新疆公共衛(wèi)生服務(wù)均等化研究

□文/徐 榮 唐先濱

（新疆大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

［提要］本文通過(guò)科學(xué)構(gòu)建指標(biāo)體系，分析健康中國(guó)戰(zhàn)略背景下新疆地區(qū)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化實(shí)施情況，指明公共衛(wèi)生服務(wù)資金投入差異明顯、城鄉(xiāng)居民衛(wèi)生資源不均等嚴(yán)重、衛(wèi)生資源配置不合理、衛(wèi)生資源利用效率差距大等問(wèn)題。并提出統(tǒng)籌全疆健康事業(yè)發(fā)展、推進(jìn)公共衛(wèi)生服務(wù)下鄉(xiāng)、均衡配置醫(yī)療衛(wèi)生資源、提高衛(wèi)生資源利用效率等建議。

一、引言

人民健康是實(shí)現(xiàn)美好生活的基礎(chǔ)，基本公共衛(wèi)生服務(wù)是國(guó)家公共服務(wù)中的重要內(nèi)容，全民健康是全面小康的重要基石，是全面建成小康社會(huì)的核心目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是2020年全面建成小康社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的重要內(nèi)容。新疆地區(qū)的公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展取得了一定成績(jī)，但制約其公共衛(wèi)生服務(wù)事業(yè)發(fā)展的體制性、機(jī)制性、結(jié)構(gòu)性矛盾仍然突出。公共衛(wèi)生服務(wù)供給質(zhì)量和能力與滿足群眾日益增長(zhǎng)的多樣化的健康需求還有差距。通過(guò)橫向與全國(guó)平均水平對(duì)比、縱向比較新疆與全國(guó)在四個(gè)健康水平指標(biāo)上的比率變化，可以肯定新疆居民健康水平已經(jīng)實(shí)現(xiàn)明顯的提升，有望在2030年基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家設(shè)定的健康指標(biāo)。

二、新疆公共衛(wèi)生服務(wù)均等化存在的問(wèn)題

公共衛(wèi)生支出是衡量地方政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域投入的重要標(biāo)志，政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的預(yù)算對(duì)于地方衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展有著基礎(chǔ)性的影響。同時(shí)，地區(qū)和城鄉(xiāng)間不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也對(duì)居民享受公共衛(wèi)生服務(wù)的水平與質(zhì)量有較為明顯的影響。中央和新疆不斷在推進(jìn)公共衛(wèi)生服務(wù)均等化上投入資金、出臺(tái)政策、制定標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)控體系、配置資源，地區(qū)固有的基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)既定標(biāo)準(zhǔn)之間的差距在彌合，但地區(qū)間的差異卻在加劇。不同發(fā)展水平的地區(qū)與城市之間衛(wèi)生資源的利用效率差異拉大。

（一）公共衛(wèi)生服務(wù)資金投入差異明顯。推進(jìn)公共服務(wù)均等化，需要更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，不斷加大對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目的保障力度，不斷改善人民群眾的生產(chǎn)生活條件，滿足人們公共產(chǎn)品和服務(wù)的需要。新疆地區(qū)衛(wèi)生健康公共支出逐年增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)率不夠穩(wěn)定，2013年較2012年增長(zhǎng)26%，而2016年較2015年增長(zhǎng)率僅為4%。全國(guó)平均衛(wèi)生健康支出占比一般公共預(yù)算支出穩(wěn)定在8%左右，2015年新疆衛(wèi)生健康投入為244.01億元，占其一般公共預(yù)算支出3，804.87億元的6.1%，而后這一比例在下降。

克拉瑪依市、哈密市、阿勒泰和和田四個(gè)地區(qū)在轄區(qū)面積、人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)能力上均有明顯差異，地理位置分別處于新疆中北部、東疆、新疆最北處和南疆，有充分的地域代表性。以上四個(gè)地州在一般公共預(yù)算支出和公共衛(wèi)生財(cái)政支出上差距明顯，且在公共衛(wèi)生財(cái)政支出占一般公共預(yù)算支出的比重（百分比）上也呈現(xiàn)出較大差距。人均公共衛(wèi)生支出是該地方公共衛(wèi)生支出總體與人口數(shù)量的比值，反映該地方居民所享有的公共衛(wèi)生服務(wù)價(jià)值、水平和質(zhì)量。以上四個(gè)地區(qū)人均公共衛(wèi)生支出分別為1，592元、1，339元、1，442元和1，141元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值分別是：153，647元、86，805元、43，464元和12，094元。人均公共衛(wèi)生支出比人均地區(qū)生產(chǎn)總值是一地區(qū)居民在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的“恩格爾指數(shù)”，是該地區(qū)居民在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的支出占人均生產(chǎn)總值的比重，體現(xiàn)該地區(qū)人民所享受的公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量和水平，以及可提升空間。數(shù)據(jù)顯示了南疆和田等地區(qū)人均公共衛(wèi)生支出比人均地區(qū)生產(chǎn)總值較高為9.43%，與其他北疆與東疆地區(qū)（如克拉瑪依1.04%）差異懸殊。

（二）城鄉(xiāng)居民衛(wèi)生資源不均等嚴(yán)重。城鄉(xiāng)居民的經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱影響著公共衛(wèi)生服務(wù)水平的高低，城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口在公共衛(wèi)生服務(wù)資源享有和使用上差距較大。以財(cái)政分析提到的四個(gè)典型地州為例，從全疆人均生產(chǎn)總值排名第一的資源型城市和第十四位的全國(guó)重點(diǎn)貧困地州，分析人均公衛(wèi)支出比人均地區(qū)生產(chǎn)總值和鄉(xiāng)村人口比城鎮(zhèn)人口的兩組數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)這兩者之間呈現(xiàn)出一定的比例關(guān)系，如圖1所示。城鎮(zhèn)人口居多的地區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值要高于農(nóng)村人口居多的地區(qū)，且在人均公共衛(wèi)生支出上也要高于農(nóng)村人口居多的地區(qū)。（圖1）

圖1 人均公衛(wèi)支出比人均地區(qū)生產(chǎn)總值和鄉(xiāng)村人口比城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)圖

農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)人口的比值和當(dāng)?shù)鼐用袼碛械墓残l(wèi)生投入與人均地區(qū)生產(chǎn)總值的比值之間有這樣的解釋關(guān)系：一是因?yàn)檎畬?duì)于公共服務(wù)事業(yè)投入的公平性考慮因素，人均公共衛(wèi)生支出相比較人均地區(qū)生產(chǎn)總值來(lái)講在各地州之間變化不大，在模型考慮中可以忽略人均公共衛(wèi)生支出的微量的大小差異；二是農(nóng)村人口占比越多，農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)人口比值越大，人均地區(qū)生產(chǎn)總值也就相對(duì)農(nóng)村人口占比較小的地州越??；三是農(nóng)村人口占比越少，人均地區(qū)生產(chǎn)總值就相對(duì)農(nóng)村人口占比較大的地州來(lái)說(shuō)越大。綜合看來(lái)，如果忽略掉較小的各地州之間的人均公共衛(wèi)生支出差距，就能得出以上兩組比值的相關(guān)性。

（三）衛(wèi)生資源配置不合理。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年3月印發(fā)的《全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015-2020年）》，制定了“2020年全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系資源要素配置主要指標(biāo)”。南疆和北疆在人口數(shù)量分布上規(guī)模相當(dāng)，均為1，100萬(wàn)左右。從公共衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)的資源分配體系來(lái)看，各地區(qū)每千人口享有公共衛(wèi)生服務(wù)資源的差異很大。國(guó)家2020年全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系資源要素配置主要指標(biāo)中，每千人口機(jī)構(gòu)數(shù)為1.2，每千人口床位數(shù)為6，每千人口注冊(cè)護(hù)士數(shù)為3.14，每千人口執(zhí)業(yè)或助理醫(yī)師數(shù)為2.5。

新疆14個(gè)地州均未達(dá)到2020年每千人口機(jī)構(gòu)數(shù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)1.2，故采用十四地州的平均數(shù)0.76來(lái)衡量各地區(qū)的水平差異。每千人口機(jī)構(gòu)數(shù)超過(guò)全區(qū)平均水平的地州共有7個(gè)，除巴州之外，其余地州均處于北疆與東疆；14個(gè)地州在每千人擁有床位數(shù)上達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的有7個(gè)，各個(gè)地州在這一指標(biāo)上表現(xiàn)較均衡；在每千人口擁有注冊(cè)護(hù)士數(shù)上達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)3.14的分別是哈密市、烏魯木齊市、克拉瑪依市、吐魯番市，而5個(gè)南疆地區(qū)均未達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，這表明南疆地區(qū)缺乏基層專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員；每千人口執(zhí)業(yè)或助理醫(yī)師數(shù)上，達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2.5的有7個(gè)在北疆和東疆地區(qū)，南疆僅巴州達(dá)標(biāo)為2.78。

通過(guò)對(duì)比，北疆和東疆表現(xiàn)較好，南疆在以上4個(gè)指標(biāo)中巴州領(lǐng)先，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)分別有：1個(gè)、3個(gè)、0個(gè)、1個(gè)。只有每千人口床位數(shù)基本符合要求，在衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師、注冊(cè)護(hù)士等人力資源方面，有待加大投入和培養(yǎng)。綜合來(lái)看，南疆公共衛(wèi)生服務(wù)能力薄弱，人才結(jié)構(gòu)性矛盾突出，基層專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員匱乏。

（四）衛(wèi)生資源利用效率差距大。醫(yī)院診療人次的多少與地區(qū)人口數(shù)量、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和醫(yī)療衛(wèi)生條件關(guān)系較為緊密，醫(yī)院診療人次這一指標(biāo)可以直接反映該地區(qū)居民就醫(yī)頻率，從而反映醫(yī)療水平與質(zhì)量、醫(yī)療服務(wù)可及性與利用等方面的情況。病床使用率可以較為典型地體現(xiàn)一地區(qū)基礎(chǔ)醫(yī)療資源的使用效率與發(fā)揮價(jià)值大小，也可反映該地區(qū)基礎(chǔ)醫(yī)療資源的被利用程度、投入增加的迫切程度等。

通過(guò)分析各個(gè)地州醫(yī)院診療人次與2018年年末該地州的總?cè)丝?，?019年地區(qū)公辦與民辦醫(yī)院診療人次比該地區(qū)2018年年末總?cè)丝?，?shù)據(jù)顯示：克拉瑪依市、烏魯木齊市的百分比最高，分別為9.47和7.59；昌吉回族自治州與哈密市表現(xiàn)次之，分別為3.21和3.18；其余地區(qū)均低于平均值2.88。

為了衡量新疆各地州在醫(yī)院診療人次和病床使用率上的表現(xiàn)，以14個(gè)地州在三個(gè)項(xiàng)目的數(shù)據(jù)為總體，分別計(jì)算其標(biāo)準(zhǔn)差、平均值和變異系數(shù)。得出以下結(jié)論：醫(yī)院診療總?cè)舜伪饶昴┛側(cè)丝诘淖儺愊禂?shù)為0.85，說(shuō)明14個(gè)地州居民平均每年醫(yī)療診療次數(shù)差異較高；為了驗(yàn)證這一說(shuō)法，計(jì)算得出14個(gè)地州醫(yī)院診療人次的基尼系數(shù)，結(jié)果為0.4218。公立醫(yī)院與民營(yíng)醫(yī)院在病床使用率上平均值差異較大，說(shuō)明民營(yíng)醫(yī)院的資源沒(méi)有被充分的利用和發(fā)揮。民營(yíng)醫(yī)院病床使用率的變異系數(shù)為0.47，遠(yuǎn)高于公立醫(yī)院病床使用率0.08，說(shuō)明各地區(qū)間民營(yíng)醫(yī)院的病床使用率情況已經(jīng)高度變異，公立醫(yī)院的病床使用情況在正常變異范圍之內(nèi)。

三、新疆基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化對(duì)策建議

（一）統(tǒng)籌全疆健康事業(yè)發(fā)展。城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的推動(dòng)，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。2019年，克拉瑪依市、哈密市、阿勒泰地區(qū)和和田地區(qū)在公共衛(wèi)生財(cái)政支出占一般公共預(yù)算支出的比重分別為7.80%、7.00%、5.46%和6.63%。這表明，各地方政府對(duì)于公共衛(wèi)生服務(wù)的重視程度不一樣，相應(yīng)的各個(gè)地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)提供的質(zhì)量和水平也就有所差異。要解決這個(gè)問(wèn)題，不能一味追求數(shù)字上簡(jiǎn)單整齊劃一的均等，而是要對(duì)南疆地區(qū)加大投入，關(guān)注區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。更要調(diào)整公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，探索建立公共服務(wù)的財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制。

（二）推進(jìn)公共衛(wèi)生服務(wù)下鄉(xiāng)。剔除了人口基數(shù)對(duì)總體數(shù)據(jù)的影響，克拉瑪依市、哈密市、阿勒泰和和田4個(gè)地區(qū)人均公共衛(wèi)生支出比人均地區(qū)生產(chǎn)總值分別為1.04%、1.54%、3.32%、9.43%。這說(shuō)明和田地區(qū)居民所享受的公共衛(wèi)生服務(wù)占其地區(qū)生產(chǎn)總值的比重過(guò)重，公共衛(wèi)生服務(wù)有經(jīng)濟(jì)壓力，可能存在質(zhì)量水平提升困難的實(shí)際問(wèn)題。在鄉(xiāng)村振興和民生改善的過(guò)程中，要關(guān)注城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)與帶動(dòng)，特別是要更加關(guān)注人民健康水平和生活質(zhì)量。農(nóng)牧區(qū)的基本公共衛(wèi)生服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其薄弱，要注重項(xiàng)目執(zhí)行效果和老百姓的獲得感，注重各地州居民健康水平和公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)在績(jī)效考核中的比例。堅(jiān)持安全穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民福祉三管齊下，保障和改善民生，為實(shí)現(xiàn)新疆人民的美好生活打基礎(chǔ)、助推手。

（三）均衡配置醫(yī)療衛(wèi)生資源。公共衛(wèi)生資金投入的空間分布對(duì)各地區(qū)的健康需求滿足的程度存在較大差異，空間分布公平性較差。醫(yī)療衛(wèi)生資源配置上，新疆各個(gè)地州差異明顯的指標(biāo)主要是每千人擁有護(hù)士數(shù)和每千人擁有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)，各地區(qū)間醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)與床位數(shù)差異較小。這說(shuō)明部分地區(qū)存在公共衛(wèi)生人力資源緊缺、硬件設(shè)施未充分發(fā)揮價(jià)值的問(wèn)題。要重點(diǎn)關(guān)注這些地區(qū)的公共衛(wèi)生服務(wù)事業(yè)發(fā)展，提升新疆人民健康水平。嘗試深入推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的幫扶與援助工作，從內(nèi)地或北疆借調(diào)優(yōu)秀的管理人才、衛(wèi)生技術(shù)人員為南疆的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)注入新鮮活力與原動(dòng)力。

（四）提高衛(wèi)生資源利用效率。公立醫(yī)院的診療人次與病床使用率均高于民營(yíng)醫(yī)院，民營(yíng)醫(yī)院現(xiàn)有資源并未被充分開(kāi)發(fā)和利用。居民就診意愿受信任與保障、醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量等因素影響。鑒于民營(yíng)醫(yī)院較低的資源利用效率與價(jià)值發(fā)揮作用，建議地方政府積極展開(kāi)民營(yíng)醫(yī)院的整治工作，督促其提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，或進(jìn)行轉(zhuǎn)制與整合，以確保有限的醫(yī)療衛(wèi)生資源得到更充分利用，發(fā)揮民營(yíng)醫(yī)院的社會(huì)價(jià)值。另外，各地區(qū)之間也存在著衛(wèi)生資源利用效率差異較大的問(wèn)題，南疆地區(qū)醫(yī)院診療人次與地區(qū)人口數(shù)量比值低于全疆平均水平，這與當(dāng)?shù)鼗竟残l(wèi)生服務(wù)水平較低，醫(yī)療設(shè)備與技術(shù)落后有關(guān)。要加強(qiáng)南疆地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員培養(yǎng)，抽調(diào)或定點(diǎn)幫扶南疆醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，使得硬件資源被充分開(kāi)發(fā)、利用，更要注重其自身發(fā)展的獨(dú)立性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性。

四、結(jié)語(yǔ)

全疆各族人民勠力同心，新疆維穩(wěn)態(tài)勢(shì)向好。在國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)、脫貧攻堅(jiān)等利好政策下，新疆也在逐漸完善其公共服務(wù)體系，在公共衛(wèi)生服務(wù)信息化、現(xiàn)代化上有了顯著成績(jī)，居民健康水平提升明顯。要實(shí)現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展水平與總體質(zhì)量再提升，需要進(jìn)一步均衡公共衛(wèi)生資源配置、提高資源利用效率，統(tǒng)籌全疆衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。