告知承諾制踐行于檔案工作實務(wù)的思考

張萍 楊杰

摘要：在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下，創(chuàng)新檔案工作，把告知承諾制靈活運用于檔案工作的相關(guān)工作實踐環(huán)節(jié)，分別與檔案形成單位或者人員簽訂歸檔范圍告知承諾書，歸檔移交告知承諾書;與檔案安全保管人員簽訂檔案安全保管告知承諾書;與檔案利用人員簽訂檔案安全利用告知承諾書等。通過簽訂告知承諾書，進一步宣傳檔案工作，提升檔案意識，加深檔案了解，提升檔案工作效率，變主動為被動，降低檔案人員的職業(yè)風(fēng)險，預(yù)防和化解檔案危機，確保檔案事業(yè)實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，為偉大中國夢的早日實現(xiàn)服務(wù)。

關(guān)鍵詞：告知承諾制 檔案工作 應(yīng)用 思考

在入世之初，告知承諾制率先實踐于上海浦東新區(qū)，作為對傳統(tǒng)行政審批方式的一項創(chuàng)新，從企業(yè)登記，逐漸擴展至衛(wèi)生、工商、環(huán)保等行業(yè)，取得了良好的社會效果。通過多年的實踐證明，告知承諾制降低了行政管理成本，提高了行政效率，便利了申請人辦事，從源頭上預(yù)防了腐敗，實現(xiàn)了政府從傳統(tǒng)管制型審批到現(xiàn)代契約化管理的轉(zhuǎn)變，符合市場經(jīng)濟規(guī)律和建設(shè)法治政府的要求，獲得各級政府和行政部門大力倡導(dǎo)。2019年5月，為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革決策部署，進一步優(yōu)化公共服務(wù)和營商環(huán)境，人力資源社會保障部發(fā)布了“人力資源社會保障部辦公廳關(guān)于印發(fā)《人力資源社會保障系統(tǒng)開展證明事項告知承諾制試點工作實施方案》的通知”（司發(fā)通〔2019〕54號）文件，要求六個相關(guān)行業(yè)試行告知承諾制。雖然該文件未明確在檔案工作中進行試用，但筆者作為多年從事檔案工作的檔案人，立足檔案事業(yè)在新時代黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對檔案事業(yè)發(fā)展的新期望、新要求，覺得非常有必要在檔案工作中充分運用告知承諾制來創(chuàng)新傳統(tǒng)檔案工作方式，提升檔案工作效率，預(yù)防和化解檔案工作及涉檔工作中的各項風(fēng)險與危機，實現(xiàn)檔案事業(yè)提質(zhì)增效的科學(xué)發(fā)展。

1告知承諾制的認(rèn)識

從本義上講，“告知承諾”是由三個動詞聯(lián)合組成的一個詞組，并且具有先后邏輯順序和動作結(jié)果，“告”即“告訴，告知”①，亦可以指一種表達，把自己所了解的相關(guān)依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)與事實形成一種表達;“知”即“曉得，知道，使人知道”①，是一種獲取、了解與明曉。“告知”就是通過一方的表達或者表述讓對方明曉相關(guān)依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)與事實的一種行為。“承”是對相關(guān)要求內(nèi)容的認(rèn)可，“諾”是一種保證，對承認(rèn)或者認(rèn)可的要求與標(biāo)準(zhǔn)的一種信守保證?！俺兄Z”即“允諾”①。告知承諾制就是把事實、標(biāo)準(zhǔn)和要求表達給承諾方，讓其明曉，獲得相關(guān)承諾方的認(rèn)可，并主動遵守相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求從事相關(guān)事項，主動承擔(dān)責(zé)任與風(fēng)險，達成共同目標(biāo)的行為總和的一項創(chuàng)新工作制度。由于不同行業(yè)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任主體的不同，告知承諾制的內(nèi)容依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)不同。筆者立足于創(chuàng)新檔案工作，提升檔案工作效率，預(yù)防和化解檔案事業(yè)風(fēng)險角度認(rèn)為踐行檔案告知承諾制就是把國家、地方和單位對檔案進行規(guī)范化管理的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和制度告知承諾方，然后保證按照相關(guān)、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和要求從事相關(guān)檔案事項，確保檔案管理的規(guī)范與科學(xué)，從而提高檔案工作效率，預(yù)防和化解因檔案而產(chǎn)生的各項風(fēng)險與危機的一項科學(xué)化舉措。

2告知承諾制理解

告知承諾制是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下變被動報批為主動承諾的一種創(chuàng)新工作模式，是提高工作效率，預(yù)防、化解各項風(fēng)險與危機，實現(xiàn)新時代國家各項事業(yè)科學(xué)與規(guī)范發(fā)展的一項重要舉措，同時也是一種策略與保障。

2.1熟悉相關(guān)法律、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)

告知承諾制要求告知方必須根據(jù)行業(yè)相關(guān)的法律，法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合事項的具體實踐經(jīng)歷提出事項的相關(guān)要求，該要求必須體現(xiàn)公平、公正與客觀，符合法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)與實際、具有可操作性與實踐性。因此，要求事項告知方必須全面撐握行業(yè)相關(guān)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)與動態(tài)依據(jù)，并且具備一定的實踐操作經(jīng)歷，然后根據(jù)事項實際提出相關(guān)的要求。

2.2達成共識

告知方與承諾方對任務(wù)內(nèi)容的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與要求必須達成一致，共同熟悉了解相關(guān)法律、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，共同遵守相關(guān)法律、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，達成共同的目標(biāo)，完成共同的任務(wù)。

2.3遵守、執(zhí)行是關(guān)鍵

告知承諾制的目的是要求承諾方根據(jù)自己承諾的相關(guān)事項主動遵守與執(zhí)行相互認(rèn)可的相關(guān)法律、法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，完成相關(guān)任務(wù)或者提供相關(guān)資料與信息，全面履行承諾方的承諾事項，不得中途私自改變或者停止，以期達成事項預(yù)定目標(biāo)。

2.4預(yù)防和化解風(fēng)險與危機的創(chuàng)新舉措

風(fēng)險無時無刻不存在于我們的周圍，任何事項都存在風(fēng)險，關(guān)鍵是做好風(fēng)險的預(yù)防與化解。告知承諾制是一項誠信保證條件下預(yù)防和化解事項告知方對事項建設(shè)過程及結(jié)果管理責(zé)任風(fēng)險的一項有效舉措。

2.5誠信為制度運行的核心元素

誠信是告知承諾制有效運行的核心要素之一，主要體現(xiàn)在：事項前期考察誠信，要求承諾方有誠信;事項過程要求承諾方講承信;事項結(jié)果檢驗誠信，整個事項納入單位或者個人的誠信考核內(nèi)容。

3 檔案工作踐行告知承諾制的思路

高舉習(xí)近平新時代中國特色社會主義偉大旗幟，不忘“為黨管檔，為國守史，為民服務(wù)”的初心，牢記檔案事業(yè)“三個體系”的建設(shè)使命，著力于檔案工作治理體系、治理能力完善與提升，立足于檔案館（室）的收集、保管與利用等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的風(fēng)險預(yù)防與化解，以單位或者個人的誠信為內(nèi)核，變被動為主動，全面提升檔案工作效率。

3.1堅持誠信優(yōu)先原則。全面重視誠信，把誠信置于事項合作開始的首位，針對誠信較好的單位和個人優(yōu)先選擇辦理，針對誠信不好或者具有誠信不良記錄的單位和個人進行限制性或者選擇性慎重辦理。

3.2堅持事先了解，事中監(jiān)督，結(jié)束驗收考核相結(jié)合的原則。事項合作之前對相關(guān)單位或者個人的誠信記錄進行相關(guān)的了解，作為事項合作與否或者選擇如何進行的參考與依據(jù)。在事項進行過程中加強監(jiān)督，嚴(yán)格按照事先承諾的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與要求不折不扣地開展，不得私自改變。事項結(jié)束時依據(jù)事先告知和承諾的標(biāo)準(zhǔn)與要求進行結(jié)果性驗收和考核，不得私自降低相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與要求，并且把驗收與考核的結(jié)果納入相關(guān)單位或者人員的誠信記錄。

3.3堅持效率提升為主的原則。告知承詭制應(yīng)用能夠預(yù)防和化解檔案風(fēng)險，減少工作環(huán)節(jié)，豐富、完善檔案資源，檔案更加安全，檔案價值與功效發(fā)揮更加充分與全面，實現(xiàn)檔案事業(yè)的持續(xù)發(fā)展與長久發(fā)展。

4 踐行檔案告知承諾制的意義

踐行告知承諾制是檔案工作在習(xí)近平新時代中國特色社會思想指導(dǎo)下主動作為，創(chuàng)新開展工作的有力舉措，是檔案工作創(chuàng)新踐行“為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)”的主動作為與擔(dān)當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。

4.1 宣傳檔案工作

通過踐行告知承諾制，把檔案工作相關(guān)環(huán)節(jié)的檔案法律、法規(guī)、文件與標(biāo)準(zhǔn)進行了相關(guān)的宣傳，讓更多的人了解檔案工作，重視檔案工作，從而提升全民檔案意識，讓檔案意識通過入腦轉(zhuǎn)化為思想指導(dǎo)檔案實踐，實現(xiàn)檔案實踐提水平、上臺階。

4.2 提高檔案工作效率

通過踐行告知承諾制，讓從事相關(guān)工作內(nèi)容的責(zé)任主體做到心中有數(shù)，有計劃、有步驟地推進相關(guān)工作，減少工作過程中的資金、人力、物力與技術(shù)的浪費，有效地開展工作，實現(xiàn)效果明顯，效率提升。

4.3 檔案風(fēng)險規(guī)避

風(fēng)險無時無處不在。檔案風(fēng)險存在于檔案管理工作的各個環(huán)節(jié)，稍不留意，風(fēng)險就會降臨，為了規(guī)避相關(guān)風(fēng)險，只有做到提前預(yù)判，過程依規(guī)及矩，事后總結(jié)。踐行告知承諾制就是把相關(guān)風(fēng)險的預(yù)判和過程的依據(jù)進行提前告知，讓承諾方心中有數(shù)，從而進行相關(guān)決策，盡量避免相關(guān)工作開展過程中的風(fēng)險產(chǎn)生或者產(chǎn)生后的有效化解，規(guī)避、減少、降低風(fēng)險產(chǎn)生帶來的相關(guān)后果與危害，實現(xiàn)檔案事業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展。

5 檔案工作踐行告知承諾制方略

新時期檔案工作高舉習(xí)近平新時代中國特色社會主義事業(yè)偉大旗幟，承擔(dān)著“為黨管檔”“為國守史”“為民服務(wù)”的重任，任務(wù)艱巨，責(zé)任重大，稍有不慎，不但會辜負(fù)黨和國家對檔案事業(yè)發(fā)展的厚愛與期望，同時也會把檔案人自身置于事業(yè)風(fēng)險之中。為了確保新時期全面提高檔案工作效率，提升檔案事業(yè)形象，促進檔案事業(yè)新任務(wù)的有效完成，對檔案工作創(chuàng)新引入與應(yīng)用告知承諾制作如下思考。

5.1建立、執(zhí)行歸檔告知承諾制，構(gòu)建豐富檔案資源體系。

建立豐富的檔案資源既是黨、國家和人民對我們檔案事業(yè)的要求和期望，也是我們檔案人執(zhí)著一生的追求與夙愿。但該項工作涉及的面廣和人多，需要各方面的大力支持與齊心協(xié)力，否則將事與愿違，檔案人也將承擔(dān)著檔案資源建設(shè)不力和不能全面滿足黨、國家和人民的各項用檔需求的追責(zé)風(fēng)險。為了完成好資源建設(shè)任務(wù)，預(yù)防和化解資源建設(shè)不力和不能滿足民眾美好生活對檔案需求的相關(guān)責(zé)任風(fēng)險，只有創(chuàng)新檔案歸檔工作方式與方法，全面踐行歸檔告知承諾制。

5.1.1簽定歸檔范圍“告知承諾”書

根據(jù)檔案歸檔的相關(guān)規(guī)定，歸檔范圍的擬定應(yīng)以職能部門為主，檔案部門為輔的工作模式完成，但在實際工作過程中，該范圍擬定變?yōu)榱藱n案部門為主，檔案產(chǎn)生職能部門為輔，造成了歸檔范圍與職能部門產(chǎn)生的檔案不符，歸檔檔案少于實際產(chǎn)生的檔案，然而責(zé)任風(fēng)險卻可能落在檔案部門：一是歸檔范圍不切實際，二是將來檔案利用找不到相關(guān)檔案。為了預(yù)防和化解該類風(fēng)險，充分運用告知承諾制并且形成書面內(nèi)容。在各單位報送檔案資料范圍和最終形成歸檔范圍時，請各單位分別在兩個時間點分別簽訂相關(guān)的“告知承諾書”，保證自己提供的檔案資料范圍清單具備完整性、全面性，并且無遺漏，一切因為檔案資料的不齊、不全和未歸責(zé)任自行承擔(dān)。

5.1.2歸檔移交簽訂“告知承諾”書

歸檔移交環(huán)節(jié)最大的風(fēng)險就是移交職能部門或者單位為了省事，可能出現(xiàn)該移交而沒有移交或者未全部移交，但依然會信誓旦旦地口頭保證已經(jīng)移交完成。一旦后續(xù)利用出現(xiàn)問題，風(fēng)險就會轉(zhuǎn)嫁到檔案部門或者單位。為了預(yù)防和化解該風(fēng)險，可以在辦理移交前由移交單位先簽訂歸檔移交“告知承諾”書，保證本單位移交的檔案就是本單位本年度形成的所有檔案，一旦日后出現(xiàn)該歸未歸，該有未有的責(zé)任自行承擔(dān)。

5.2建立執(zhí)行檔案安全告知承諾制，構(gòu)建、優(yōu)化檔案安全管理體系 。

檔案安全是檔案事業(yè)最基本要求，也是檔案事業(yè)最容易發(fā)生的常見風(fēng)險，因此，為了檔案事業(yè)的待續(xù)與長久發(fā)展，必須創(chuàng)新檔案安全管理舉措，提升檔案管理效率。

5.2.1簽訂檔案安全保管告知承諾書

檔案安全保管包括庫藏檔案與外借檔案的安全保管，為了確保檔案的安全，預(yù)防檔案丟失和損毀，分別與相關(guān)人員簽訂告知承諾書，一方面讓相關(guān)人員明確檔案安全風(fēng)險，另一方面讓相關(guān)人員以個人的人格誠信和職業(yè)操守肩負(fù)“護檔有責(zé)、護檔履責(zé)，護檔盡責(zé)”的任務(wù)與使命，實現(xiàn)檔案的安全保管。

5.2.2簽訂檔案安全利用告知承諾書

檔案利用過程中會對檔案安全造成很多的自然風(fēng)險與人為風(fēng)險，如檔案載體脆化，檔案更改，檔案丟失，檔案信息泄密等。為了預(yù)防、降低或者化解檔案利用過程中的安全風(fēng)險，踐行檔案利用告知承諾制，與檔案利用人員簽訂檔案安全利用告知承諾書，讓檔案利用人員全面了解檔案利用過程中的一些不安全因素，然后自我保證在檔案利用過程中加強檔案安全保護，并且自行擔(dān)責(zé)檔案利用過程中出現(xiàn)的一切風(fēng)險。這樣既加強了檔案宣傳，提升檔案意識，又可以人為地預(yù)防或者降低檔案安全風(fēng)險。

5.3 簽訂檔案鑒定告知承諾書

檔案鑒定是檔案生命開始、存在保管狀態(tài)以及生命終結(jié)的決定性和關(guān)鍵性研判，他共存于檔案生命周期。檔案鑒定是一種純主觀性的邏輯思維活動，其活動結(jié)果因人而異，甚至?xí)霈F(xiàn)很大的偏差，為了確保鑒定結(jié)果的相對公正性，綜小人為性的偏差，減少失誤，提高工作效率，非常有必要做好告知承諾書的相關(guān)工作。

5.3.1 轉(zhuǎn)化為檔案的鑒定告知承諾。告知國家、行業(yè)和單位關(guān)于檔案歸檔范圍與標(biāo)準(zhǔn)對辦理完畢的相關(guān)文件進行鑒定，杜絕私自擴大或者縮小歸檔范圍，確保歸檔文件必須具有一定保存價值，并且實體檔案具備檔案系統(tǒng)性、完整性、齊全性，電子檔案具備真實性、可用性、完整性、安全性，實現(xiàn)與單位或者個人履職工作內(nèi)容的全面支撐。

5.3.2 保管期限鑒定的告知承諾。保管期限是對檔案投入多少與大小依據(jù)，不同保管期限要求具備不同保管環(huán)境與保管技術(shù)。為確保保管期限鑒定結(jié)果的標(biāo)準(zhǔn)性，必須做好告知承諾工作，提前告知關(guān)于國家法律、法規(guī)、文件、標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范關(guān)于檔案保管期限鑒定的相關(guān)要求，做到?jīng)Q定有依據(jù)，保管期限與價值相符，從而減少相關(guān)人力、物力與技術(shù)的浪費，提高有限資源的利用效率。

5.3.3 檔案銷毀鑒定告知承諾。檔案銷毀鑒定是檔案生命終結(jié)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是檔案歷史資源去存的決定性工作，一旦出現(xiàn)錯判與誤判，輕則出現(xiàn)國家或者社會資源流失，重則造成歷史記憶空白，給國家、社會和人民造成不可估量的損失。因此，必須把告知承諾工作踐行于檔案銷毀鑒定工作之中，告知檔案銷毀鑒定工作的重要性;告知相關(guān)工作的法律、法規(guī)、文件與標(biāo)準(zhǔn);告知相關(guān)工作的經(jīng)驗注意事項;告知該項工作承擔(dān)的相關(guān)責(zé)任與風(fēng)險等，確保相關(guān)人員從事檔案銷毀鑒定工作有依據(jù)，有標(biāo)準(zhǔn)，方能做到從事相關(guān)工作的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，避免相關(guān)事件的發(fā)生。

總之，踐行檔案告知承諾制是新時期檔案工作的一項創(chuàng)新舉措，它能在一定程度上改善檔案工作環(huán)境，降低檔案人員和檔案的相關(guān)風(fēng)險，提升檔案工作效率，但該制度自身和在踐行過程中也存在一些問題，如該制度不能作為法律官司的有效證據(jù);該承諾書的簽訂只體現(xiàn)了承諾書制訂方的主動自愿，而承諾方卻是一種被動接受，無法真實體現(xiàn)承諾方的自愿行為，顯得有失公平。因此，我們檔案人在踐行告知承諾制時應(yīng)充分考慮到該制度會帶來的不利因素，以便在實踐過程中揚長避短，“去粗取精”，充分挖掘和發(fā)揮對檔案事業(yè)發(fā)展有利的因素，從而為檔案事業(yè)在新的歷史時期的創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)越的環(huán)境與條件，實現(xiàn)事業(yè)的又快又好地長足發(fā)展。

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該論文系攀枝花學(xué)院2019SYB17《基于安全風(fēng)險防范與化解視角下基建檔案規(guī)范管理研究--以攀枝花學(xué)院為例》課題項目階段性成果之一。