農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的困境與對(duì)策

杜寒玉 杜金向

摘 要 2018年底，歷時(shí)3年的農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款國(guó)家級(jí)試點(diǎn)工作如期收官，在一定程度上拓寬了農(nóng)民融資渠道，盤活了農(nóng)村閑置房產(chǎn)，但依然存在一些困境有待解決。從法律制度設(shè)計(jì)、金融機(jī)構(gòu)放貸意愿與農(nóng)戶貸款積極性3個(gè)方面分析了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的困境，并提出相應(yīng)政策建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán);抵押貸款;融資渠道

中圖分類號(hào)：F301.3;F832.43 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.26.043

農(nóng)民住房是指農(nóng)戶在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地上建造的房屋，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)包括其對(duì)房屋的所有權(quán)和宅基地的使用權(quán)，農(nóng)戶可通過抵押其住房財(cái)產(chǎn)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款，用于解決農(nóng)民資金短缺問題。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，大量農(nóng)民進(jìn)入城市務(wù)工，農(nóng)民收入類型逐漸趨向多樣化，農(nóng)民的生存不再主要依賴于土地，農(nóng)村住房的財(cái)產(chǎn)性功能超過其社會(huì)保障功能[1]。與此同時(shí)，在農(nóng)村人口不斷外流的趨勢(shì)下，大量農(nóng)房閑置，資源無法得到充分利用。為盤活農(nóng)房的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作被提上日程，經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，國(guó)務(wù)院在天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)停止宅基地不得抵押的法律規(guī)定，從2016年起開展了為期3年的農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)。截至2018年9月末，全國(guó)59個(gè)試點(diǎn)地區(qū)已有330家金融機(jī)構(gòu)開辦農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)，農(nóng)房抵押貸款余額292億元，同比增長(zhǎng)48.9%，累計(jì)發(fā)放516億元。在試點(diǎn)取得積極成效的同時(shí)，確權(quán)頒證進(jìn)度緩慢、抵押農(nóng)房流轉(zhuǎn)和處置難度較大等制約因素逐漸顯露[2-3]。農(nóng)房抵押貸款沒有成為農(nóng)村信貸的主流，且其推進(jìn)規(guī)模逐漸縮小，甚至成為許多涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的“雞肋”業(yè)務(wù)[4]。

1 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款困境

1.1 相關(guān)法律與程序存在障礙

1.1.1 相關(guān)法律存在沖突

根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律中“地隨房走、房隨地走”的原則，房屋及其所占用的宅基地應(yīng)同時(shí)抵押。雖然在試點(diǎn)地區(qū)暫停了《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》中宅基地不得抵押的規(guī)定，但試點(diǎn)后的法律仍然存在障礙。2021年實(shí)施的《民法典》仍然規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押。

1.1.2 農(nóng)房頒證率低

抵押貸款需要辦理抵押物登記，這就需要農(nóng)民有住房財(cái)產(chǎn)權(quán)證書。但是在實(shí)際操作過程中，大部分農(nóng)民手中沒有房屋產(chǎn)權(quán)證，截至2018年9月末，27個(gè)農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民住房所有權(quán)頒證率低于50%。例如，郵儲(chǔ)銀行在天津市薊州區(qū)進(jìn)行農(nóng)房抵押貸款時(shí)就遇到了農(nóng)房頒證率低的問題，仍有16.36%的農(nóng)戶手中缺少房屋所有權(quán)證或宅基地使用權(quán)證，這給涉農(nóng)貸款意愿本來就很低的銀行等金融機(jī)構(gòu)造成了貸款審批阻礙。

1.2 金融機(jī)構(gòu)參與意愿低

雖然在農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)放松了相關(guān)法律限制，加快了農(nóng)房確權(quán)頒證進(jìn)度，保證了農(nóng)房抵押的合法性，但大部分金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)房抵押貸款意愿不高，主要因?yàn)樽鳛榈盅何锏霓r(nóng)房社會(huì)保障功能和權(quán)能不完整，導(dǎo)致其難以進(jìn)行公允的價(jià)值評(píng)估及處置變現(xiàn)阻力較大。

1.2.1 農(nóng)房?jī)r(jià)值評(píng)估難

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，房地產(chǎn)抵押價(jià)值評(píng)估應(yīng)采用公開市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，可參照設(shè)定抵押權(quán)時(shí)的類似房地產(chǎn)的正常市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估。但農(nóng)房的建造大多為農(nóng)戶自建，在設(shè)計(jì)、用料等方面缺乏統(tǒng)一性;同時(shí)不同地域的農(nóng)房在交通、基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面存在較大差異，這使得評(píng)估機(jī)構(gòu)很難找到類似的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行公允的評(píng)估。另外，對(duì)于農(nóng)房抵押的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)較少，缺乏專業(yè)的評(píng)估人才，銀行在進(jìn)行抵押品評(píng)估時(shí)比較困難，大部分銀行只能采取內(nèi)部評(píng)估，但內(nèi)部評(píng)估囿于銀行的專業(yè)性缺失，可能無法對(duì)農(nóng)房的真實(shí)情況進(jìn)行全面了解，由此會(huì)產(chǎn)生信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)，降低了銀行的放貸意愿。

1.2.2 抵押物后續(xù)處置難

金融機(jī)構(gòu)放貸的積極性與其成功處置抵押物的概率成正比[4]，但目前成功處置農(nóng)房抵押物存在較大困難。1）抵押品的處置范圍僅限于本村。城鎮(zhèn)居民或非本村農(nóng)戶的交易存在障礙?！锻恋毓芾矸ā分幸?guī)定，宅基地只能在集體內(nèi)部成員之間轉(zhuǎn)讓，不得向非集體組織成員轉(zhuǎn)讓，而且對(duì)農(nóng)戶擁有的宅基地?cái)?shù)量也做出了“一戶一宅”的要求。這導(dǎo)致了已經(jīng)擁有農(nóng)房的集體組織成員無法受讓，有受讓意愿的非集體組織成員沒有受讓資格。2）國(guó)家規(guī)定只有唯一一套住房不允許強(qiáng)制處置。由于“一戶一宅”的政策和保障農(nóng)戶居住權(quán)的問題，可能會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民唯一住房抵押無法處置的情況。3）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)沒有充分發(fā)揮作用，抵押品的流動(dòng)性較差。如天津市雖然已經(jīng)成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，但是通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行的農(nóng)房流轉(zhuǎn)比例依然較少，農(nóng)房交易以私下交易為主，有關(guān)農(nóng)房交易信息的透明度較低，從而導(dǎo)致抵押物流轉(zhuǎn)困難。

1.3 農(nóng)戶缺少貸款積極性

根據(jù)對(duì)天津市薊州區(qū)農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)戶的調(diào)查，僅有30%的農(nóng)戶有意愿進(jìn)行農(nóng)房抵押貸款，僅有15.45%的農(nóng)戶對(duì)農(nóng)房抵押貸款及相關(guān)政策有所了解。在走訪中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶的貸款積極性普遍較低，存在以下制約因素。

1.3.1 抵押手續(xù)繁瑣

在抵押過程中，銀行貸款審批流程耗時(shí)較長(zhǎng);住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押需要經(jīng)過所屬的村委會(huì)簽字配合，但村委會(huì)配合程度不高。繁瑣的抵押手續(xù)導(dǎo)致農(nóng)戶望而卻步。

1.3.2 農(nóng)戶思想觀念保守

農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)房抵押具有抵觸心理，認(rèn)為住房是最重要的財(cái)產(chǎn)，尤其是年齡較大的農(nóng)戶擔(dān)心未來會(huì)發(fā)生失去住房的風(fēng)險(xiǎn)。另外，在走訪中還發(fā)現(xiàn)在抵押辦理過程中存在著諸多制約因素，如農(nóng)村存在著較強(qiáng)的親緣紐帶與鄉(xiāng)里關(guān)系，農(nóng)戶在資金緊缺時(shí)完全可通過私人借貸解決，很少會(huì)向金融機(jī)構(gòu)借款。

1.3.3 抵押品估值較低

由于缺少第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，銀行在內(nèi)部評(píng)估時(shí)通常較為謹(jǐn)慎，從而導(dǎo)致抵押品估值較低。通過在天津薊州區(qū)農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)戶的走訪，發(fā)現(xiàn)大部分農(nóng)戶通過抵押農(nóng)房取得的貸款額度為10萬～20萬元，這與農(nóng)民的心理預(yù)期差距較大，導(dǎo)致農(nóng)民的貸款意愿下降。

2 促進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款實(shí)施的對(duì)策

2.1 做好法律銜接，落實(shí)確權(quán)頒證

國(guó)家從法律頂層設(shè)計(jì)上應(yīng)明確農(nóng)戶將農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)作為抵押物的合法性。宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，具有使用和收益兩大權(quán)能，應(yīng)盤活宅基地的收益權(quán)能，考慮將宅基地使用權(quán)納入抵押物范圍，或者允許農(nóng)房脫離宅基地單獨(dú)抵押，當(dāng)涉及抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，可以在新的農(nóng)房所有權(quán)人與原宅基地使用權(quán)人之間建立租賃合同，從而確保銀行抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。加快落實(shí)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記工作，確保農(nóng)戶手中擁有宅基地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證，并對(duì)違規(guī)建設(shè)的住房進(jìn)行整改，明晰其產(chǎn)權(quán)界限，為農(nóng)戶申請(qǐng)農(nóng)房抵押貸款掃除法律與程序的障礙。

2.2 完善抵押貸款配套法規(guī)，提高金融機(jī)構(gòu)參與意愿

1）針對(duì)農(nóng)房?jī)r(jià)值評(píng)估難的問題，應(yīng)建立完善的農(nóng)房?jī)r(jià)值評(píng)估體系。政府加快制定針對(duì)農(nóng)房抵押的評(píng)估法規(guī)，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的評(píng)估立法。鼓勵(lì)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)創(chuàng)新評(píng)估方法、培養(yǎng)專業(yè)評(píng)估人才，提高農(nóng)房?jī)r(jià)值評(píng)估的規(guī)范性和專業(yè)性，從而降低金融機(jī)構(gòu)的評(píng)估難度和評(píng)估成本。

2）針對(duì)抵押物流動(dòng)性差、后續(xù)處置難的問題，應(yīng)逐步探索農(nóng)房流轉(zhuǎn)新形式。①逐步擴(kuò)大農(nóng)房流轉(zhuǎn)范圍，嘗試對(duì)城鄉(xiāng)土地二元制度進(jìn)行一定突破，逐步放松城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村住房的限制，擴(kuò)大農(nóng)房抵押和受讓的范圍。②為保證銀行等金融機(jī)構(gòu)抵押權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)，防止因抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)而導(dǎo)致農(nóng)戶流離失所，應(yīng)規(guī)定農(nóng)戶在申請(qǐng)農(nóng)房抵押貸款時(shí)，除作為抵押物的房屋外必須有其他適當(dāng)居住的場(chǎng)所，并且經(jīng)過集體經(jīng)濟(jì)組織同意備案。③充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易所的作用，建立農(nóng)房收儲(chǔ)中心及設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，為銀行抵押物的處置提供保障，提高農(nóng)房利用效率。

2.3 加強(qiáng)政策宣傳，保證農(nóng)民利益

各級(jí)政府部門應(yīng)進(jìn)一步加大農(nóng)房抵押貸款的政策宣傳力度。在對(duì)天津薊州區(qū)農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)戶的調(diào)查中，僅有15.45%的農(nóng)戶在“是否接受過政府和銀行等金融機(jī)構(gòu)相關(guān)政策宣傳”選項(xiàng)中選擇了“是”，說明對(duì)于基層的宣傳和普及力度還不夠，沒有充分調(diào)動(dòng)抵押貸款需求方的積極性?；鶎诱畱?yīng)通過通俗易懂的宣傳方式對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行普及，銀行等金融機(jī)構(gòu)可在農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置政策宣傳普及站點(diǎn)。與此同時(shí)，要大力推廣普及農(nóng)村金融知識(shí)，使農(nóng)民了解金融風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)誠(chéng)信意識(shí)[5]。村委會(huì)應(yīng)積極配合農(nóng)民的農(nóng)房抵押貸款申請(qǐng)，在貸款申請(qǐng)、抵押品評(píng)估、貸款發(fā)放等環(huán)節(jié)盡量為農(nóng)戶提供一站式的審核平臺(tái)，讓農(nóng)民少跑腿，簡(jiǎn)化貸款手續(xù)。

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（責(zé)任編輯：趙中正）