上海與紐約洪澇災(zāi)害風(fēng)險比較與管理對策改進(jìn)

葉明華 錢 程 華東師范大學(xué)

近年來，隨著世界各國城市化水平的提高，人口和財產(chǎn)不斷向城市集聚，城市的經(jīng)濟(jì)體量、人口密度逐漸上升；與此同時，受全球變暖的氣候影響，世界極端天氣和自然災(zāi)害的發(fā)生頻次和強(qiáng)度也在顯著增加，這預(yù)示著一旦遭遇巨災(zāi)風(fēng)險，城市面臨的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡情況可能較以往更加嚴(yán)重。

?表1 世界災(zāi)害頻次、影響人數(shù)及死亡人數(shù)統(tǒng)計（2011—2020年）

在所有自然災(zāi)害中，洪澇和熱帶氣旋因其“高頻次、高損失”的特點，對人身、財產(chǎn)安全構(gòu)成較大威脅。其中，熱帶氣旋造成的主要損失體現(xiàn)為風(fēng)暴潮和強(qiáng)降水，其最終結(jié)果也表現(xiàn)為洪澇災(zāi)害。如表1所示，2011年至2020年全球熱帶氣旋和洪澇的發(fā)生頻次占比之和達(dá)到所有自然災(zāi)害的68.21%，累計影響人數(shù)占比為55.90%，累計死亡人數(shù)占比為39.81%。據(jù)全球災(zāi)害數(shù)據(jù)平臺統(tǒng)計，在2011年至2020年的十年間，我國是洪澇及熱帶氣旋災(zāi)害發(fā)生最頻繁、累計受影響人口最多的國家，共發(fā)生洪澇及熱帶氣旋災(zāi)害196次，累計受影響人數(shù)達(dá)3.11億人。另外，這十年間，洪澇及熱帶氣旋災(zāi)害累計造成我國死亡5920人，經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1865.39億美元。

據(jù)圖1可知，2011年至2020年熱帶氣旋和洪澇災(zāi)害兩者造成的直接經(jīng)濟(jì)損失之和的占比呈波動上升趨勢，2019年熱帶氣旋和洪澇災(zāi)害所造成的損失占全球自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失的93.69%，2020年占比為99.77%。這一方面是近兩年全球自然災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失整體下降所致，另一方面也說明全球洪澇災(zāi)害風(fēng)險管理迫在眉睫。本文將以2021年9月1日“艾達(dá)”颶風(fēng)在美國紐約引發(fā)的洪澇為例，從上海與紐約洪澇災(zāi)害風(fēng)險對比分析的視角，探求大型城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險管理的優(yōu)化對策。

一、紐約“9·1”暴雨災(zāi)害情況

（一）紐約的氣象特征

美國國土范圍遼闊，地形復(fù)雜，東、西部地區(qū)分別受來自大西洋和太平洋的水汽影響，降水量自東西兩側(cè)至中部呈遞減態(tài)勢。此外，美國東部在夏、秋兩季極易受來自墨西哥灣的熱帶氣旋（據(jù)中國氣象局界定：臺風(fēng)和颶風(fēng)都屬于北半球的熱帶氣旋，在北半球，東太平洋和大西洋海域上生成的風(fēng)力達(dá)到12級的熱帶氣旋稱之為颶風(fēng)，而西太平洋海域則稱之為臺風(fēng)）侵襲。

如表2所示，1980年1月至2021年9月美國遭遇的所有類別的自然災(zāi)害中，熱帶氣旋對美國造成的經(jīng)濟(jì)損失占自然災(zāi)害總損失約52.2%，造成的人員傷亡占比約為4.5%，是美國面臨的最主要的自然災(zāi)害損失，并由此給美國東部沿海地區(qū)帶來嚴(yán)重的風(fēng)暴潮和洪澇災(zāi)害。

地處美國東北部沿海的紐約市，屬溫帶大陸性氣候，四季分明。如圖2所示，紐約市016年至2020年的年降水量均在1000毫米以上，五年均值為1275.8毫米，與我國上海市的降水量相仿。盡管受夏、秋兩季熱帶氣旋帶來的持續(xù)性暴雨影響，紐約面臨較大的內(nèi)澇風(fēng)險，但由于同時受大陸性氣候影響，其因熱帶氣旋造成的降水極端性損失不及我國東部沿海地區(qū)顯著。

（二）紐約“9·1”暴雨損失情況

近年來，紐約發(fā)生的熱帶氣旋災(zāi)害頻繁打破該地區(qū)年平均降水量的常態(tài)。2021年8月22日，據(jù)紐約中央公園氣象站統(tǒng)計，颶風(fēng)亨利”在站點所在地的1小時降雨量為49.3毫米，打破小時降雨量歷史最高紀(jì)錄。然而在僅僅一周之后的9月1日，受颶風(fēng)“艾達(dá)”帶來的持續(xù)性暴雨影響，該站點的降雨紀(jì)錄再次被刷新。當(dāng)?shù)貢r間9月1日20時51分至21時51分，該氣象站統(tǒng)計的1小時降雨量達(dá)8.74毫米，全天降雨量為181.1毫米。不論是小時降雨量還是單日降雨量，均突破該氣象站自1869年有氣象記錄以來的歷史極值。

本次颶風(fēng)“艾達(dá)”在紐約造成的暴雨強(qiáng)度較大、持續(xù)時間較長，同時，受政府部門和極端天氣預(yù)測系統(tǒng)事前預(yù)警疏忽、城市排水系統(tǒng)老化等多方面因素共同影響，“艾達(dá)”導(dǎo)致紐約市發(fā)生嚴(yán)重城市內(nèi)澇，造成了重大傷亡和財產(chǎn)損失。根據(jù)紐約市災(zāi)情統(tǒng)計，截至當(dāng)?shù)貢r間9月3日，颶風(fēng)“艾達(dá)”已造成紐約市16人死亡（其中13人因大水涌入地下公寓無法逃生而身亡），至少28座地鐵站臺浸水，大部分街道被水淹沒。颶風(fēng)引致的洪澇災(zāi)害造成紐約基礎(chǔ)設(shè)施、交通設(shè)施和居民財產(chǎn)等各方面經(jīng)濟(jì)損失預(yù)計超過5000萬美元。據(jù)美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）統(tǒng)計，颶風(fēng)“艾達(dá)”是美國自有記錄以來造成損失最慘重的五大颶風(fēng)之一，颶風(fēng)及由此引致的洪澇災(zāi)害給全美造成的經(jīng)濟(jì)損失總額超過600億美元。

?表2 美國自然災(zāi)害頻次及損失統(tǒng)計（1980年1月至2021年9月）

?圖1 世界自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失統(tǒng)計（2011—2020年）

?圖2 紐約與上海的年降水量及均值（2016—2020年）

二、紐約洪澇災(zāi)害風(fēng)險管理主要舉措

（一）推廣洪水保險與繪制洪澇災(zāi)害風(fēng)險地圖

美國是實行洪水保險較早的國家，于1968年制訂推行國家洪水保險計劃（NFIP），并逐步發(fā)展為現(xiàn)在由政府和市場合作，向租客、房屋所有者及受災(zāi)企業(yè)提供洪水保險，賠償被保險人因洪澇災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失的模式。洪水保險計劃自推廣以來覆蓋面逐步擴(kuò)大，2020年保費規(guī)模已達(dá)35.10億美元。由美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，截至2021年3月31日，美國參與NFIP的社區(qū)數(shù)量達(dá)到22522個，生效保單數(shù)量為500.4萬張?；贜FIP的發(fā)展，F(xiàn)EMA與NFIP逐步開展合作，根據(jù)各州、各社區(qū)發(fā)生洪澇災(zāi)害的風(fēng)險概率繪制洪澇風(fēng)險地圖，按照地圖指示在洪水易發(fā)區(qū)推行洪水保險，在暴雨洪澇來臨前及時發(fā)布預(yù)警信息、部署防澇安排。這也成為紐約“9·1”暴雨事件中，紐約州政府進(jìn)行災(zāi)害預(yù)警、開展防澇工作的重要參考。

（二）注重防洪基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與建設(shè)

為應(yīng)對此次持續(xù)性暴雨造成的洪澇災(zāi)害，紐約公用事業(yè)公司在9月1日晚暴雨發(fā)生后，緊急派遣員工進(jìn)行紐約州基礎(chǔ)設(shè)施的損害評估和修復(fù)工作。由于城市建造規(guī)劃較早，紐約州基礎(chǔ)設(shè)施已嚴(yán)重老化，滯后的基建無法適應(yīng)和應(yīng)對近年來愈加劇烈的氣候變化與頻發(fā)的極端天氣。出于防御極端天氣的需要，紐約州政府在此次洪澇災(zāi)害發(fā)生后的9月12日宣布，將把聯(lián)邦應(yīng)急管理局先前提供的3.78億美元減災(zāi)資金，用于紐約州的基礎(chǔ)設(shè)施改善。此外，颶風(fēng)“艾達(dá)”帶來的風(fēng)暴潮也是紐約洪澇災(zāi)害的主要災(zāi)因。紐約州政府表示將投入1.07億美元用于建設(shè)紐約州防波堤工程，以抵抗風(fēng)暴潮的侵襲。同時，紐約州政府在9月21日宣布將撥款2000萬美元用于防洪基礎(chǔ)設(shè)施（例如大壩）的修復(fù)與結(jié)構(gòu)改進(jìn)，以保護(hù)河濱區(qū)域社區(qū)的安全。

（三）開展多樣化的災(zāi)后經(jīng)濟(jì)援助

紐約州政府和美國聯(lián)邦政府都在颶風(fēng)和洪澇災(zāi)害發(fā)生后積極部署并落實經(jīng)濟(jì)援助計劃，旨在幫助居民及社區(qū)更快實現(xiàn)災(zāi)后恢復(fù)。在家庭經(jīng)濟(jì)救助方面，當(dāng)?shù)貢r間9月4日，紐約市在各區(qū)開放針對此次颶風(fēng)洪澇災(zāi)害的援助中心，為受災(zāi)居民提供食品、住房等福利援助。當(dāng)?shù)貢r間9月7日起，此次因颶風(fēng)“艾達(dá)”及洪澇災(zāi)害受損的家庭可向美國聯(lián)邦政府申請最高3.4萬美元的救災(zāi)資金。隨后美國國稅局（IRS）在9月9日宣布，將為紐約受颶風(fēng)“艾達(dá)”及洪澇災(zāi)害影響嚴(yán)重的部分地區(qū)居民提供稅收減免，減稅政策覆蓋的范圍及人口數(shù)量隨著災(zāi)區(qū)信息更新而不斷擴(kuò)大。之后，紐約州政府在9月26日宣布將為此次紐約受災(zāi)民眾（包括不符合FEMA個人援助計劃的居民）提供2700萬美元的災(zāi)害救濟(jì)。在社區(qū)建設(shè)援助方面，紐約州政府在10月4日宣布開放對FEMA提供的11.6億美元的抗災(zāi)與減災(zāi)資金申請。

?圖3 颶風(fēng)“艾達(dá)”移動路徑和風(fēng)力影響（2021年8月28日0時起120小時內(nèi)）

三、上海洪澇災(zāi)害風(fēng)險分析

（一）上海洪澇災(zāi)害月度分布特征

地處我國東部沿海的上海市，屬亞熱帶季風(fēng)氣候，降水充沛且存在顯著的季節(jié)性特征。如圖4所示，2010年至2019年上海市全年60.30%的降水量集中在5月至9月的汛期。此外，受季風(fēng)氣候影響，上海市在每年7月至9月的汛期頻受臺風(fēng)侵襲。中國氣象災(zāi)害統(tǒng)計年鑒顯示，暴雨、熱帶氣旋強(qiáng)降水等在上海造成的洪澇災(zāi)害嚴(yán)重影響居民的生活并造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失。

?圖4 上海市平均降水量的月度分布（2010—2019年）

?圖5 上海市GDP及經(jīng)濟(jì)密度變化（2001—2020年）

?表3 洪澇及臺風(fēng)災(zāi)害對上海造成的損失明細(xì)（2011—2019年）

（二）上海自然災(zāi)害損失狀況

隨著全球超大和特大城市的崛起，城市經(jīng)濟(jì)總量不斷攀升，經(jīng)濟(jì)密度逐步增大。根據(jù)國家統(tǒng)計局2021年9月公布的《經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)計圖表：第七次全國人口普查超大、特大城市人口基本情況》，我國超大城市有7個，依次為上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津；特大城市有14個。城市的人口和經(jīng)濟(jì)集聚導(dǎo)致自然災(zāi)害對超大和特大城市的沖擊所造成的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失日趨嚴(yán)重。

如圖5所示，隨著近年來我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，上海經(jīng)濟(jì)密度逐年遞增，由2001年的每平方公里0.83億元持續(xù)攀升至2020年的每平方公里6.10億元，在經(jīng)濟(jì)與資源方面表現(xiàn)出明顯的超大城市集聚效應(yīng)。這預(yù)示著當(dāng)面臨洪澇災(zāi)害風(fēng)險沖擊時，可能造成的直接經(jīng)濟(jì)損失將大幅上升，這對上海洪澇災(zāi)害風(fēng)險管理提出了更高要求。

表3統(tǒng)計了2011年至2019年上海市洪澇及臺風(fēng)災(zāi)害的損失狀況。據(jù)此可知：（1）在災(zāi)害造成的人身傷亡方面，在受災(zāi)人口范圍普遍較大的情況下，僅2012年和2013年有2名人口失蹤或死亡，其余災(zāi)害年份均無人員死亡，說明上海在大災(zāi)風(fēng)險管理中始終重視人民生命安全；（2）在農(nóng)業(yè)受災(zāi)方面，農(nóng)作物受災(zāi)面積存在一定波動性，但農(nóng)作物絕收面積逐年下降，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的災(zāi)害風(fēng)險管理取得一定成效；（3）在災(zāi)害的直接經(jīng)濟(jì)損失方面，最近幾年，災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失呈下降趨勢。

（三）上海洪澇災(zāi)害管理舉措

為優(yōu)化城市洪澇風(fēng)險管理對策，完善上海城市現(xiàn)代化內(nèi)澇治理體系，近年來上海市實施了一系列重要舉措：（1）在城市建設(shè)方面，2016年以來上海臨港片區(qū)推進(jìn)“海綿城市”試點建設(shè)項目，透水路面排澇、地下排水系統(tǒng)改良、防洪及日常兩用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)濕地調(diào)蓄消納等一系列規(guī)劃的相繼實施，使臨港海綿城市片區(qū)往年頻生的內(nèi)澇現(xiàn)象大為改觀。2021年7月和9月，上海遭受“煙花”“燦都”兩場超級臺風(fēng)侵襲，但臺風(fēng)帶來的強(qiáng)降水并未使臨港海綿城市片區(qū)發(fā)生明顯洪澇。（2）在事前預(yù)警方面，依托我國不斷更新的預(yù)報系統(tǒng)，上海市氣象局實時更新并發(fā)布自然災(zāi)害和極端天氣預(yù)警信息，這對于各部門及時部署并開展防災(zāi)、救災(zāi)工作具有重要指導(dǎo)作用。

?圖6 美國NFIP保費收入與中國巨災(zāi)保險保費收入對比（2017—2019年）

四、大型城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險管理對策改進(jìn)

基于上述分析可知，紐約與上海在城市定位、降水情況、面對的自然災(zāi)害等方面具有相似性，本文針對上海洪澇災(zāi)害及紐約2021年“9·1”暴雨事件，進(jìn)行中美兩座大城市的大災(zāi)風(fēng)險比較分析，以期尋求國內(nèi)外大型城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險管理的改進(jìn)對策。

（一）通過構(gòu)建洪澇災(zāi)害數(shù)據(jù)庫提高災(zāi)前與災(zāi)時的實時預(yù)測精度

災(zāi)前預(yù)警能力對于國內(nèi)外大型城市的洪澇風(fēng)險管理具有重要意義。建立洪澇災(zāi)害數(shù)據(jù)庫，并據(jù)此繪制洪澇風(fēng)險地圖，是提高洪澇災(zāi)害預(yù)警響應(yīng)能力的重要基礎(chǔ)。長期以來，洪澇風(fēng)險地圖是美國進(jìn)行防澇部署的重要依據(jù)，但是近年來的氣候變化致使美國早期的洪澇風(fēng)險地圖無法適應(yīng)洪澇風(fēng)險的新變化。數(shù)據(jù)更新的滯后性造成風(fēng)險地圖精度下降、災(zāi)前預(yù)測能力降低，影響了政府后續(xù)一系列防災(zāi)工作的部署與開展，這也是造成此次紐約“9·1”暴雨事件損失慘重的原因之一。對此，各大城市應(yīng)積極借鑒、總結(jié)美國洪澇風(fēng)險地圖在防澇預(yù)警中的使用經(jīng)驗，推動各部門相關(guān)數(shù)據(jù)的共享，建立洪澇災(zāi)害數(shù)據(jù)庫，一方面推進(jìn)城市洪澇風(fēng)險地圖的編制工作，另一方面應(yīng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)的應(yīng)急更新能力，使洪澇風(fēng)險地圖能實時和如實反映風(fēng)險變動情況。

（二）基于改進(jìn)防洪設(shè)施提升城市生態(tài)空間防澇蓄洪能力

當(dāng)今城市防澇工作重視排水系統(tǒng)、堤壩、水庫等工程設(shè)施建設(shè)，但幾乎忽視自然生態(tài)空間（河流、湖泊、草地、濕地等）在蓄洪防澇方面的作用。由于人口和經(jīng)濟(jì)資源的集聚效應(yīng)，國內(nèi)外超大型和特大型城市存在顯著的擴(kuò)張趨勢。城市的擴(kuò)張伴隨著大量自然生態(tài)空間被水泥地和建筑物所取代，這也導(dǎo)致城市地面積水滲透能力、河渠蓄洪能力、綠地消納能力大幅降低。紐約在2012年颶風(fēng)“桑迪”過后，曾計劃通過保留自然生態(tài)空間的方式增強(qiáng)城市的防澇蓄洪能力，由此起到降低因洪澇產(chǎn)生的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)成本問題。然而該計劃中的大部分項目因各種原因被擱置，致使其在今年紐約“9·1”暴雨事件中未能發(fā)揮預(yù)期作用。除了在大型城市繼續(xù)改進(jìn)傳統(tǒng)防洪設(shè)施外，還應(yīng)注重城市自然生態(tài)空間規(guī)劃，推廣“海綿城市”建設(shè)經(jīng)驗，提高城市對洪澇的調(diào)蓄與消減能力。

（三）聯(lián)合保險力量擴(kuò)大城市災(zāi)后補(bǔ)償與救援力度

城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險管理中應(yīng)積極引入保險及再保險角色。由圖6可知，美國國家洪水保險計劃（NFIP）保費收入顯著高于我國巨災(zāi)保險保費收入，如果將我國巨災(zāi)保險中的洪澇災(zāi)害保費規(guī)模單獨拿出來和美國NFIP相比，差距更為明顯。此外，洪澇災(zāi)害帶來的巨額索賠會加劇保險公司經(jīng)營的不確定性，進(jìn)而導(dǎo)致保險公司參與洪水保險的動力不足，或者出現(xiàn)極端洪澇災(zāi)害后，原保險保費和再保險保費急劇攀升的情況。今年紐約“9·1”暴雨事件中，保險公司為穩(wěn)定經(jīng)營而逃避賠付責(zé)任的行為屢見不鮮，有必要通過再保險業(yè)務(wù)，或特殊目的保險公司（SPI）發(fā)行巨災(zāi)債券等方式進(jìn)行風(fēng)險分散，以激發(fā)保險公司開展洪水保險的動力。通過推行和完善洪澇災(zāi)害保險及再保險制度，引入災(zāi)害風(fēng)險管理的市場力量，一則可降低政府的救災(zāi)資金壓力，二則可提升災(zāi)害風(fēng)險管理的效率。