是文化館總分館建設(shè)的重要抓手，是實現(xiàn)公共文化服務(wù)均等化、大眾化的方式之一。目前宜昌市文化館總分館建設(shè)中，數(shù)字化資源整合力度不夠，沒有真正實現(xiàn)資源共建共享，總館與分館之間數(shù)字資源依然“各自為政”。筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，文化館總館沒有將各分館的資源統(tǒng)一納入總館數(shù)據(jù)庫形成一個信息資源終端，無法整合各館的文化資源。不同區(qū)域之間的文化館擁有各自的手機APP客服端或微信公眾號，包含各自文化活動信息、數(shù)字文化資源，形成自己獨立的一套信息發(fā)布和反饋渠道。人們更多關(guān)注的是區(qū)域內(nèi)文化館平臺的信息，較少關(guān)注其他分館資源。而且，分館數(shù)字資源覆蓋面相對狹小，輻射范圍有限，無形中形成一道資源壁壘，阻礙居民享受更多文化資源。

（四）缺少專業(yè)人才隊伍

一是公共文化機構(gòu)人員數(shù)量不足，年齡結(jié)構(gòu)老化，專業(yè)人才斷層現(xiàn)象突出。如宜昌市群藝館在編職工共有34人，年齡結(jié)構(gòu)相對偏大，年輕工作人員較少。“我們單位很缺人，干部隊伍老年化比較嚴(yán)重，現(xiàn)在又抽調(diào)了部分年輕骨干下派到分館指導(dǎo)工作，簡直忙不過來。一方面是單位編制緊張，沒有空缺的編制;另一方面是年輕的優(yōu)秀人才又不太愿意來，進(jìn)不來年輕人才啊。”（ 6 ）文化館分館情況更為嚴(yán)重，在編員工大多為文體局工作人員兼職，具體辦事人員以臨聘人員為主。區(qū)級文化館館長由同級文化部門領(lǐng)導(dǎo)兼職，館內(nèi)無專業(yè)工作人員，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站工作人員也沒有達(dá)到3人標(biāo)準(zhǔn)。甚至有的地方社區(qū)、村公共文化服務(wù)中心沒有配備1名由政府購買的公益文化崗位，由社區(qū)、村委員會、社區(qū)文體網(wǎng)格員兼職，文化館分館工作人員形成了“非專且兼”現(xiàn)象。二是基層缺乏專業(yè)文化人才，輔導(dǎo)老師多為退休的業(yè)余人士，沒有經(jīng)過相關(guān)專業(yè)的培訓(xùn)。同時，對業(yè)務(wù)文化人才、文化志愿者培訓(xùn)力度不夠，基層文化隊伍整體素質(zhì)、服務(wù)能力急需提高。三是下派業(yè)務(wù)副館長時間安排不合理，副館長每周五才到分館開展業(yè)務(wù)工作，然而大型活動業(yè)務(wù)指導(dǎo)要持續(xù)數(shù)周，造成工作開展的不持續(xù)性，影響整體活動的開展?；鶎游幕枨笸?，且形式多樣，下派一位副館長由于工作時間短和自身專業(yè)等因素，難以滿足旺盛的文化服務(wù)需求。

（五）考核機制不健全

考核是提高績效的一種有力途徑，也是上級部門對下級工作監(jiān)督的一種方式。在宜昌市文化館總分館制探索中，總館對分館的考核涉及兩個方面內(nèi)容：首先是對下派業(yè)務(wù)副館長考核，開展的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、舉辦的培訓(xùn)等;其次是對補貼經(jīng)費要求開展兩場活動、兩場培訓(xùn)進(jìn)行考核?？傪^對自身工作人員、公益活動場次、活動內(nèi)容的成效等方面沒有明確考核要求?？傪^考核業(yè)務(wù)副館長，文化局考核分館館長及館員，雙方都無權(quán)考核對方派進(jìn)的人員，出現(xiàn)了考核不統(tǒng)一、社會第三方考核缺位的現(xiàn)象，進(jìn)而出現(xiàn)總館對分館整體性工作的考核蒼白無力的走過場現(xiàn)象[ 7 ]。下派業(yè)務(wù)副館長以總館工作為主，對分館工作投入不足，總館對分館沒有相應(yīng)考核，由行政部門考核，文化的公益性、大眾化、均等化等特征將不凸顯，降低文化資源供給效率。

五、完善文化館總分館制的路徑

總分館制建設(shè)作為我國文化館實現(xiàn)城鄉(xiāng)文化服務(wù)均等化的重要模式，只有當(dāng)各級文化館形成一個集合體，在多個活動中達(dá)到目的的統(tǒng)一，共同發(fā)揮文化館的效能形成緊密聯(lián)系的整體時[ 8 ]，才能構(gòu)建出一個完整的文化館總分館制服務(wù)體系。文化館總分館制建設(shè)要結(jié)合本地區(qū)具體需求，立足于當(dāng)前本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平，不斷革新建設(shè)過程中存在的各種問題。這就需要健全總分館服務(wù)體系，強化總分館制的運行管理制度，增強資源供給能力，加強人才隊伍建設(shè)，以及健全考核評價制度等方面著手改進(jìn)，真正發(fā)揮文化館在公共文化服務(wù)體系中的作用，實現(xiàn)文化治理的效能。

（一）健全總分館服務(wù)體系

健全的服務(wù)體系是提高公共文化效能的基本條件之一，完善文化館總分館服務(wù)體系才能真正實現(xiàn)文化資源整合與優(yōu)化配置，發(fā)揮文化館整體服務(wù)水平。建構(gòu)一體化服務(wù)體系，有利于公共文化服務(wù)均等化發(fā)展，確保民眾同等享受公共文化服務(wù)權(quán)益。我國地域范圍廣，地區(qū)之間的差異較大。因而，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，不能采取“一刀切”的辦法，追求同質(zhì)化的建設(shè)與發(fā)展模式。大部分中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后，資源也有限，可以因地制宜地建設(shè)文化館總分館制。如文化館總分館制建設(shè)的初期可以嘗試以市群藝館為總館，以發(fā)揮市域的優(yōu)勢資源，帶動縣域文化發(fā)展，進(jìn)而統(tǒng)一協(xié)調(diào)和配置全市的文化資源向基層延伸;以縣區(qū)文化館為一級分館，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站為二級分館，社區(qū)、村文化活動中心為三級分館的總分館服務(wù)模式。然后再將文化資源、權(quán)力等下放到縣域，推動以縣域為中心的文化館總分館制建設(shè)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，我們也應(yīng)該明白，農(nóng)村、基層才是公共服務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)、短板，總分館制建設(shè)的初衷在于統(tǒng)籌資源向農(nóng)村和基層傾斜和延伸，提升基層公共文化服務(wù)能力和水平，促進(jìn)公共文化服務(wù)的均等化，使得農(nóng)村文化能真正發(fā)揮文化服務(wù)和治理的效能。

（二）強化運行管理制度

一是建立文化館理事會制度，轉(zhuǎn)變法人治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)政事分開、管辦分離的思路，建立權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有力的文化館理事會制度。在理事會成員構(gòu)成方面，應(yīng)有政府、文化、經(jīng)濟、社會等各領(lǐng)域人員組成，共同探討文化館發(fā)展事宜;在理事會的管理方面，按一定比例選舉產(chǎn)生的理事會成員有能力、有意愿為文化館總分館制建設(shè)出謀劃策，擴大參與和監(jiān)督范圍，降低運行成本，提高管理效率。二是將總分館建設(shè)納入行政績效考核范圍，倒逼行政負(fù)責(zé)人重視公共文化服務(wù)建設(shè)，將文化建設(shè)放置在政府工作的重要位置。同時，厘清和明確文化館總館與文體局之間的職權(quán)、管理、權(quán)責(zé)等關(guān)系，以防止交叉管理導(dǎo)致“政出多頭”而降低文化館總分館的服務(wù)能力。三是經(jīng)費保障制度。首先納入財政預(yù)算，成立專項經(jīng)費，制定文化館總分館制建設(shè)和運行經(jīng)費制度，形成財政經(jīng)費動態(tài)管理機制，逐年增加財政投入，確保文化館總分館制運行績效。其次經(jīng)費適當(dāng)向農(nóng)村傾斜，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，建設(shè)難度相對較大，補齊農(nóng)村公共文化服務(wù)短板的基礎(chǔ)是要增加財政投入，強化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備建設(shè)。再次鼓勵社會捐贈，制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策鼓勵，積極引導(dǎo)社會資本、民間資本等參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)。

（三）增強資源供給能力

一是打破行政區(qū)劃限制，建立區(qū)域文化資源調(diào)配制度。形成以市級為調(diào)配中心，縣區(qū)級為實施主體，建立區(qū)域文化資源統(tǒng)一配送系統(tǒng)，配套建立文化聯(lián)動經(jīng)費分?jǐn)倷C制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間文化聯(lián)動，達(dá)到資源互補，提升綜合效益。二是根據(jù)居民需求，突出特色服務(wù)。文化館分館依據(jù)不同的區(qū)域、人文風(fēng)情、民俗文化等特點，形成差異化服務(wù)機制，提供服務(wù)與當(dāng)?shù)靥厣Y(jié)合，實現(xiàn)資源互補。文化館總分館制建設(shè)要綜合各種信息，最大限度地滿足基本不同群體的基本公共文化服務(wù)需求。三是完善社會力量參與文化館總分館制建設(shè)機制。社會力量的廣泛參與是構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的大趨勢，通過政府購買、項目補貼、以獎代補等方式激勵社會力量參與文化館總分館制建設(shè)，完善公共文化服務(wù)體系，提高文藝活動的質(zhì)量和效率。四是建立技術(shù)支撐制度。如今信息技術(shù)已經(jīng)直接影響人們的生活方式，先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用對于提高公共文化服務(wù)效能而言，一定意義上具有決定性的作用[ 9 ]。因此，文化館總分館制建設(shè)必須要廣泛利用先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用，整合總館與分館的數(shù)字文化資源，打造“文化E家”數(shù)字文化平臺。同時，施以行政力量，要求文化主管部門重視“文化E家”平臺建設(shè)，納入行政考核范圍，提高數(shù)字文化資源整合力度。

（四）加強人才隊伍建設(shè)

人才隊伍是文化館總分館制建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是建立文化館總館下派文化輔導(dǎo)員制度，增強總館對分館專業(yè)人才支持力度。與高校聯(lián)動，打通高校人才鏈，將高校人才資源科學(xué)、合理、高效地整合到分館平臺，為推動分館良性運行提供源源不斷的智力支持。堅持需求導(dǎo)向，根據(jù)分館需求，嚴(yán)格選拔文藝人才，并建立業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度;各級政府建立獎勵制度，激發(fā)文化輔導(dǎo)員工作熱情;設(shè)置文化輔導(dǎo)員專項經(jīng)費，納入財政預(yù)算，確保?？顚Ｓ茫峁┏渥阗Y金;統(tǒng)一制定考核標(biāo)準(zhǔn)，按照“主管部門評價、高校評價、群眾滿意度測評”三方聯(lián)評的方式進(jìn)行考核，將考核結(jié)果反饋高校，記入學(xué)生檔案。二是基層政府建立健全人才引進(jìn)制度。合理設(shè)置公共文化崗位，采取靈活機動的方式引進(jìn)人才，優(yōu)化專業(yè)人才隊伍結(jié)構(gòu);建立公共文化專家資源庫，吸引鄉(xiāng)土文化人才、文化能人進(jìn)館工作，形成公共文化優(yōu)秀人才儲備庫，并建立優(yōu)秀人才獎勵制度。三是完善文化志愿者招募管理辦法，做好文化志愿者招募管理工作。加強對文化志愿者的日常管理工作，實現(xiàn)文化志愿者、服務(wù)對象、活動項目有效對接。四是強化基層工作人員培訓(xùn)，總館定期承擔(dān)對分館人員培訓(xùn)的職能，定時舉辦培訓(xùn)班或組織外出學(xué)習(xí)，提高館員業(yè)務(wù)水平。

（五）健全考核評價制度

一是主管部門考核。由文化主管部門制定詳細(xì)的考核方案，制定科學(xué)的考核指標(biāo)，明確總分館之間以及文化部門的考核方式、考核程序等，統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)，并公示考核結(jié)果。二是同行評議制度。首先對評議人員的嚴(yán)格挑選和專業(yè)培訓(xùn)，其次考核的過程中，對于文化活動的考核不能只停留數(shù)據(jù)上、文本上的考核，應(yīng)既要了解文化活動的策劃和開展情況，也要深入現(xiàn)場觀察，并參與群眾交流，了解活動或培訓(xùn)的效果。同時，建立健全第三方評估制度，完善公共文化服務(wù)評估機制。三是居民滿意度調(diào)查反饋，作為公共文化服務(wù)的直接接受者和體驗者，最能真實地反饋文化服務(wù)的績效。應(yīng)定期隨機向居民發(fā)放問卷調(diào)查，收集民意反饋，多角度傾聽群眾意見，將群眾滿意度作為重要考核指標(biāo)，建立“城鄉(xiāng)居民公共文化服務(wù)滿意度指數(shù)”。

注釋：

按照學(xué)術(shù)慣例，本文對人名進(jìn)行了相應(yīng)的技術(shù)處理。

（1）資料來源：2017年4月16日宜昌市西陵區(qū)文化館訪談錄音整理。

（2）資料來源：2017年4月14日宜昌市群藝館訪談錄音整理。

（3）資料來源：2017年4月15日宜昌市伍家崗區(qū)文體局訪談錄音整理。

（4）資料來源：2017年4月16日宜昌市西陵區(qū)文體局訪談錄音整理。

（5）資料來源： 2017年4月17日宜昌市點軍文體局訪談錄音整理。

（6）資料來源：2017年4月14日宜昌市群藝館訪談錄音整理。

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[責(zé)任編輯：陳麗華]